期刊精粹 | 【空间规划特辑】荷兰的绿色规划：空间规划与环境规划的整合

导言

中国的城市规划师常常面对保护环境与发展城市的两难抉择，荷兰近40年对环境规划与空间规划的整合经验值得中国借鉴。本文阐述荷兰规划整合的背景与发展，不同整合工具在实践中的应用以及规划整合的隐形保障。荷兰的规划整合包括规划内容整合、多行政部门整合与多利益主体整合。整合并非只强调环境保护，而是兼顾经济性和人文关怀。国家和地方权责分明，国家在法律上进行督导，地方结合当地实际情况自由裁量，形成规划整合自上而下的行政支撑和自下而上的贯彻实施。同时，其较长的规划周期和城市联盟也为规划整合提供了隐形保障。

1  规划整合背景与发展

1.1 规划整合的驱动因素

荷兰的规划整合是为协调错综繁复的规划要求应运而生的。荷兰规划主要可分为环境规划与空间规划。二战后空间规划是指导城市建设的主导规划。因为环境门槛低，环境规划对空间规划的制约少，两种规划容易协调。至20世纪70年代，伴随高速的经济增长，环境污染问题成为社会焦点。1973年石油危机爆发，荷兰政府开始认识到节约能源和治理污染做为国家战略的重要性。1974年政府颁布了第一个国家级能源战略文件《荷兰能源政策》（Dutch Energy Policy），标志着荷兰政府在国家政策上的重大转变——开始关注环境，迈向绿色可持续发展之路。此后，政府颁布了多个环境政策文件，包括1988年的《思索未来》（Zorgen Voor Morgen），1989年的第一次国家环境政策规划，以及随后的几次环境政策规划。这些政策强化了环境规划的地位，政府在制定和施行空间规划时所要考虑的环境标准越来越多。同时，空间规划也越来越细化，各种空间规划法案层出不穷。纷繁的规划法案使得规划系统趋于复杂，在制定规划时往往要考虑几十个物质空间建设法案和环境保护法案，以往各自为阵的规划领域无法有效应对错综繁复的规划要求，规划“整合”的概念顺势而生。

荷兰规划整合既是适应复杂规划系统的产物，也是政府、市场和市民社会共同作用的结果。通过共同作用，政府将多利益主体纳入规划整合，但这不完全是出于民主的考虑。这些利益主体掌握了重要的资源（土地、资金、房产、熟悉当地情况等），而政府保护环境的目标会与这些主体的利益相冲突，政府的规划需要他们的支持，必须与他们协商，将他们的意见纳入规划的编制、实施和评估。荷兰历次空间规划的共同目的都是防止城市建设对开敞空间的侵蚀，避免低密度且无序的城市蔓延，其中较有影响的是1970和1980年代的新城开发政策和1980年代中期至1990年代的紧凑城市策略。这些规划政策都在一定程度上抑制了城市蔓延，保护了环境，却也在实施中出现了问题。例如：政府推崇城市进行高密度开发，然而居民的居住偏好是低密度的社区生活，开发商为了迎合市场需求，在新开发的住宅类型构成中，仍将低层住宅作为开发主体。同时，因为建设用地的增长十分有限，新建住宅总量不大，导致房价持续升高。居民对社区选址、开发模式、住宅质量和房价有多重不满。政府的绿色规划策略受到市场和市民社会的挑战。政府开始意识到自己一厢情愿地制定绿色规划很难在现实中实行和推广，成功的绿色规划需要考虑市场和市民的接受程度。不同利益主体的立场和诉求不同，要更好地实施绿色规划，需要将其他利益主体的诉求整合进规划中，在协商的过程中达成共同的目标。因此，在环境规划与空间规划整合的同时，不同利益主体的需求也成为整合的内容。

1.2  规划整合的行政支撑

规划整合涉及不同政府职能部门的协调，荷兰的规划机构设置为整合提供了行政支撑。荷兰规划的行政体系为国家—区域（省）—地方（市）三级体系。

国家层面规划由住房、空间规划与环境部负责。这个部门内部又分为空间规划分部和环境分部，两个分部有各自的部长，但受同一个上司管理，减少了多个行政部门相互磨合的成本，提高规划整合的效率。住房、空间规划与环境部制定国家层面规划，一般为长期规划（规划期为30年），对全国的空间和环境提出发展目标框架。该框架的约束力强，需要严格遵守，对区域和地方规划具有指导甚至是干涉作用。

