陈玺、范强：​鹰隼之伺：宋代皇城司司法职能的双重面向｜202404-114（总第2703期）

感谢陈玺老师赐稿

原文载《中国古代法律文献研究》第17辑

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鹰隼之伺：宋代皇城司司法职能的双重面向

文 / 陈 玺  范 强

西北政法大学教授；西北政法大学博士研究生

司法改革呼唤改革理论，改革理论源于法治实践。中华民族有着悠久的法治传统，古代中国有着丰富的法治实践，中华优秀传统法律文化是当前深化司法体制综合配套改革可资借鉴的宝贵资源，挖掘、传承和弘扬中华优秀传统法律文化具有重要的现实意义和当代价值。就司法制度而言，“宋代是中国古代社会最为完善的朝代。” ^[1] “宋代司法制度，在前朝的基础上，不断有所改革和补充，使之日臻成熟，从而达到我国封建社会司法制度的顶峰。” ^[2] 皇城司作为天水一朝特有的机构，最早对其进行研究的是日本学者佐伯富，他在二十世纪三十年代发表的《论宋代的皇城司》一文中对皇城司的机构设置、具体执掌、职源沿革和社会影响等进行了卓有成效的探讨，着重阐述了皇城司强化宋代君权的方式、效果和意义。 ^[3] 程民生教授是国内学界较早对皇城司进行研究的知名学者，其研究成果《北宋探事机构——皇城司》详细介绍了北宋皇城司探报公事的内容，并分析了皇城司探事活动的影响和作用。 ^[4] 与已有研究不同的是，本文拟以宋代皇城司为研究对象，从法律史特别是诉讼法史的视角切入，考订、分析其司法职能的双重面向，以此窥视宋代司法文明的多元图景，为当前进一步深化司法改革和全面推进依法治国提供镜鉴。

皇城司是宋代于禁中设立的重要机构。其长官名义上是皇城使，同时，朝廷会委派诸司使副、内侍都知押班充任提举皇城司、勾当皇城司和干办皇城司等实职差遣。从职官来源上看，“皇城以武臣、宦者” ^[5] 兼掌，“但其事权渐为宦官夺去以自壮。” ^[6] 属官则有勾押官、押司官、勘契官、点检文字使臣、法司使臣等。皇城司兵卒称亲从官、亲事官，人数数千人，至南宋时，“亲从官任大内诸门诸殿宿卫之事，亲事官任皇城内巡铺守把及景灵宫等处宿卫。” ^[7]

宋代皇城司职掌较为广泛，其机构本身实际上具有多重属性。首先，其基本职责在于“掌宫城出入之禁令，凡周庐宿卫之事、宫门启闭之节皆隶焉。” ^[8] 从这一意义而言，皇城司是宿卫宫城、保障皇室生命财产安全的武装保卫机关。其次，皇城司作为宋代禁兵之一，与御前忠佐军头司、骐骥院等共同组成宋代中央核心防卫力量。因此，皇城司是防卫京师、“以制殿前都指挥之兵” ^[9] 的重要军事机关。再者，“皇城司在内，最为烦剧，祖宗任为耳目之寄。” ^[10] “人物伪冒不应法，则讥察以闻。” ^[11] 从这一意义上讲，“皇城司是宋代的情报机关”， ^[12] 此为本文讨论之重点关节所在。此外，皇城司还负有传送文书、随从郊祀、宴设守门、修整皇城、洒扫庭除等多项职责。

据《宋史•职官制》《宋会要辑稿》等史料记载，宋朝官方对皇城司的职能定位并非法司。然而，皇城司在实际运作过程中，很大程度上参与司法活动，从而构成宋代司法制度当中的重要一环。因此，皇城司实质上是宋代特殊司法机构之一。那么，这一特殊司法机构具体行使什么样的司法权？其行使司法权在两宋政治与司法方面产生了什么样的影响？宋代是否存在着监督皇城司司法权的制约机制？这些问题有待一一澄清。

与开封府、御史台、大理寺、刑部等机构不同，基于君主特别授权抑或既有司法惯例，皇城司的司法职能广泛涉及侦查、逮捕、执法、审判等刑事诉讼诸多环节。可以认为，分析皇城司司法职能的构成元素与运作机理，对于全面、准确认识宋代司法体系具有重要价值。

