推进市场准入法治化！最高人民法院发布首批涉市场准入行政诉讼十大典型案例

构建全国统一大市场，是以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度作出的重大决策。党的二十大报告明确要求“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。党的二十届三中全会进一步部署了构建全国统一大市场的重大改革举措，明确要求“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通” 。 市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一，是推动有效市场和有为政府结合的关键。2024年8月发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》，对于完善市场准入制度，深入破除市场准入壁垒，构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系提出了具体要求。2025年2月17日，习近平总书记在民营企业座谈会上指出，党和国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。人民法院作为国家审判机关，必须始终坚持党的领导，勇于担当职责使命，积极发挥司法职能，找准工作切入点，为加快建设全国统一大市场、推进市场准入法治化提供重要支撑和保障。2022年7月，最高人民法院颁布《最高人民法院关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》，2023年12月发布“人民法院服务保障全国统一大市场建设行政诉讼典型案例”，明确了工作重点和方向，为新时代市场规则的创新和经济社会的发展提供了案例示范和规范指引，受到了各方面积极评价。

为充分发挥典型案例的示范引领作用，推进市场准入法治化，最高人民法院发布首批涉市场准入行政诉讼十大典型案例。

本次发布的涉市场准入行政诉讼十大典型案例，是人民法院贯彻落实党的二十届三中全会精神的又一实践成果，也是助推统一大市场建设的实际行动。据统计，全国法院近三年来审理涉市场准入一审行政案件57880件，占全部一审行政案件的6.46%，总体态势较以往稳中有增，反映出市场活跃度和完善市场准入制度的迫切性。这十个典型案例，是从中遴选的具有代表性的案件。其特点：一是涉及市场准入范围广，包含了道路客运市场准入、融资租赁行业市场准入、燃气行政许可、企业名称争议行政裁决、政府采购、法定代表人变更登记等多个领域，与经济社会发展的方方面面息息相关；二是涉及被告主体广泛，包括了行政审批服务、市场监督管理、交通运输、文化广电、旅游体育、住房建设、商务、财政等职能部门；三是涉及原告主体多元，包含了国有企业、民营企业、外资企业、集体所有制企业、农民专业合作社等各类型经营主体；四是涉及法律问题多样，涵盖了特许经营审批、虚假申请责任、行政前置范围、行政职权交叉、限制他人经营、当事人陈述申辩权保护、不同所有制经济平等保护等问题。这些案例，既有通过裁判对行政机关违法行政行为予以纠正的案件，也有通过裁判支持保障行政机关依法行使市场监管职权的案件，反映出人民法院以事实为根据，以法律为准绳，严格公正司法。这些案例，集中彰显了人民法院在破除市场准入隐性壁垒，促进公平竞争、激发市场活力方面积极有为的司法实践和成效，反映了人民法院在依法服务保障全国统一大市场建设进程中破藩篱、激活力、迎挑战，为完善市场准入制度提供坚实司法保障。

制度稳则国家稳，制度强则国家强。习近平总书记深刻指出：“当前，推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分。比如，市场体系仍不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺。”完善市场准入制度是构建高水平全国统一大市场的关键一环，也是我国深化改革开放，推动高质量发展的重要举措。下一步，人民法院将深入贯彻习近平法治思想，借助本次发布契机，勇于担当，敢于作为，不断提高涉市场准入行政审判工作的针对性、实效性、引领性，为各类所有制经济营造更加公平、透明、便利的发展环境，为加快建设全国统一大市场、完善市场准入制度凝智聚力，以审判工作现代化助推中国式现代化。

【关键词】行政许可  信赖利益  市场准入  营商环境

（一）基本案情

山东众某燃气公司（以下简称燃气公司）成立于2018年，主营燃气技术开发、液化石油气销售等业务。2019年4月，该公司向济南市章丘区公用事业局提交《燃气经营许可证》申报材料。同年该局被撤销，相关职能转划济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称住建局）。同年6月20日，住建局以不符合规划要求为由作出《不予批准书》。同年8月，当地核发燃气经营许可证职能由住建局转划济南市章丘区行政审批服务局（以下简称审批局），两机关所签《行政审批服务职能转划交接书》规定，燃气经营许可证核发审批职能由审批局集中承担，住建局对审批内容涉及到的政策性问题予以协助配合。2020年11月，审批局作出《关于同意众某燃气公司建设液化石油气充装项目的核准意见》，要求该公司在当年12月开工、4个月内建成。涉案项目于2021年9月竣工。该公司其后多次向审批局、住建局申请核发经营许可证。审批局于2022年1月4日书面告知该公司，燃气规划核准不属于该局业务，亦不能通过内部联审形式办理；同年1月28日又作出《关于众某燃气行政许可申请事项的再次回复告知》（以下简称《再次回复告知》），认为涉案项目不符合燃气发展规划要求，缺少办理经营许可必要条件，无法办理；住建局亦于同年1月28日书面答复不予盖章。该公司不服诉至法院，请求判决撤销审批局的《再次回复告知》，责令该局在法定期限内重新作出决定，并赔偿其相应损失。

