《破产法》债权人会议制度之不足及完善

当企业具有破产原因时，即企业实际上失去清偿债务之能力。换言之，破产程序本质上就是在分一块不够分的蛋糕。孔子云“不患寡而患不均”，虽其言本是夫子提出的税收思想之一，但也言中破产程序的公平之核心要义。本文试探讨分析的债权人会议是我国破产制度自构建以来便设立的，意在保障公平的制度。债权人会议是指，由依法申报债权的债权人组成，以保障债权人共同利益为目的，为实现债权人的破产程序参与权，讨论、决定有关破产事宜，表达债权人意志，协调债权人行为的临时机构。一在企业进入破产程序后，考虑到债权人人数众多，为了更好地保障债权人利益，《企业破产法》规定设立债权人会议。二债权人通过债权人会议参与破产清算程序、表达意见、行使表决权、维护其集体及个体利益，债权人会议因而成为在破产程序中占有重要地位的自治组织。

2007年实施的《企业破产法》基于1986年《企业破产法（试行）》原有规定，将债权人确认债权的职权修订为核查债权，同时通过列举加兜底条款的方式扩展了债权人会议的其他职权，并规定了代表债权人会议行使监督职能的债权人委员会制度。自此，债权人会议的职权范围包括债权核查、通过财产变价方案、通过重整计划草案等实质性影响债权人权益的内容，完善了债权人会议的职权。尽管如此，本文认为，我国《企业破产法》对债权人会议及其职权的规定仍有需要完善的地方。

一、债权人会议职权及行使存在的问题

（一）债权人会议与破产管理人职权冲突

债权人会议由依法申报债权的全体债权人组成，对重要的破产管理事务享有最终表决权。《企业破产法》第61条第1款的规定，债权人会议行使下列职权：“（一）核查债权；（二）申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；（三）监督管理人；（四）选任和更换债权人委员会成员；（五）决定继续或者停止债务人的营业；（六）通过重整计划；（七）通过和解协议；（八）通过债务人财产的管理方案；（九）通过破产财产的变价方案；（十）通过破产财产的分配方案；（十一）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。”其中第八项、第九项规定债权人会议有通过债务人财产的管理方案和通过破产财产的变价方案两项职权，即债权人会议对债务人财产的管理方案和破产财产的变价方案有决定权。进一步分析，破产管理人应当准备债务人财产的管理方案、破产财产的变价方案和破产财产的分配方案供债权人会议讨论和审议，管理人对于债权人的异议应当及时作出反应、适时作出修改或解释。这个讨论、审议和要求修改的过程，其实就是债权人会议间接管理债务人财产的过程；其次，债权人会议决议一旦通过，即依法生效，也就是说债权人会议决议的结果决定了对债务人财产处分的结果。2由此不难得出，债权人会议有权管理和处分债务人财产。

而破产管理人是破产事务的直接管理者，它也享有广泛的职权。《企业破产法》第25条第1款第6项赋予了破产管理者管理和处分债务人财产的职责。以法解释学的视角比较这两个条款，我们可以得出债权人会议和破产管理人都有权管理和处分债务人财产。这是两者在职权上的冲突，《企业破产法》并无条文对此冲突进行解释，也没有对二者职权进行界定。

（二）债权人会议表决机制存在的问题

《企业破产法》虽然对召开债权人会议的时间、条件作了一定的规定，但对于债权人会议何时启动表决程序及如何启动表决程序未作没有明确规定。实践中存在部分案件在第一次债权人会议召开时，尚未对债权进行确认便对有关事项进行表决。这种现象存在问题，因为债权人会议确认债权应以决议为准，但决议又应以债权额的确认为前提，这种现象下，未经确认的债权额不确定，本应不能行使表决权，而不表决又不能确定债权额。同时，债权人会议的表决结果统计方法也有待改进。操作根据《企业破产法》第六十四条第1款规定：“债权人会议的决议，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。但是，本法另有规定的除外。”即有财产担保债权人在统计表决结果时，一方面，“到会债权人”一项需要计算抵押担保债权人的人数，另一方面，“其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上”时，又不需要将抵押担保债权额计算进去，否则，将有可能出现债权额所占无财产担保债权总额的比例超过100%的现象。

（三）缺乏专业人士参与职权发挥不力

《企业破产法》第59条规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”“债权人可以委托代理人出席债权人会议，行使表决权。”“债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。”第60条规定：“债权人会议设主席一人，由人民法院从有表决权的债权人中指定。债权人会议主席主持债权人会议。”由此可见，法律并没有赋予相关专业人员参与债权人会议的权利。债权人们来自各行各业，而破产管理人是指破产案件受理后依法成立的，在法院的指导和监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配等事务的专门机构或个人。破产债权人没有专业的经济和法律知识背景来讨论、审议由专业的破产管理人出具的各种方案，当然也难以做出最合适最正确的决议，这就给维护债权人的利益造成了威胁。

在讨论债权人会议职权的问题上，有一些学者认为我国《企业破产法》关于债权人会议的职权设置存在缺陷，建议增补如“决定债务人是否继续营业”“讨论和决定破产财产的管理办法”“向法院申请终结企业整顿”等职权。3暂且不论这些建议是否具有合理性，由于债权人们的自身条件是难以改变的，在没有专业人员的参与和建议下，如何行使好手里的职权，维护好自己的利益？这终将是一个隐患。