（一）密行侦事

其一，军中异动。唐末五代藩镇权重一时、武将迭代叛乱之弊使宋朝诸帝对武将及其军队问题格外敏感，“手中掌握了军队，就可使天子的独裁权得以确保和发展，反过来说，军队的背叛也就意味着独裁权的低落。” ^[13] 基于“防弊”这一祖宗家法和“事为之制，曲为之防”的理政策略，以皇城司侦查军中异动就成为宋天子控制军队的重要手段。熙宁五年（1072年），神宗直言：皇城司“本令专探军中事，若军中但事严告捕之法，亦可以防变。” ^[14] 御史中丞刘挚在《上哲宗弹奏王中正等四宦官之罪》中也说：“夫皇城司之有探逻也，本欲知军事之机密，与夫大奸恶之隐匿者。” ^[15] 建炎年间，李纲在《奏知行遣亲事官札子》中也陈述了高宗曾“差到察视亲事官二十人，分在五军察视。” ^[16] 值得注意的是，皇城司察探军事亦曾引发臣僚的不满与非议，康定元年（1040年）二月己丑，皇城使王守忠领梓州观察使，为陕西都钤辖。知谏院富弼认为：“唐代之衰，始疑将帅，遂以内臣监军，取败非一。今守忠为都钤辖，与监军何异？” ^[17] 富弼进而奏请罢免王守忠的此番任命，但是仁宗并未采纳。

其二，官员行止。作为皇帝耳目之司，侦查官员不法行为是皇城司的重要职责。除针对一般文武官员外，皇城司对两类特殊官员群体的侦视值得关注。一类是负责与周边少数民族政权礼仪往还的使官。绍兴十四年（1144年）三月二十六日，高宗诏：“应差生辰、正旦非泛奉使并接、送伴官，合差国信所指使、译语、亲事官及皇城司亲从，并仰依祖宗旧法，听审使、副问答语言及见闻事件，兼觉察一行人，务令整肃。” ^[18] 处理与民族政权的关系始终是赵宋王朝必须直面的问题，无论是北宋与辽，还是南宋与金，订立和约后，每逢重大节庆、帝后生辰，双方互派使节庆贺是应有之义。在此过程中，皇城司负有觉察使官能否谨守法度、不失国体、严守机密等职责。另一类特殊群体是内臣。治平二年（1065年）六月，应侍御史吴申建言，英宗下诏：“入内内侍省今后诸阁分阙使臣，选差谨畏有行止、别无过犯者充，仍常切觉察。及令开封府、皇城司察探，如有内臣于街市作过，即密具名闻。” ^[19] 皇城司本由内臣与武臣兼掌，诏书却又令皇城司察探内臣，如此相互察探，天子居中权衡，保障了皇权对左右的掌握与控驭。

其三，科举秩序。皇城司听察科举秩序渊源有自，后唐长兴四年（933年）二月，知贡举和凝奏：“举人就试日，请皇城司差人于院门前听察。” ^[20] 同年二月十六日，礼部贡院奏：“今后试举人日，请令皇城司公干人，于省门外听察叫呼称屈，及知贡院有幸门者，引付皇城司勘问，如是的实虚妄，请严加科断。” ^[21] 宋代因袭了这一做法，政和五年（1115年）三月十六日，臣僚上言：“伏见朝廷设法取士，最为严密。陛下昨降睿旨，试院令皇城司差察事亲事官二十人。唯贡士举院别试所未有差亲事官察视明文，别试所引试宗学、太学、辟雍、武举并开封府学三舍生人数不少，与贡举事体无异，若不预为关防，深虑他日玩习，复容奸弊。” ^[22] 徽宗准其所请，差亲事官六人察视别试所。政和七年（1117年）二月一日，因皇城司亲事官“不知专以察视为职，其苛扰殆至诟詈侵辱，并及无辜，”臣僚祈望“圣慈申命有司，礼闱之中，毋以凌蔑士人。”徽宗“诏从之，仍札与皇城司。” ^[23] 南宋绍煕年间，为申严贡举条制，臣僚亦曾奏请光宗加强科场巡逻，“必令皇城司拣选不生事而亦不敢为奸弊者”。 ^[24]