（二）法院裁判

济南市莱芜区人民法院一审认为，根据《城镇燃气管理条例》第15条规定，从事燃气经营活动应当获得经营许可证，符合当地燃气发展规划要求。本案中，审批局于2020年11月审核同意燃气公司建设涉案项目，但在该公司投资建设并申请办理经营许可证时，又以不符合发展规划为由不予办理，主要依据是《章丘市燃气专项规划》（2012-2020）报批稿中有关近远期不再新建液化石油气站的规定，该项依据不足，遂判决撤销审批局的《再次回复告知》，责令该局从本判决生效之日起在法定期限内重新作出处理，驳回其他诉讼请求。审批局上诉后，济南市中级人民法院二审认为，审批局既已批准涉案项目建设，应视为该项目符合国民经济发展规划；之后却又以经住建局审查不符合专项规划为由不予办理经营许可证，理由不能成立。审批局与住建局职能定位模糊属于政府内部事宜，不应由燃气公司承担不利后果。遂判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

本案系审批局不予核发燃气经营许可引发的行政争议。 治国理政，无信不立。 政府诚信是社会诚信体系的核心内容和基石，对整个社会诚信建设起着重要的支撑作用，是优化发展环境至关紧要的因素。 集约化审批是便利群众、提高行政审批效率的改革举措，各地新设行政审批局需要与其他部门之间做好职能衔接和协同配合。本案中，审批局核准涉案项目在前，在燃气公司开工建设并竣工后，又以经住建局审查不符合专项规划为由不办理经营许可证；且2022年1月的两次告知中也存在职能解释不一、沟通不畅问题，对此，人民法院适用《城镇燃气管理条例》等规定，依法撤销涉案《再次回复告知》，纠正不法行为，有力保护了企业的财产权益。同时，燃气公司基于前期核准已产生对行政机关的信赖利益，即便涉案项目后期因规则调整不宜推进，企业根据行政许可法第8条规定也有权获得相应的补偿或者赔偿。有关行政机关要依法尊重和保护经营主体的合法权益。

【关键词】专业合作社 法定代表人变更 正当程序

（一）基本案情

华容县长某棉花专业合作社（以下简称合作社）成立于2013年，主要从事棉花种植、采购、销售等业务，发起人为沈某、彭某等34人，法定代表人为沈某。彭某于2021年6月主持召开合作社临时成员大会，形成法定代表人由沈某变更为彭某的会议决议。华容县市场监督管理局（以下简称市监局）于同年6月16日办理了变更登记，后因原法定代表人沈某申请撤销，该局于同年9月9日以申请材料不全为由撤销了上述登记。2022年10月，彭某再次主持召开临时成员大会，又一次形成变更法定代表人会议决议。市监局在审查合作社申请材料时，认为不符合要求并发出《申请材料补正告知书》，在合作社提交补充材料后，于同年11月10日以缺少“百分之三十以上成员向理事长送达提议函的证据”“没有递交通知林某等9人参加会议的证据”的理由作出《不予登记通知书》。合作社、彭某不服诉至法院，请求判决撤销该通知书，依法变更法定代表人。

（二）法院裁判

岳阳市君山区人民法院一审认为，根据《市场主体登记管理条例实施细则》第32条规定，农民专业合作社申请办理变更登记，应当提交申请书以及成员大会或者成员代表大会作出的变更决议。市监部门对成员大会的召开、议事和表决程序是否符合法律和合作社章程负有审查义务。本案中，市监局以合作社、彭某未完整提供通知全体成员参会的证据而不予登记，是保障合作社全体成员参会权、知情权与表决权的行为，符合农民专业合作社法第21条与合作社章程有关表决权、选举权规定，故判决驳回诉讼请求。彭某上诉后，岳阳市中级人民法院二审认为，农民专业合作社法第31条规定了有“百分之三十以上的成员提议”等情形“应当在二十日内召开临时成员大会”，市监局在审查申请材料时发现存在对提议人的表述不一致、会议提议时间与召开时间间隔是否超过二十天无法确定、未提供证据证明已向全体成员送达开会通知等问题，要求补正未果，作出被诉《不予登记通知书》理由充分，故判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

本案系农民专业合作社的法定代表人变更登记争议。农民专业合作社是当前激发市场潜力、发展多种形式规模经营、推进乡村振兴的重要载体。其法定代表人的变更关乎这一经营主体管理权控制、资产权归属和市场稳定等重大事宜，应当充分保证全体合作社成员的知情权、参与权和表决权。人民法院在审理此类案件时，一方面应当严格审查行政机关是否尽到审慎审查义务，另一方面也要重视审查行政相对人履行法定义务是否到位。本案中，围绕市监局作出《不予登记通知书》的合法性，人民法院结合具体案情，就合作社召开临时成员大会的提议程序、通知送达程序等，准确适用农民专业合作社法第31条、《市场主体登记管理条例实施细则》第32条等相关规定，结合合作社章程的相关内容，指出了当事人申请环节存在明显问题，市监局要求其补正并无不当，最终认可行政机关尽到审慎审查义务，坚持了司法审查的正当程序原则，体现了人民法院引导专业合作社依法依规入市的职能作用，对促进“三农”工作具有示范意义。

