智库发展路径的差异化政策分析 ——基于两类智库的功能比较研究

一、

功能实现途径的模式化差异

功能实现途径的模式化差异，是指智库在功能表达过程中关于使命、方法和遵循等方面所体现出的以稳定连续的组织行为作为明显特征的差异。

（一）功能定位的离散度差异

功能定位决定了一个组织的外在行为模式。不同的功能定位，彰显着不同组织存在的价值基础和发展路径，也决定了差异化的组织发展政策。党校的功能定位重在 “为推进党的理论创新服务，为提高党校教学质量服务，为党委和政府的决策服务，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设服务。 同时强调 “要发挥党校在党委和政府决策中的思想库作用”。高校的功能定位则强调，“高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务”。“积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用”。显然，两类智库功能定位的属性存在明显差异。

这种属性差异首先体现在服务对象的离散度上。离散度可以反映所观测个体之间差异的大小，是一个理想的功能解释变量。在服务对象方面，党校必须将其决策咨询功能定位在以服务党委和政府的决策实践上，服务 对象具有较大的同质化程度，由此决定了服务对象的离散度必然较小。而高校智库的决策咨询服务面较为宽阔，除了政府组织之外，还可以为其他组织提供决策咨询服务。服务对象具有较大的异质化程度，由此决定了其服务对象的离散度相对较大。功能定位的差异表征着智库的功能表达过程必然存在一定的差异，这种差异经过离散度这个中间变量又可能诱发研究成果的变异，使研究成果在独立性、开放性和多元性方面发生风险概率。而离散度的诱发作用是通过层级节制来实现的。层级节制与离散度的关系是，层级节制的控制力是一个多元函数，离散度是决定该函数大小的因素之一。

经常试图利用制度、规章、标准的操作程序去制约行政人员是层级节制的天性。这种天性势必波及各类智库，较大的离散度将会成为减缓这种波及能量的一个防波墙。较大的离散度将带来更多不同的话语体系和不同的组织规章。福克斯和米勒指出，语言的歧义性使层级节制 “无法作为一个充足工具，来完全控制官僚的行为。在大多数情况下，规章越多，对官僚行为的控制力越小” 。所以，服务对象的离散度与层级节制控制力的大小负向关联。服务对象的较小离散度必然凸显层级节制的控制力。个别党校智库容易出现研究成果的 “唯上”现象，缺乏独立思考精神、偏离科学性等，于此不无相关。也正是基于服务对象的离散度较小，党校智库研究成果的开放性和多元性存在天然的局限。而高校智库依靠其服务对象所表现出的较大离散度，消弭了一部分层级节制的影响，因此研究成果的独立性更容易得到彰显。决策咨询研究成果的开放特征和多元特征也随着服务对象离散度的增大而凸现，形成一种从社会科学到自然科学无所不包的咨询成果格局。

（二）功能实现模式的信息熵差异

高校和党校两类智库的功能实现模式存在较大差异，尤其体现在信息输送模式和政策宣示模式等方面。信息熵 是表征系统有序化程度的一个度量值。系统的复杂性与信息熵正向关联， “凡是导致随机事件集合的肯定性，组织性，法则性或有序性等增加或减少的活动过程，都可以用信息熵的改变量这个统一的标尺来度量”。无论是智库的信息输送模式还是政策宣示模式，都存在着大量的适合利用信息熵来度量的活动过程。

党校有自己的内部信息输送载体，如内参等。以此为媒介，可以将党校智库的政策建议以 “直通车”的形式沿自下而上的路径输送，部分成果获得批示后将转化为公共政策。信息熵可以理解成某种特定信息的出现概率。变量的不确定性越大 ，信息熵也就越大。报送内参等形式是党校智库的一种制度化模式，这种模式的等级性和系统性特征，将带来信息输送的熵值减小，进而实现信息传递的有序化和确定性。当供给侧的咨询成果具有较高的信任度时，制度化的信息传输路径必将带来决策咨询的高效率。而高校智库则主要是通过各种非制度化的模式呈送信息。或通过新闻媒体，或利用社会资源，或公开发表文章和出版著作引发关注和批示等。这种信息呈送模式等级性不突出，制度化程度较弱，将引发智库体系信息熵的增大。增大的信息熵虽然能够激发智库体系的活跃度，但信息呈送模式的内部复杂性扩张，将带来信息输送的诸多不确定性和复杂性。