至此，皇城司与司法相关的侦查范围得以基本廓清。值得注意的是，皇城司在职能范围内进行察探时，倘若其所探得的情状仅仅是为了皇帝获知宫外信息，则其侦事权的行使在属性上是一种侦察情报行为，与刑事诉讼无涉。然而，皇城司探得的各类违法甚至犯罪行为，往往会引发本司抓捕涉事主体、责令法司奉诏鞫治以及皇帝直接下令处断等法律后果。因之，皇城司密行侦事即具有了针对违法犯罪行为开展诉前侦查的性质。

（二）逮捕嫌犯

皇城司在探得有违法犯罪行为后，具有采取强制措施、逮捕有关犯罪嫌疑人的权力。

1.逮捕对象。根据《宋刑统》卷二《捕亡律》的规定，官府可以对各种罪犯以及逃亡的征人、防人执行逮捕。皇城司的逮捕对象一般不包括《捕亡律》中所详细规定的如“流徒囚人”、“宿卫人”、“官户奴婢”等诸种逃亡人，而是在其侦查活动中所发现的各类犯罪嫌疑人。其中，发表妄议朝政的不当言论之政治犯是皇城司的重要逮捕对象。熙宁变法时，有村民对保甲法不满，因言：“农事方兴，而驱我阅武，非斩王相公辈不能休息。”“逻者得之付狱。” ^[25] 熙宁五年（1072年）春正月，朝廷置京城逻卒，“命皇城司卒七千余人巡察京城，谤议时政者收罪之。” ^[26] 这些逮捕行动突出反映了皇城司作为国家暴力机关对于稳定社会秩序、保障封建王朝政治安全的重要作用。

2.逮捕依据。一般的诉讼类案件，“原告送上起诉状，长官审阅后，认为可以受理，便直接发牒文给有关缉捕机构，也可以派本刑狱机构中的公吏，对案件的被告或罪犯及有关人员进行逮捕。” ^[27] 基于主动侦查获知违法犯罪行为，皇城司逮捕行动的实施路径与此有异，其逮捕依据有二：一是自行决定逮捕。元丰七年（1084年）秋宴神庙，神宗举御觞示丞相王珪及众臣僚，忽然风疾发作，失手洒酒玷污了御袍。当时《侧金盏》在京城广为传唱，“皇城司中官以为不祥，有歌者辄收系之，由是遂绝。” ^[28] 二是遵奉旨意逮捕。嘉祐四年（1059年）七月庚申，“御营卒桑达数十人酗酒斗呼，指斥乘舆，皇城使以旨捕送开封府推鞫。” ^[29] 因此，皇城司是直接隶属于皇帝的缉捕机构，一般不接受法司的调派而逮捕案件有关人员。也正是由于其直属于皇帝、依附于皇权，所以才拥有自行决定逮捕嫌犯的巨大权力。出于从速革除社会不稳定因素、及时令嫌犯归案的政治考虑，以及古代社会信息传递缓慢的社会现实，皇城司在探知违法犯罪行为后直接抓捕嫌犯具有一定的历史合理性。从这一意义而言，皇城司的逮捕权是其侦查权的自然扩张与伸延。

3.逮捕处置。逮捕嫌犯后，皇城司的处置方式有四种：其一，送府劾问。开封府作为东京重要法司，可以接收皇城司所送到嫌犯并加以推治。如大中祥符五年（1012年）九月十二日，翰林学士李宗谔、龙图阁直学士陈彭年言：“入皇城司及殿门外当避而不避者，委亲事官报皇城司捕送开封府，职官具名以闻。” ^[30] 治平三年（1066）九月，“皇城司尝捕销金衣送开封府。” ^[31] 其二，付寺推勘。元丰五年（1082年）六月，西京左藏库使、吉州刺史、内侍押班石得一再任皇城司，每日傍晚扬言：“明日要好公事。”“由是逻察严甚，悉以付大理寺。” ^[32] 对此，苏东坡在其当值起草制书中愤然表示：“岂有数年之间，坐致万人之狱！” ^[33] 可见其时皇城司捕送大理寺推勘人数之众。其三，閤门、御史台断罪。淳熙四年（1177年）二月二十五日，皇城司条具到：“每遇常朝、后殿并拜表之类，从人并不得上殿门及于殿廊上立。如有事先拥遏之人，许收领，赴閤门、御史台，送所属断罪。” ^[34] 其四，自行处断。例如庆元二年（1196年）八月二十七日，皇城司言：“缘有不畏公法之人，将请到敕号借赁与人，缘此有伪造之弊，亦系本司缉获，并已断罪了当。” ^[35]