【关键词】经营主体  市场准入平等保护

（一）基本案情

如皋市某镇农机站加油站（以下简称农机加油站）营业执照登记系集体所有制企业，具备相应的经营许可，原经营场地因城镇道路拓宽整体搬迁停止运营。2020年6月，根据相关规划及现场勘察，南通市商务局（以下简称商务局）审核确认，该加油站新的选址地块符合设置规划，并进行公示。江苏省如皋市兴某加油站（以下简称某加油站）就争议地块与其距离过近提出异议；商务局作出回复，选址距离符合《江苏省成品油市场管理办法实施细则》等相关规定。农机加油站于2021年2月提交了竞拍取得争议地块文件等申请材料后，商务局于2021年5月批复同意农机加油站在争议地块建设。某加油站不服诉至法院，主张选址不当且农机加油站系集体企业，其成品油零售批准证书依法应予吊销等，请求判决撤销商务局作出的上述批复。

（二）法院裁判

南通经济技术开发区人民法院一审认为，农机加油站的建设符合加油站设置间距规定等，故判决驳回诉讼请求。该加油站上诉后，南通市中级人民法院二审认为，商务局批复同意在争议地块建设加油站在主体、间距等方面符合法律规定，故判决驳回上诉、维持原判。某加油站申请再审后，江苏省高级人民法院再审审查认为，农机加油站报请商务局审批迁址，因没有法律规定审批机关需审查申请人的企业性质，以及除全民所有制企业外的其他企业不具有申请成品油零售许可的资格条件，该加油站作为集体企业已提交法定申请文件，商务局依法审批并无不当，故裁定驳回再审申请。

（三）典型意义

本案系集体所有制企业申请市场准入行政争议。坚持权利平等、机会平等、规则平等，依法保障各种所有制经济平等受到法律保护，对于实行统一的市场准入制度十分重要。行政机关在实施市场准入管理时，应坚持对不同性质的经营主体一视同仁、平等对待，破除市场准入的各类障碍和隐性壁垒。本案中，人民法院充分发挥行政审判职能作用，遵循“非禁即入”原则，即对公民、法人和其他组织而言“法无禁止即可为”，在成品油零售许可资格方面秉持非歧视理念，依法保障不同性质的经营主体平等进入市场，平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争，对规范市场准入，维护统一市场竞争秩序具有积极意义。

【关键词】道路客运 市场准入 公平竞争

（一）基本案情

2022年10月12日，长阳土家族自治县（以下简称长阳县）安某客运有限公司（以下简称长阳公司）向长阳县交通运输局（以下简称交通局）提出新增客运班线经营的申请，并提交了相关申请材料。同年11月18日，交通局以该项申请涉及当地城市客厅重大项目建设及客运站搬迁等公共利益，依法需要组织听证等理由，作出《行政许可延期通知书》。该局于2023年9月组织召开听证会，并根据听证情况和委托第三方某评估公司所作的社会稳定风险评估结果（低风险），于2023年10月11日作出《道路客运班线经营行政许可决定书》，准予长阳公司新增客运班线的许可申请。湖北省宜昌市交某集团客运有限公司（以下简称宜昌公司）不服诉至法院，主张交通局许可超期，剥夺该公司听证权、审批条件不合法等，请求判决确认该行政许可决定书违法并予以撤销。

（二）法院裁判

长阳县人民法院一审认为，针对长阳公司的申请，交通局遵循公平、公正、公开、便民原则，考虑了客运市场供求状况，充分评估稳定风险，作出行政许可的内容并无不当；但该项许可作出时间超出行政许可法第42条和《道路旅客运输及客运站管理规定》（2022年修正）第20条规定的法定期限（最长30日），程序轻微违法，遂判决确认涉案《道路客运班线经营行政许可决定书》违法，驳回宜昌公司的其他诉讼请求。宜昌公司上诉后，宜昌市中级人民法院二审以相同理由判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

本案系道路客运市场准入引发的行政争议。市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一，是推动有效市场和有为政府更好结合的关键。本案中，人民法院充分发挥了行政审判监督行政机关依法行政的职能作用，一方面明确交通局综合考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素，充分评估社会稳定风险，审慎作出的行政许可符合法律规定；另一方面也指出交通局未在法定期限内作出行政许可，依法判决确认程序轻微违法，有力地保障了经营主体的市场公平竞争地位。在市场准入领域，司法的重要价值就是保护公平竞争，防范个别企业、个别人垄断市场，防止因片面支持大企业而不让小企业发展，为优化规范有序、公平高效、开放透明的市场准入环境发挥监督作用。