利用教学平台直接将理论界的研究成果传递给政策制定者和执行者，从而引发思考与争鸣，并影响决策者所秉持的政策思想，是党校的优势。作为一项全新的公共政策，无疑具有较高的信息度。按照非线性理论，高信息度的信息，其信息熵值应该是很低的。为了降低信息熵值，必须增大政策体系的有序化程度，于是在中国公共政策实践中，新的公共政策出台时，常常先从党校开始进行政策宣示。政策宣示旨在提升公共政策的合法性和正当性。通过政策宣示，实现政策披露、信息聚集、政策引导、政策修正等功能。这是一个通过降低信息熵来实施的公共政策的二次完善过程， 也是一个政策有序化程度提高的过程。显然，政策宣示已经成为党校智库功能独具特色的一部分。高校系统以学历教育为主，培训教育并非其主流功能，规模、种类、尤其是制度化发展等将受到一定制约。这将导致高校的培训教育系统的信息熵很难降低。根据信息熵理论，此时为克服系统的不确定程度所需要的信息量也随之增大。这意味着高校智库利用政策宣示来实现其智库功能的模式较难完善，政策宣示过程必备的信息披露、反馈修正、再次释放信息等环节也较难健全，因此将影响政策宣示主体与客体实现良性互动。

二、

功能实现基础的系统化差异

智库功能实现基础的系统化差异，是指由组织本身的特征及职能的不同而引发的宏观整体性差异。相对于偶然差异而言，系统化差异往往表现为一种可以产生全面影响且无时无处不在的常态化差异。

（一）知识载体的旋转门差异

高校智库具有党校智库无可比拟的知识载体优势。我国 80% 以上的社科研究力量在高校，近半数的两院院士在高校。这些可以为智库功能塑造提供坚实的知识载体支撑，足以奠定高校智库的主力军地位，使得其在决策咨询领域可以凭借知识载体的优势纵横捭阖。但高校智库的一个天然缺憾在于一些研究者理论研究绰绰有余，经验研究力不从心。理论与实践从相对统一演变为对立割裂，必将引发对公共政策问题构建的回应迟滞。行百里者半九十。由于实践指向不具有充分性，知识载体优势虽然能够促成公共政策的系统议程，但很难促成公共政策的政府议程，政府议程是政策规划过程的前提，没有政府议程就不可能有公共政策规划过程。根据复杂性科学理论，在一个系统的发展过程中 , 越是接近系统质变的临界点 , 其发展速度越是放慢，这种现象称为临界慢化效应。如果把新政策出台视为决策咨询过程的临界点，那么，匮乏的经验研究在客观上将增强临界慢化效应。高校智库虽然无法消除这种系统发展过程固有的临界慢化效应，但其实践能力不足却能够强化这种效应。“从实在具体上升为思维抽象所达到的一般概念，只是科学研究的逻辑起点。”如果经验研究力不从心的状况得不到改善，高校智库决策咨询功能的临界效率将经常面临种种不确定性。

党校智库可以局部实现中国特色的 “旋转门”机制。党校拥有一类特殊的知识载体，即行政历练丰富的学员组分。进入党校之前是政策的制定者和执行者，进入党校之后实现了身份转换，成为决策咨询服务的提供者。这种现象展现了中国特色“旋转门”机制的一个重要组成部分。机制是在 承认具有有机联系的各项功能存在的前提下，协调诸功能之间关系以有效发挥作用的运行方式。如果把党校智库视为一个远离平衡态的非线性的开放系统，那么在空间上，系统拥有的结构与功能表现出不同的格局与组合关系，通过不断地与外界交换物质和能量，在系统内部某个参量的变化达到一定的阈值时，系统功能将由原来的混沌状态转变为有序状态。旋转门机制使得智库特定的知识结构和功能由远离平衡态的状况达到了平衡态，也使得知识与权力得到了最有效的结合。既使政府的政策制定保持了勃勃生机，也为智库的公共政策问题构建提供了最直接的信息路径。该机制下的各种形式催生了实务界与理论界的无缝隙合作，潜移默化地改变着公共政策的制定和执行过程，并赋予党校智库功能以鲜明的动态性特征，使之表现出间替的阶段性、过程性和规律性。