（三）执行处罚

其一，入宫门违禁。宋代对臣僚入出宫门、殿门秩序作出严格要求。“掌宫城出入之禁令”的皇城司自是落实有关阑入宫门法律规定的执法部门。治平元年（1064年）三月，因谏官吕诲奏，英宗责令皇城司切实检察合入宫门之人，如有阑入之人，“勘鞠分明，应经历门户及所管司分并一等科罪。” ^[36] 为了整肃宫门秩序，便于即时执法以惩处虽非阑入而入出时呼喝拥闹人吏，皇城司“乞自今后诸门约闹人等，如因约栏之次小有误犯，” ^[37] 改开封府断决为由其酌情断遣。英宗一准其请。对进入皇城门不依法穿戴制式衣帽的违法人员，也要在皇城司的监督下由其所属衙门执行处罚。靖康元年（1126年）三月十九日，钦宗内降札子：“应入皇城门之人，依法服本色，近来多有辄衣便服及不裹头帽入出。今后如有违犯之人，许守门等地分合干人收领，送所属科杖一百罪。诸官司每季具知委闻奏，仍报皇城司检察。” ^[38]

其二，本司人违法。因皇城司担当宿卫宫禁的重大责任，朝廷对其属下亲从、亲事官的岗位职责要求亦相当严格，宋天子屡降诏旨要求皇城司严厉处罚怠惰不谨的宿卫军士。如熙宁元年（1068年）五月十八日，神宗下诏开封府：“今后皇城司亲从、亲事人员已下真犯罪，勘见情理系杖罪已下，合牒皇城司一面断遣。”明确了所犯在杖罪之下的亲从、亲事官由皇城司执行处罚。这一执行规范到南宋时依然有效，绍兴三十一年（1161年）二月十四日，为应对内降诏旨时有泄漏事，给事中黄祖舜向高宗建议，凡在通进司当值的亲从、亲事官，承转内降文字若有遗失稽滞，“仍行下皇城司断遣”。 ^[39]

其三，牧放人越界。绍兴元年（1131年）五月六日，提举皇城司言：“乞将皇城周回山坡并皇城脚下系属皇城界至，分明置牌标识，设置笋椿青索，令中军禁止，不得牧放羊马并令人过椿索。” ^[40] 高宗诏令犯者处以杖一百，如果羊马越过椿索，牧放人依此处分。

（四）鞫治狱事

与常设法司不同，皇城司审判的主要是皇帝下令交办的特定案件和本司侦查到的违法犯罪案件。因此，皇城司实际上是宋代于京师设置的专门审判机关之一，其司职鞫治下述两类案件。

其一，诏狱案件。审理诏狱案件是皇城司作为审判机关的基本职能。根据涉案主体与案发地点的不同，皇城司审理的诏狱案件又可以分为禁中要案与其他案件。宋人所说的“禁中”，即宋代皇城。皇城之内发生的重大案件，涉及赵宋皇室生命财产安全，事关社稷，干系重大，一般由皇帝特旨交付皇城司审判。元丰二年（1079年），神宗胞弟、岐王赵颢王宫失火，夫人冯氏听闻，派遣二宫婢前往查看，赵颢乳母与嬖妾趁机谗言，谓王宫失火乃冯氏所为。宫婢被屈打成招，赵颢泣诉于太后，太后谓上必斩之。神宗知其平素不相谐睦，“命中使与侍讲郑穆同鞫于皇城司”。结果，“数日狱具，无实。又命翌善冯浩录问。” ^[41] 绍圣三年（1096年），哲宗女福庆公主病愈，忽有纸钱在旁，公主母、皇后孟氏疑是出自与之交恶的刘婕妤，恶忌非常。不久，皇后母听宣夫人燕氏、尼姑法端与供奉官王坚以左道为皇后祷祠。事闻于上，哲宗“诏入内押班梁从政、勾当御药院苏珪即皇城司鞠之。” ^[42] 实际上，这类案件由于关涉宫闱密闻或朝廷根基，从主审法官的选派，到录问官员的委任，再到案件结果的处理，皇帝的意志发挥着决定性的作用，主导着案件的开展、进程与结果。且没有针对审判结果的上诉机制，外间的刑寺台谏等无由对该类案件施加影响，更加无从染指案件结果的形成。

