【干货】PPP项目全过程造价管理

PPP 模式即 Public-Private-Partnership ，主要的是城市基础设施项目是由政府部门与私人组织之间合作建设的一种模式。 PPP 模式不是一种简单的组织形式，而是一种非常复杂的组织形式，它可能同时包括以政府为代表的公共非营利型组织和盈利性的企业、私人及非营利性组织。与传统的融资模式相比较而言，新型的 PPP 模式不仅在内容上亦或是其他方面都进行了较大的改进与优化，以满足社会发展之所需。其基本理念是最终使参与合作的各方实现“共赢”、“互赢”。

因此，对于 PPP 项目建设工作来说，其重点在于所融入资金的科学有效利用。超出预估的风险或者是工期中的一些突发状况所带来的风险则主要由承包商承担，若提前有说明则由施工主办方与相关企业共同承担，这时一定的资金做储备则是必不可少的一个环节，所以做好全过程造价管理工作尤为关键。

工程项目全过程造价管理是指为确保建设工程的投资效益，从项目的决策阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收及项目建成后的试用阶段进行全过程的造价控制，对工程建设从可行性研究开始经初步设计、扩大初步设计、施工图设计、承发包、施工、调试、竣工、投产、决算、后评估等全部流程，根据工程造价所进行的全部工作过程和组织活动。

近年来，我国 PPP 模式蓬勃发展，大量实践结果表明，全面造价管理在 PPP 项目建造阶段的应用意义重大。

一、合法性

国际造价工程联合会(RICS)对造价工程的定义是：造价工程是涉及造价预算、造价控制和经营规划与管理科学的工程领域，它包括对建设项目和过程的管理、计划、排产和盈利分析。可见，造价工程是贯穿与项目建设全过程的，应做好工程造价全过程控制管理。

建设项目是按照基本建设程序进行的，不同的建设阶段形成不同的造价文件，如下图1所示：

（图片来源:罗鼎林编著《国内外建设工程造价确定与控制》）

由于工程造价始终贯穿于项目建设的全过程，按阶段可分为：投资决策阶段、设计阶段和实施阶段。要动态、有效地控制好工程造价，就必须在上述三个阶段的每一步都加强控制。

根据《预算法》、《基本建设财务规则》、财政部《关于加强建设项目工程预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》等规定，财政部门具备加强对基本建设活动的财务控制和监督等职能。

国务院办公厅《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕 12 号）规定，“在投资项目在线审批监管平台正式运行前，有关方面要建立能够有效运转的线下联动机制以及项目台账、信息即时相互抄告等制度，对审批、核准、备案的项目进行全程跟踪管理，相关部门的审批信息、监管信息、处罚结果等要及时相互抄告，并抄送同级审计部门。”

财政部《关于加强建设项目工程预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》中提到，“对凡有国家财政性（包括预算内、外）资金安排的建设项目，必须经过财政部门（包括经财政部门委托的审查机构或中介机构）审查”。

因此，财政部门委托专业的审查或中介机构对建设项目工程进行全程跟踪的造价控制管理，不仅仅符合有利于财政部门履行法定职责，更符合国家当下的创新投资管理方式的趋势。

二、必要性

1 、 将项目所融资金投入合理实际应用中是 PPP 项目建造的主要工作。一般来讲承包商是超支风险和工期风险的主要承担者，若承包商与项目公司联合承担，则对备用资金有一定量的要求，否则就要进行超支成本融资。因此，加强 PPP 项目建造的全过程造价管理是十分必要的。

PPP 项目建造阶段的活动分为多种：初步设计、技术设计、施工图设计、招标投标以及工程实施。在 PPP 项目全过程造价中，又有多个阶段的造价管理被逐个分列出来，其中决策是建设项目投资成败的关键，设计是控制项目寿命周期成本的重要环节，招投标阶段是业主制造管理目标顺利实施的前提，施工阶段是建设项目造价管理重要的实施阶段。这样不论是哪一个项目作业活动或是其他的管理活动，只要一旦开展工作就会损耗资源话费资金费用，进而形成成本或造价。且在各个设计环节中，人力资产的浪费也占据了相当重要的一部分。所以要解决存在于建造阶段的造价 管理的各方面问题就必须优先解决每项具体活动中所损耗占用的各资源，科学正确的管理各阶段并逐步完成各个子阶段的全面管理。在实际的招投标管理中，相关人员必须在结合相关文件标准要求和相关规范的基础上，提高标的稽核力度，保证科学合理的标底造价，最终把工程造价维持在科学合理的范围当中。价格过高的承包，将使项目公司面临投资损失的境地，倘若价格过低，又将会造成施工的不规范、安全隐患、无保障的施工质量和严重的工期延误等施工问题和安全问题，进而使得项目的施工质量无法得到保证。因此，按期分析施工投资的真实值与预期值二者间的偏差，找寻原因与解决方法，并采取措施加以控制，才能达到最终的目的。

、 而长期以来，在工程造价行业内普遍存在一种不全面的观点：工程造价管理的重点是项目的实施阶段，工程投资的增大是由于施工管理不善、施工费率增加以及建筑材料涨价引起的。这种思想导致在实际造价工程中注重施工过程中的造价变更和结算，往往忽视了对决策阶段和设计阶段的造价管理。大量统计资料和工程实践表明，这种做法并未使项目的工程造价得到合理的控制，尽管也有效果，但毕竟有点“亡羊补牢”。要有效的控制建设工程造价，就要把造价控制重点前移到建设前期阶段，使工程造价控制工作深入至投资决策、设计、招标、合同签订、施工过程、竣工结算和后评价等各阶段。变被动控制为完全主动控制，变事后控制为事前、事中控制，以取得令人满意的投资效果。如长期以来，设计阶段工程造价控制这一关键一环被忽略了，导致设计阶段工程造价失控。具体表现在： A 、不以批准的可行性研究作为初步设计的依据； B 、设计深度不够，随施工不断变动； C 、设计超标严重； D 、设计方案不重视技术经济分析与评价结果； E 、设计部门及设计人员素质对造价的影响非常大。