区域层面规划由省级政府的规划部门制定。有些省空间规划和环境规划同属于一个部门，其规划整合的优点与国家层面相似。有些省空间规划和环境规划虽分属两个部门，但两个部门的管辖内容有所交叉，需要经过讨论才能确定，在规划整合中容易形成“共同语言”。区域层面规划为中期规划（规划期为15年），对区域的空间和环境提出较具体的发展目标框架，作为下层规划的指导和约束原则，其严格程度比国家层面要弱，有一定的灵活性。

地方层面规划由市政府的规划部门制定。通常空间规划和环境规划分属两个部门。在制定规划的时候需要依据国家和区域层面的发展框架，拟定地方的详实发展计划，再交由省政府和国家政府审查，通过后方可执行。因为上层规划已界定了空间发展和环境保护的原则，地方部门在整合中不会存在太多争议。地方层面规划为短期规划（规划期为10年），在分析地方发展的可能性后，考虑环境规划要求，进行环境影响评价；然后制定城市分区规划，规定每个分区的土地利用方式和相应的环境标准。这个层次的规划属于规划的操作层，编制更具体，执行更灵活。

1.3  规划整合的阶段发展

荷兰规划整合经历了三个阶段：中央引入阶段、地方调和阶段和地域针对阶段。

20世纪70年代，中央政府的控制力还比较强，自上而下地引入环境规划，试图通过环境立法解决区域和城市的环境问题。这一时期环境规划着重于保证人的健康需求，强调技术运用和污染源控制。虽然中央政府还没有将空间规划与环境规划整合，但地方政府作为空间规划的执行层，认为自己应对市民的居住环境负责，开始在空间规划中考虑环境保护问题。随后，国家层面规划吸收了地方政府的规划理念，在其空间规划框架中纳入了更多更严格的环境标准，用以指导区域和城市规划。规划整合的概念由此确立。

1980年代是环境规划和空间规划的调和时期。中央政府意识到严苛的环境标准会阻碍环境与空间规划的整合。因为空间规划受太多束缚，地方政府可能会失去规划整合的动力，这也将丧失利用空间规划促进环境保护的机会。中央政府开始对规划整合进行分权，一定程度放松对地方空间规划的环境管制。为了防止开发建设破坏环境，荷兰政府制定环境区划（Environmental Zoning），成为空间规划的指导纲领。例如1979年的《噪音控制法案》（Noise Abatement Act）对环境标准进行空间区划，将可开发的区域和敏感（不可开发）区域划分出来，并阐释了如果开发建设侵入敏感区域所带来的后果。地方政府在编制和实施空间规划时，根据环境区划的要求，将空间规划部门和其他相关部门的政策方针整合进规划中。规划整合在地方层面开始协调不同规划内容与目标，不同利益群体的诉求。

1990年代以来，规划整合政策的战略导向从减少健康危害转为提高人的生活质量，空间规划的目标也从管理稀缺资源（如土地）转为提高空间品质。在环境规划和空间规划中对于如何提高生活质量并没有统一的规定，而是针对地域特征（area-specific），更加灵活地定义。在整合的过程中，环境规划相对约束力强，而空间规划较灵活。一般空间规划需要服从环境规划，但也存在环境规划适应空间发展而做出适当调整的可能性。随着城市管治理念的盛行，多利益主体参与规划成为主流。这种参与不再是所有规划内容已确立后的末端（end of pipe）参与，而是规划的全过程参与。作为规划整合针对地域问题的探索，政府在全国选取了8个试验区。这些实验区都是生态敏感区，面临城市发展与环境保护的双重压力。经过20年建设经验，目前政府已形成一个政策草案——环境法案（Omgevingswet），用以指导未来荷兰空间规划与环境规划的整合。

2  规划整合政策工具

规划整合在实践中常受到阻碍，比如空间规划常常倾向于取环境指标的下限达到空间发展的最大化。因此，规划师需要有效的政策工具激励空间规划，提高规划整合的质量。依据在规划中的支撑对象和整合策略，荷兰的规划整合工具可分为目标导向型工具和过程导向型工具。目标导向型工具确定规划目标以指导规划发展，通常用多项指标（数据）评估规划的空间和环境效果，常用的有环境影响评价和规划决策支持系统。过程导向型工具不制定目标，关注规划过程，促进空间规划过程考虑更多的环境标准，并促进多利益主体在规划中达成共识。实践中这两类工具经常配合使用。依据地域自身情况，存在多种规划整合政策工具。这里介绍三种：空间规划与环境政策（ROM:荷兰语对spatial planning and environment的缩写），城市与环境法（City and Environment Law），生活质量与环境政策（MILO:荷兰语对environmental aspects of living conditions的缩写）。