其他诏狱案件发生于禁中以外，涉案主体不具备特殊身份，并由皇帝诏令皇城司单独审理。如乾道年间，有军妇杀邻舍儿，取其臂钏而弃其尸。刑部审讯完毕，以无证佐而出其罪。孝宗又命干办皇城司郑兴裔“覆治得实”。 ^[43] 对于此类案件的审理，皇帝更加希冀其所派遣的皇城司官员能够查明案情、处断得当。因而对该类案件的审判结果，主审官具有较大的决定权。所以，审理诏旨特命案件的皇城司长官往往都是能员干吏，具备较高的政治素质与丰富的治狱实践。复审军妇杀邻舍儿案的郑兴裔更是具有相当司法才干，堪称宋代司法检验名家。淳熙元年（1174年）五月壬寅，南宋朝廷颁郑兴裔所创《检验格目》于诸路提刑司，以之作为尸体检验的辅助文件。“凡检覆必给三本：一申所属，一申本司，一给被害之家。” ^[44] 《检验格目》的颁行，减少了司法舞弊，进一步完善了宋代司法检验制度。《宋史》赞郑兴裔“以材名结主知，中兴外族之贤，未有其比。” ^[45] 皇城司长官亦可因善于审理案件而获致仕途上的升迁。熙宁年间，刘攽所撰《皇城使孙昭谏可差知陇州制》中，在申明皇城使孙昭谏何以被差遣知州时，即言其“武足以守固疆圉，文可以听察狱讼。” ^[46]

其二，普通案件。如前文所述，密行侦事是皇城司的重要职能。皇城卒探得有违法犯罪行为后，皇城司长官可以对犯罪嫌疑人进行鞫治，而不必等候皇帝的诏旨与差派。《续资治通鉴长编》记载了这样一个案件：“东上閤门使、会州刺史王遵度领皇城司，遣卒刺事。有沈吉者，告贾人张化等为契丹间谍，即捕系本司狱，所连逮甚众。命殿中侍御史李纮覆讯，纮悉得其诬，抵沈吉罪。辛酉，降遵度为曹州都监。” ^[47] 这起发生在天圣三年（1025年）的契丹间谍案，被完整还原了从侦查起诉到复核执行的梗概。本案中，犯罪行为（为契丹充当间谍）与犯罪嫌疑人（张化等）为皇城卒沈吉所侦查而得，案件的起诉人同样是皇城卒沈吉；皇城司在受理沈吉的举告之后，即派人抓捕了犯罪嫌疑人张化等，并将其投入皇城司狱；案件的审理无疑还是由皇城司负责，至于具体的主审官，《长编》记载虽语焉不详，《宋史》对此事的叙述形式似乎提供了一些线索：“閤门使王遵度领皇城，遣卒刺事，告贾人有为契丹间谍者，捕系皇城司按劾。” ^[48] 结合其后王遵度被降官的处罚，我们基本可以确定皇城司长官王遵度至少参与了该案的审理。换言之，这起契丹间谍案从侦查、起诉、抓捕到审理，均由皇城司一手包办，严重缺乏司法监督与制约机制，极易滋生司法腐败与冤假错案，这也是皇城司审理普通案件所固有的弊端。仁宗或许对此洞若观火，命殿中侍御史李纮复审，终于查明案件事实，还贾人张化等清白，沈吉因诬告抵罪，王遵度因错判降官。