（二）学科分布的二阶效应差异

丹尼尔 ·埃斯蒂指出 : “基于数据驱动的决策方法，政府将更加有效率、更加开放、更加负责，引导政府前进的将是‘基于实证的事实’，而不是‘意识形态’，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响”。一般意义上，高校的学科体系分布面广。综合性的学科体系为高校智库的政策研究提供了丰厚的学术支撑，同时也有利于解决横跨自然科学、工程技术科学和人文社会科学的综合性政策问题。党校的学科体系以哲学社会科学为主，虽然这种学科分布表现出了一定的目的指向性，但与党校智库的功能需求相比仍然有待完善。“按照马克思的思想 , 一种科学只有在成功地运用数学时 , 才算达到了真正完善的地步。”⑩由于是在自然科学方法应用比较广泛的政策分析领域进行研究，数量科学的比重较少，将会造成党校智库的政策分析边界面临各种困境。毕竟“思想库研究的发展趋势是，定量分析已经成为越来越重要的研究方法”。

自然科 学与社会科学相互支撑的知识结构差异，使得两类智库的收益必然产生二阶效应的差别。这里的二阶效应是指，由学科交融带来的正向收益所呈现出的以加速度形式表达的增长率之间的差异。二阶效应是非线性函数，学科数量的增长所带来的收益增长，不是以算数级数而是以几何级数的速度递增。就两类智库而言，同样的学科增长数量，由文理交融所带来的收益，远远大于单调门类学科增长所带来的收益。高校智库学科分布广泛，由此斩获的收益远大于党校智库。非线性的二阶效应带来知识弹性的巨大差异，又将引发两类智库对于政策问题的回应速度和回应范围的差异。公共决策实践需要自然科学分析工具的支撑，仅停留在定性层面的政策议程不能构成公共政策规划的充要条件。由于学科结构的非均衡分布，党校智库在理解自然科学为政策过程所带来的干预时难以细致入微，由此引致政策谏议在边际成本上的差异远远大于高校智库。

三、

组织发展方向的结构化差异

智库组织发展方向的结构化差异，是指智库组织在发展过程中由组织形态和组织目标等所导致的发展阶段差异及发展机制差异。当主体之间相比较时这种差异明显表现出结构不对称现象，因此称之为组织发展方向的结构化差异。组织功能 是组织发展方向的函数，组织发展方向的调整必然带来组织功能的变迁。讨论组织功能不可能回避组织发展方向的调整。

（一）虚拟组织形态的多值响应差异

多值响应特征 , “是指一个自变量的变化会同时导致多个因变量随之变化的现象”。如果把以传授知识为主的智库，即高校智库和党校智库的组合看作是一个非线性系统，则智库群这一虚拟组织形态的形成将得到不同的响应。高校智库群局部性强，党校智库群整体性强，表现出了明显的多值响应特征。党校在维持与行政架构高度契合的条件下，形成了一个特殊的组织形态——以中央党校为牵头单位，以党委隶属关系为联系纽带，以信息技术为沟通工具的智库群。该智库群不是完全意义上的实体组织形态、而是完全意义上的虚拟组织形态，能够在原有的组织边界和时空限制方面有所突破，达成既有普遍价值又有区域价值的研究成果，以此凸显党校智库的规模效益，实现智库功能的网状表达。普通高校不存在上级学校和下级学校之分，更不存在制度化的业务指导关系，形成全国性整体虚拟组织形态难度较大。只能够在维持相对独立的格局下，探索形成合力及发挥规模效益的路径。例如在高校之间，或以专业为纽带，或以地域为依托，构建局部的虚拟组织形态，并借此路径表达出高校智库群的规模效益。