二、债权人会议职权问题之分析

（一）债权人会议和破产管理人职权分析

1.债权人会议和破产管理人的设立目的

债权人会议是债权人利益保护的核心制度之一。破产程序的启动往往是因为债务人资不抵债或支付不能，这直接影响债权人的受偿。在破产清算程序中，债务人实际上已经丧失了在责任财产上的固有利益；在破产重整程序中，虽然债务人可能没有丧失全部财产利益，但其陷入困境亦直接影响债权人的债权实现。4债权人与破产程序有着紧密的利益联系，让债权人参与该程序并决定相关事宜符合公平和正义的理念。债权人会议的设立目的应是让债权人可以充分表达自己的意志，让债权人自己决定自己的事务，维护全体债权人的合法利益。其赋予债权人的权利核心应是表决权。考虑到破产制度要兼顾效率原则，衡量时间和金钱成本，债权人会议不能频繁召开。也就是说，债权人的表决权应在有限的的债权人会议时间内发挥在更重要的事务上。

而所涉债务人财产数额不大的管理行为和处分行为，一般由破产管理人自由决定。5破产管理人是专门的机构或人员，自破产案件受理后依法成立，其运作贯穿于破产程序的整个过程。由《企业破产法》规定的破产管理人的职责可以看出，破产管理人职责广泛，相对于债权人会议来说，破产管理人不必过多地考虑效率原则，它的核心职能更侧重于利用专业知识进行“管理”，即处理在破产案件的处理过程中涉及的大量繁杂事务，小到接管债务人的账簿、文书，大到破产财产的变价、分配和处理等。

2.债权人自治对界定债权人职权的重要性

我国的破产法并没有对债权人会议的性质作出一个明确的规定，学术上对债权人会议的性质有很多争论。主要的学说有“债权人团体机关说”、“事实上的集合体说”、“自治团体说”、“破产财团的最高权力机关说”等。6结合债权人会议的设立目的来看，债权人是与破产企业有着最大利益关联的群体，本文认为“自治团体说”符合成立破产债权人会议的初衷，具有一定的合理性。把债权人会议看作是一种自治性机构，在破产程序中，债权人会议具有相应的法律地位，对有关破产事务的决议具有自主权。

组成债权人会议的初衷是为了让全体破产债权人可以充分表达自己的意思，体现意思表达自治原则。首先，债权人与破产程序有最密切的利益关系是主张债权人自治的基础，也是公平正义原则的体现。其次，债权人自治可以鼓励债权人积极地投身破产程序，促使债权人启动或参与破产程序，强化破产程序对债权人的利益保护功能。再者，债权人自治最有利于债权人的利益保护，因为自己的利益只有自己最上心，债权人自治可以激励债权人更加尽心尽责地处理破产事务，从而最大限度地维护自身利益。7所以，结合公平正义原则和效率原则，债权人会议的自治性指的应是债权人对债权人会议的决议、重大事项意见的发表，均有自己的自治权限和范围。

3.界定债权人会议和破产管理人职权的因素

债权人会议和破产管理人的职权冲突在于二者都有权管理和处分债务人财产。管理行为和处分行为充斥于破产案件处理的过程中，管理行为一般包括借款、放弃继承的承认、诉讼的提起、和解与仲裁协议的达成、权利的放弃、承认财团债权、行使取回权与别除权、收回别除权标的等。财产处分行为一般包括不动产物权等的任意变卖、矿业权等的任意变卖、营业和事业的转让、商品的概括出售、动产的任意变卖和债权等的转让。8可见，财产处分行为主要是交易行为，其与债权人的利益紧密相关，影响债权人的将来受偿。管理行为同样也涉及债务人财产的增减和债权人的利益，破产管理人在处理繁琐事务的过程中作出的更多的就是管理行为。两者的区别除了性质不同外，还在于对所涉债务人财产数额有所不同。

以上分析虽然表明债权人会议的核心职能更侧重于“决定”，破产管理人的核心职能更侧重于“管理”，但是也不能将管理行为和处分行为用以绝对区分债权人会议和破产管理人的职权。区分债权人会议和与破产管理人的职权范围的关键因素在于具体行为影响全体债权人利益的程度，而利益程度的主要判断标准是管理行为和处分行为所涉债务人财产数额的大小。简而言之，破产管理人与破产企业并无利益关联，而债权人会议作为维护债权人利益的自治机构，重大的破产事务还是应当交由债权人会议来决定。

因此，界分债权人会议和破产管理人的职权范围的因素应包括： 一、管理行为和处分行为涉及的财产数额；二、效率因素。即何种标准以上的事务可以放在召开次数有限的债权人会议上作决议，其余的标准较小的事务则由破产管理人来负责。这就涉及到设立一个数额标准的问题。

（二）专业人士参与债权人会议之必要性

关于在破产债权人会议主席制度中引入专业人士机制，可以借鉴英国的《破产法》。在英国，债权人会议主席由从业人员来担任，从业人员是破产事务的专业人士，他们持有通过考试并经专业机构认可的执业证书。9当然，我国其他的一些法律中的专业人士机制也值得破产法借鉴。例如，在环境与资源保护法体系中的环境影响评价制度，就在其听证会中引入了专家参与。根据《环境影响评价法》第21条的规定，除国家规定需要保密的情形外，对于建设项目可能造成环境重大影响、应当编制环境影响报告书的，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。