如上述及，皇城司在宋代司法诉讼的侦查、逮捕、执法、审判诸环节均有相当权力和活动空间。可以认为，皇城一司深度参与了宋代法律实践，切实构建了宋代司法规则，有力型塑了宋代司法文明。宏观上看，皇城司司法职能的行使具有相当政治意义和司法价值。

皇城司的诸多司法职能，事实上依附和寄生于皇权。反过来说，皇城司诸多司法职能的有效行使，也使皇权在司法领域得到直接而深入的贯彻。宋代因革旧典，建立起了一套包括鞫谳分司、翻异别推、法官回避、限期结案等在内的行之有效的司法制度。运行这一制度的主体乃是通过宋代扩大了选拔名额的科举制而鱼贯进入官僚队伍的文人士大夫，这一群体事实上形成了具备独立意识的宋代文官集团。范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的感悟与文彦博“为与士大夫治天下，非与百姓治天下”的论断即是这一独立意识的代表与明证。随着宋代社会政治经济的发展，为对抗武臣勋贵和高度集中皇权而得以渐次崛起的文官集团，俨然具有了与皇权分庭抗礼的鲜明特征。“北宋朋党之盛，南宋太学之横，就充分地显示了其群体实力。” ^[49] 在文官集团的运行和操作下，事实上大量的司法案件皇帝无得与闻。即便是经过层层上报得以送达御前的部分案件，宰执大臣亦可以封驳谏争的方式使赵宋天子难以乾纲独断。

面对这样的形势，皇权的天然张力与臣权的隐形制约必然引发制度上的深刻变化。赋予皇城司诸多司法职能，以侍从之臣制衡文官集团，以内朝之便替代外朝之繁，即是扩张君主司法权的有效手段。通过赋予皇城司从侦查到执行的广泛司法职能，皇帝实际上形成并控制着一套与朝廷固有司法制度并行而立的“诏狱”司法模式。这一“诏狱”司法模式事实上突破了以往御史台、大理寺、刑部和开封府办理诏狱的司法惯例，亦使皇权凌驾于内臣与外官、文士与武将之上而总揽大权的超然地位更加稳固。

析言之，此“诏狱”司法模式下的案件侦查阶段，皇城司广泛搜求官民违法犯罪行为，发现有犯罪线索或犯罪嫌疑人，直接奏报皇帝，皇帝或者决定将其逮捕治罪，或者决定对其不予置闻。如熙宁五年（1072年）时，因有百姓非议新法，被皇城司察得付狱。事闻于上，神宗笑言：“村民无知。” ^[50] 禁系人仅以臀杖十七决放；案件逮捕阶段，皇帝可通过皇城司迳行逮捕皇城卒所侦查到的犯罪嫌疑人，将其投入皇城司狱，不必经过官府衙署及其缉捕机构，有效保障了案件办理的自主性与秘密性；案件起诉阶段，皇帝可通过皇城司的举告之权将其意图开展审判的案件纳入司法诉讼程序，而不必受制于是否有被害人自诉、一般人告发和官司纠举等常规起诉途径；案件审理阶段，皇帝可通过直接指定审案官员的方式全程控制审理的方向与进度；案件执行阶段，皇帝则可通过皇城司的笞、杖刑执行权控制一部分系属开封府等有司掌握的轻罪执行权。由此，在从侦查到执行的刑事诉讼全过程配置司法职能，皇帝之身透过皇城司之影将其无形之手伸向了宋代司法的各个角落，皇帝之威亦通过皇城司之权在刑杀与恩宥祐之际得以全面彰显。