既然以传授知识为主的各类智库的组合存在多值响应特征，那么这个多值响应特征也应该表现在虚拟组织形态的其他方面，如激励机制方面。但长期以来，包括虚拟组织形态在内的高校智库和党校智库，其激励机制既没有形式上的区别，更没有实质上的区别。 “公共部门的激励模式显得更为缓慢平和，它更多的是强调约束与稳定。” 两类不同的智库群采用同样的激励机制，其实质是忽视了两类智库群的不同功能定位，忽视了各类智库的组合必然存在的多值响应特征，其科学性显然有待商榷。科学的激励机制对智库的导向作用是长远的。普通高校智库沿用多年的激励机制，已经被实践证明行之有效，应该继续坚持，但党校智库的激励机制却应该走出自己的特色之路。包括对于智库群成员的激励，也应该如此。在科研评价中，应该根据自身的功能定位建立分类的评价体系，顺应多值响应特征，并根据智库成员的行为偏好尤其是决策咨询偏好设计相应的激励机制，追求理想化的智库目标与智库成员行为的激励相容状态。

（二）沟通机制的非对称发展差异

沟通机制是指智库向环境输出决策咨询成果的渠道、制度和资源等系列要素相互作用的形式。高校智库的 困窘之一是其与政府之间的沟通机制欠缺。如何在智库和政府之间重塑稳定的沟通机制，对高校智库来说任重而道远。而党校智库面临的重大任务则是在强化原有沟通机制的基础上，如何丰富决策咨询成果以满足角色期待。所以，党校智库和高校智库的沟通机制建设存在阶段化差异。高校决策咨询成果向政策实践的有效转化， “应该是从营造高校智库供需市场，维护健康、顺畅的流通机制着手”。而党校智库则随着国家对于智库功能需求的与日俱增，更需要对智库决策咨询成果的质量和数量提出更高的要求，在供给侧结构改革上寻求突破。显然，两类智库的沟通机制存在非对称发展的差异。

在高等教育不断走向国际化的时代背景下，高校智库迎来了更加广阔的学术交流平台，也为智库成员带来了更加宽阔的国际视野，沟通机制得到了进一步强化。国际交流与合作的范围和深度是决定智库能力边界的主成分之一。高校智库通过各种交流渠道，在参与全球性政策问题的过程中，了解不同国度不同文化背景下的智库行为模式，拓宽了应对全球化条件下思考政策问题的能力边界。党校智库在国际合作机制方面虽然也有自己的途径，但远没有高校智库的国际合作途径宽阔，省辖市以下的党校智库很少有自己的国际合作 实践，沟通机制相对薄弱。在政策环境受国际变量的影响而不确定性日益增加的风险社会，与国际环境沟通机制薄弱的局面不利于党校智库拓宽视野，两类智库的沟通机制存在非对称发展的客观需求。随着全面改革开放的不断深入，党校智库国际合作路径与沟通机制应该得到进一步拓宽，否则很难在国际化背景下提升党校智库自身的政策影响力。

四、

结    语

功能与功能载体在概念上具有根本区别。组织之所以得以创立，是由于环境需要组织的功能，而不是组织本身，组织只是功能的载体。只要功能相同，载体可以互相替代。但是 ，由于高校和党校两类智库的功能定位并不完全相同，这就必然形成两类智库以稳定连续和约定俗成的组织行为作为明显特征的一些模式化差异。同时，也决定了两类智库中的任何一类其功能与载体都不可能完全分离，更不可能出现功能方面的 “载体替代”现象，即两类智库的功能载体不可能互相之间完全替代。未来需要做的是，根据不同智库的自身功能定位分别完善两类智库的行为模式。虽然两类智库行为的模式化差异能够部分彰显其存在价值，但在功能表达过程中，两类智库组织在理念、使命、方法和遵循等方面表现出的差异，决定了行为模式的完善过程和方式都有不同，成为两类智库必然实行差异化发展战略的主要决定因素之一。