ROM是自上而下型政策。ROM项目的资金由国家拨给省和市。中央政府通过制定灵活的规划政策在地方层面解决环境问题，促进空间规划发展。这一政策工具允许地方的空间规划根据城市发展阶段的需要，在一定程度上超出环境标准要求，超出的程度视空间功能而定。但该政策也要求必须以其他形式补偿环境危害，并且随着城市的发展和技术革新，空间规划在一定期限内必须回归环境标准。ROM政策强调中央政府的作用是为多层次及多部门合作提供平台，而地方政府与中央达成一致是解决问题的关键。住房、空间规划与环境部设有ROM专项办公室，定期组织国家、省和市的ROM项目负责人（包括企业和政府议会等）开会交流以促进合作。

城市与环境法也是自上而下型政策。它是针对荷兰实施紧凑城市战略后的困境建立的。在上世纪90年代实施紧凑城市策略后，荷兰城市出现公共交通难以替代小汽车出行的困境、功能集聚带来污染集聚的困境、个体偏好与公共利益难以协调的困境以及地方政府与上级政府难以协调的困境。为解决这些城市问题，荷兰政府颁布城市与环境法，认为地方层面是负责平衡环境与空间规划的核心层面。它以法律的形式规定了地方政府在制定空间规划的时候，如果规划项目符合特定条件就可以超出环境标准，但必须对环境危害进行其他形式的补偿。地方政府使用城市与环境法需要经过三个步骤：（1）确定空间规划中对环境造成污染的内容；（2）要证明自己在实践中尝试过解决污染问题但以失败告终；（3）依据城市与环境法对原有环境规划进行修改，达到空间规划可以施行的程度。第三步需要公开透明的公众参与，寻找各利益群体都可以接受的修改方式补偿污染危害。地方政府经过三个步骤修改后的空间规划只需要省级政府批准即可生效，但不能与中央政府制定的总体框架相抵触。

MILO是自下而上型政策。它不是用来解决环境问题，而是尝试提升城市特定区域的生活质量。该政策没有规定特定的规划步骤或要求多群体参与规划，只是将环境标准介绍到规划中，给规划以参考，留给市政府更多的自由裁量权。中央政府制定最低环境标准，市政府决定如何在此基础上提高城市质量。这一政策适用于空间规划所受环境限制较少的地区。而通常空间规划都会与环境产生冲突，所以MILO的应用不广，主要是用来协助城市与环境法的第3个步骤进行，弥补自上而下政策的不足。

3  规划整合的隐形保障

3.1  规划周期缓慢为整合提供缓冲时间

荷兰的规划项目运行周期很长。比如房地产项目从规划到建成通常需要20年。前10年，政府、开发商、市民就规划进行协商，政府做规划，开发商做市场调研和建筑设计，进行融资等；后10年，开发商开工建设，中间涉及到资金调度，规划调整等事项。这种缓慢的规划运行周期看起来很没有效率，但在实际操作中却为规划整合提供了缓冲时间。规划整合还在探索时期。随着时间的推移，环境治理方法和环境规划方法都在发生变化，原本限制空间规划的环境难题也会迎刃而解。规划周期长，就不会出现推倒重建，浪费资源的问题。如果规划整合出了错，可以及时修正，不至于造成巨大的损失。例如原来的环境规划对所有类型的用地都有很高的环境达标要求，使得棕地无法被开发利用，成为废弃地；但随着环境区划的发展，棕地也可以因地制宜地开发；因为规划周期长，空间规划还没有完全实施，降低了规划调整的成本。

3.2  选举制和城市联盟为整合提供舆论监督

市政府处于城市规划的具体操作层，自主权大。市政府常常要在土地开发和环境保护间抉择。虽然市政府会在一定程度上对上层规划要求有所改动，但改动幅度很有限，基本不会突破环境规划的限制。因为荷兰的土地市场并非需求导向，而是供应导向。政府在土地开发中的主导权很强，用地选址和范围只会依据城市发展需求而定，不会受开发商影响。虽然政府也想从土地开发中营利，但选举制度决定政府的角色必须代表公众利益，政府有责任控制城市蔓延，为市民提供良好的居住环境。市民通过实际的生活体验对城市规划进行着监督。同时，荷兰由400多个城市组成了城市联盟。如果某个城市政府不遵守环境规划，与开发商妥协，会被认为是政府的失职，也会失信于城市联盟。

4  荷兰的探索对中国的借鉴