与此同时，作为与司法机关、监察机关并行的侦事机关，皇城司在纠举不法、惩治贪腐方面发挥了独特作用。《续资治通鉴长编》载：“自江南平，岁漕米数百万石给京师，增广仓舍，命常参官掌其出纳，内侍副之。上犹恐吏燍量不平，遣皇城卒变服觇逻，于是廉得永丰仓持量者张遇等凡八辈受赇为奸，庚辰，悉斩之。” ^[51] 并直接导致与本案牵连的主管官员受到黜责，“监仓右监门卫将军范从简等四人免官，同监内侍决杖。” ^[52] 太平兴国八年（983年），因漕运船只数百艘滞留河津一月有余，“上遣期门卒侦之，计吏自言：‘有司除常载外，别科置皮革、赤垩、铅锡、苏木等物，守藏者不即受故也。’上大怒，诏书切责度支使，夺一月俸。” ^[53] 期门卒，即皇城司中负责侦查的逻卒。又有元丰元年（1078年）宗梵告行亲擅用官给常住钱案，宗梵与行亲均系相国寺僧人，行亲私自以相国寺常住钱百千贷与梓州路提举常平官孙纯，被宗梵所告。权发遣开封府苏颂认为：“宗梵告非干己事，不当治。钱隶常住，非官给，无貣贷法。”[54]原告宗梵坐决杖。有人言孙纯是苏颂女婿堂妹之子，因此苏颂故出其罪。此事被皇城卒所告，神宗遂命权同判刑部员外郎吕孝廉和司勋员外郎、权大理少卿韩晋卿，于同文馆置司勘劾，并令勾当御药院窦仕宣监审。

除起诉官员不法行为外，皇城司奏举民间异事和百姓违法行为也经常能够得到皇帝的有力回应。大中祥符八年（1015年）八月二十四日，朝廷禁于龙河捕鱼。这一禁令的起因即是皇城司奏“民有私捕河鱼”，所以真宗“命开封府谕禁之”。 ^[55] 庆历五年（1045年）五月七日，皇城司言：“访闻在京诸色军人、百姓等讹言云道：‘四月不戴皂角牙，直到五月脚拥沙。’恐是不祥之言，乞行禁止。”仁宗“诏开封府严切禁止，如敢狂言，依法施行。” ^[56]

之所以皇城司能够在惩治官吏腐败上产生一定效果，与其具有得天独厚的办案资源和特殊的办案模式不无关系。据《续资治通鉴长编》：熙宁五年正月，神宗“命皇城司卒七千余人巡察京城，谤议时政者收罪之。” ^[57] 这一记载反映了皇城司可以根据皇帝的需要扩充侦查犯罪线索的办案人员人数，形成一支数量可观的侦查犯罪力量。同时，皇城司的侦查人员往往广布民间，具有很大隐蔽性的同时，又保证了消息来源的多样性。宋人张仲文《白獭髓》记载：“绍兴间，行都有三市井人，好谈今古，谓戚彦、樊屠、尹昌也，戚彦乃皇城司快行。” ^[58] 皇城司吏卒融入百姓之中，且与市井生活浑然一体，这是官府常规缉捕机构难以企及的。另外，皇城司直达天听的办案模式是其能够查处有罪官员的重要制度优势。上述太平兴国二年（977年）永丰仓奸赃案和太平兴国八年（983年）漕运滞阻案中，皇帝更是直接命令皇城卒侦查有关罪状，而后由皇城卒将案情上报皇帝。这样极致扁平化的查案、奏案、办案模式，极大地防止了一般司法诉讼程序中难以避免的官官相护和请托舞弊，在惩治官吏腐败方面达到了较高的效率和较强的执行力。

另一方面，宋代司法不公、刑狱惨刻现象较为突出，大量司法官吏“安习因循，偷惰苟简，有丰禄营私之志，无守法奉公之心。” ^[59] 审理案件时，“御史多不躬亲，垂帘雍容，以自尊大，鞫按之任委在胥吏。” ^[60] 地方州县官则往往“出入情罪，上下其手。或捶楚煅炼，文致其罪；或衷私容情，阴与脱免。” ^[61] 皇城司参与司法诚可谓利弊相间，并在相当程度加剧了司法黑暗，严重骚扰官员百姓，甚至造成了许多冤假错案。