因此，我国传统的建设项目造价控制方法主要是通过对于建设项目造价结（决）算的控制实现的。这种方法违背了建设项目造价管理的一个重要原则：任何建设项目造价或成本是由于消耗和占用资源形成的，而任何资源的消耗和占用都是由于开展项目活动造成的，所以建设项目造价的控制就必须从建设项目的活动合理消减入手，必须从改进建设项目活动方法入手,要根据建设项目活动的具体情况去做好事前、事中和事后的建设项目造价控制工作。

最后，PPP项目的组织结构针对不同的项目类型，其对应的组织结构也不同，但项目往往会和政府及政府相关部门有关，和企业以及设计方有关，还和建设部门以及运营等部门有关。将整个项目直接移交到政府手里，其每个环节都讲有不同的参与方分别负责完成。全过程造价管理的机构使得管理模式可以确保在由项目团队的重要组成成员的多方合作和协调、共同完成，从根本上提升项目造价管理的效率。

3、 目前我国政府投资项目中，特别是四川，由于受到招标投标相关法律法规限制，招标注重于定队伍，不注重于选队伍，造成设计、监理、施工、材料采购等单位配合程度差，工作积极性不强，重企业自身效益，未站在项目整体高度和大局全面工作，导致业主管理难度大。同时由于有点业主单位对项目管理人力不足等因素，设计阶段基本依赖设计单位，无法做到设计管理，无法对监理单位进行合理考评结合监理费用收取，及招标过程合同条款制定不严密等因素，项目投资和计划未在有限控制下开展，大多是事后算帐，做到有章可循，合法开展，忽略了投资项目的科学性。

三、优越性

全过程造价管理的优越性以实例说明：

某地铁 4 号线的投资建设将分为两个独立部分进行建设：一部分主要是关于洞体、车站等土建项目，该部分的投资金额在 100 亿元左右，大约占总投资的 68% ，该部分施工将由该市政府国有独资企业某公司负责。另一部分施工主要为车辆和信号等设备部分，该部分投资在 45 亿元左右，大约占项目总投资的 32% ，该部分施工将由 PPP 项目公司该市某地铁有限公司负责。工程投资估算表见表 1 。

表 1工程投资估算表

该地铁 4 号线项目建设全过程的造价管理主要指的是从项目的初始决策阶段直到项目的竣工验收等各个节点。项目的初始决策阶段可以分为若干个阶段，各阶段及其投资估算精度见表 2 。

表2 决策阶段及其估算精度

纵观PPP 项目建造的整个阶段，我们发现在该阶段中不仅有项目的初始设计阶段相关问题，而且在工程项目的实施中以及技术设计层面中都有所涉及。 对于 PPP 项目全过程建造来说，它从一定程度上也可细分为多个实施阶段的造价管理，用公式表示如下： C=C1+C2+C3+C4+C5 ，各字母所代表的含义为： C1 在工程设计初期的造价； C2 是技术设计过程中的造价； C3 是施工图纸设计过程中的造价 C4 是投标竞标过程中的造价； C5 工程实施过程中的造价。不管是处于哪个过程中的造价管理工作，我们都应该清楚一定资金的投入是必不可少的环节，此外各个阶段中活动的顺利开展也需要一些资源费用以及人力资源等。我们只有对各个阶段中的造价工作做好控制与管理，这样才能从根本上将造价管理工作真正落实到位。地铁 4 号线项目为确保标底造价的科学有效性， 在实际工作中有关人员根据当地政府所出台的相关文件要求并结合实际需求，严抓标底的审核工作。对于那些在价格上偏高的承 包来说长此下去会使企业受到严重的亏损现象，而价格较低的承包则会使施工人员在施工中偷工减料，不按照正确的操作流程进行施工，从而引发一些不安全现象的发生，这种现象一方面使得施工质量得不到有效保障，另一方面也在一定程度上会延长工期，使其不能按时保质完成。所有在进行建造施工中，技术人员一定要做好数据的分析，对理论数值与实际数值进行准确评估，寻求出两者之间差异的来源，做好记录，并寻求最佳的应对策略，为项目建造工作的顺利实施做好准备工作。

对于PPP 项目组织机构来说，我们都知道其会随着项目种类的不同存在一定的差异，然而究其根本一个最基本的 PPP 融资项目应包含有相关政府部门、相关项目主管公司、股东、债权人、设计方、建设方、供应方、运营方、保险公司以及产品或服务的使用人。这样不管项目进行到哪个阶段都有专门的参与方进行全权负责，这种合作伙伴式的管理方式能够使造价管理工作得以顺利实施。地铁 4 号线项目在开展全面造价管理工作中，由项目团队的主要参与者也就是项目业主、施工承包方以及相关设计单位等共同配合，协作完成各个工作流程，各个参与者都保持强烈的责任心，确保各个环节的能够科学、高效的完成，为项目造价管理工作的顺利实施奠定一定的基础。

本地铁工程的结算审核和合同造价汇总如表3 所示。从表 3 可以看出，采用全过程造价控制措施有效控制了工程造价，将造价控制到了预算范围中，达到了管理要求。