决策咨询的功能特性一般可包括三个方面：品质、能力和方式。在这三个功能特性的范围内分析问题，寻找突破方向，将使功能分析结果更臻完善。对于高校而言，增强与党委政府对接服务的制度化安排，籍以降低决策咨询的交易成本，减少信息呈送模式的内部复杂性，是从方式上优化决策咨询功能的必由之路。根据熵值理论，这将降低决策咨询系统的混乱度，有利于高校决策咨询系统趋于稳定。由于存在与政府的天然联系，层级节制对党校智库决策咨询功能的影响之大不言而喻。其应致 力于克服由于层级节制的等级特征所带来的逐级审批，及与此伴生的层层信息磨损。层级节制虽然可以带来稳定，但也由于其层级森严而带来信息失真，如报喜不报忧等。为克服层级节制影响所做的努力将有利于保持智库的效能，从决策咨询的品质方面彰显党校决策咨询的优势。

高校智库和党校智库的系统化差异主要由学科分布差异及知识载体的差异所导致。这种系统化差异只可以降低而不可能完全消除。原因在于，这种差异既有系统性，又有随机性。系统性是指存在某种必然的规律性，例如两类智库学科分布的差异性；随机性是指并非必然要发生的现象，例如知识载体 的差异性。找到系统性差异产生的原因并加以排除，实现两类智库的整齐划一，是不可能实现的思路。需要做的不是在系统性方面发力，而是对随机性加以调整。就党校而言，需要更新观念，采取各种措施优化知识载体的结构。随着社会的发展，研究任务的复杂性更加扩张，如果没有高度关注由此所引发的不确定性，党校智库完成其承载的历史使命将会面临一定困难。

高校智库的研究成果存在不少脱离行政实际的情况。闭门造车的弊端足可以消弭知识载体的学科优势。解决这个问题的根本出路在于研究者与行政实践的有机融合。知识载体的主要成分必须有一定的行政历练 。例如到行政部门定期挂职，与党校或者行政部门的研究者共同进行决策咨询研究，或者请行政部门的领导到高校智库兼职，或者与行政部门实现部分决策咨询信息共享，定期进行磋商和交流等。高校智库的一个重要特点是能够保持决策咨询成果具有较大的独立空间。对于贯彻实事求是的精神而言，这是非常难能可贵的，在保留这个有限的独立空间的条件下，尽可能与行政实践相结合，是高校智库的研究成果克服过于学术化、缺乏实践性和可操作性等弊端的必由之路。

在各类型的科研考核体系中，多数党校智库对于智库应该拥有何种激励机制并没有引发足够的重视，直接 影响了智库作用的发挥。必须在管理体系中通过特定途径完善智库的激励机制，实现智库成员对智库工作承诺的最大化。就拥有的资源而言，在所有的诱导因素中，将决策咨询成果列入各种考核体系，是最有效的且成本最低廉的激励形式之一。相当于在行为导向中融入了对于智库成员的激励手段，表达了智库对研究者的努力方向、行为方式和应遵循的价值观的期待。随着这个具有统驭性的主导价值观的树立，能够将智库成员原来并不一致的个人行为目标和价值观整合到组织目标上来，这将有利于党校智库调动其成员的工作积极性。

高校智库维持各自独立行事的现行格局在 信息社会里并不是一种理想的组织形态。理想的组织形态应该包含智库组织间横向的分工协作关系及其沟通关系，并在此基础上形成一种无形的、相对稳定的松散组织构架。可以通过建设地域性或专业性的局部虚拟组织来弥补高校智库的这个不足。即以现代信息技术和大数据技术为依托，来改造传统高校智库的组织结构、组织职能及组织目标。形成一种地域特色或专业特色明显的以大数据技术和信息技术为支撑的人机一体化组织。随着这种组织的建立，将会重塑一种新的高校智库之间的分工协作框架，完善高校智库的存在状态和运行机制。在形式上，虚拟高校智库组织能够打破固定的时空限制展现其功能。在运行机制上，虚拟高校智库的成员则通过相同的价值取向和高度的自律精神来实现组织目标。

《南京社会科学》

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