以皇城司侦查权的行使为例，诚如前文所述，其在惩治官吏腐败问题上发挥了一定效用。然而必须加以正视的是，侦查权在行使过程中不可避免地滋生了权力异化和权力腐败。有关皇城司侦查人员诬告劣迹在宋代史料中多有见及。隆兴元年（1163年）进士李祥为钱塘县主簿时，“逻者以巧发为能，每事下有司，必监视锻炼，囚服乃已。尝诬告一武臣子谤朝政，鞫于狱。” [62] 於越先生黄震在其笔记《黄氏日抄》中论及北宋名臣傅尧俞，即赞其在仁宗朝能够“斥离间主婿之内臣，穷诬告富人之皇城卒。” ^[63] 且有市井无赖阴结皇城司亲事卒，横行乡里，为非作歹，鱼肉百姓。据《续资治通鉴长编》：宋真宗天禧年间，开封民董德昌、董利用勾结皇城司巡察亲事卒游斌、朱进等，“伺人阴事，诈欺取财，京城民庶重足畏服，至有‘小虫’、‘大虫’之号。” ^[64]

因皇城司拥有的侦查、逮捕与举发犯罪之权可以直接给被告人带来轻则关押拘禁、重则被刑丧命的不利后果，被皇城卒所特别“关注”的人往往重金贿赂以保全身家性命，这无疑为皇城司侦查人员的权力寻租提供了天然温床。咸平五年（1002年）五月庚戌，皇城司言亲从第二指挥使马翰称在京有群贼，愿自行缉捕捉拿。真宗向辅臣评论马翰的一段话颇能代表性地说明这一问题：

朕尹京日，闻翰以缉贼为名，乃有三害：都市豪民惧其纠察，常厚赂之，一也；每获贼赃，量以当死之数送官，余悉入己，且戒军巡吏不令穷究，二也；常畜无赖十余辈，俾之侦察，其扰人不下于翰，三也。顾其事未彰败，不欲去之。自今捕贼，止委开封府，勿使翰复预其事。 ^[65]

马翰恶迹昭彰若此而仍居亲从第二指挥使之职，皇城司中如马翰这般侦捕官兵当非个例。与此同时，皇城司并不能切实保证据实起诉，往来奏报，间或掺杂人情世故、甚至挟私报复而使其纠举不法职能效应大打折扣。天圣年间，内臣罗崇勋前往陈留县请官田不得，于是使皇城卒虚告知县王冲市物有剩利事，章献明肃太后令罗崇勋勘劾，王冲无法交代清楚，天圣九年（1031年）四月己巳，王冲“配雷州编管”。“冲弟审刑院详议官、殿中丞渎责监蔡州税，从子著作郎、直贤院尧臣出知泽州，皆坐冲故也。” ^[66] 仁宗时，三司盐铁副使刘随奉使契丹，贺契丹主母生辰，双脚因病麻痹而不能拜，“为皇城卒所诬，有司劾奏夺一官，出知信州，徙宣州，踰年未复。” ^[67] 后来天章阁待制李纮贺契丹主生辰还朝，言明曲直，刘随方得以于景祐元年（1034年）五月癸亥任工部郎中、知应天府。又据《续资治通鉴长编》引张师正《倦游录》，景祐年间，盐铁副使、兵部员外郎陈贯欲会女客于宅中，因问在三司当差的胥何人可使干办，胥假意应承此事可由其督办。因此前二人有隙，“胥乃携十余岁女子于东华门街，插纸标子于首，曰：‘为陈省副请女客，令监厨，无钱陪备，鬻此女子，要若干钱。’” ^[68] 同时暗结皇城司逻卒，以其事闻于上。“朝廷将行黜降，赖宰臣辨解，终岁，竟罢去，止得集贤学士。” ^[69] 绍兴年间，显贵宦官因事请托于知临安府钱塘县孙畋，孙畋没有答应。该宦官“俄领皇城司，嗾逻卒摘县吏之受赇者以闻，欲并诏送廷尉，卒不得，公（孙畋）毫毛罪，犹免所居。” ^[70]

尽管皇城司以纠举不法之名行诬告陷害之实所在多有，诸多事例中却鲜见诬告人遭受黜责。不过，当纠举不实的情形发生时，亦有皇城司有关人员承担被处刑责之不利后果的个案存在。嘉祐七年（1062年）十二月，皇城司逻卒□清等密奏富人张文政尝杀人，法司鞫问无状，希望传讯□清诘问何以虚报此事，皇城司有意回护而拒绝派遣□清前往。后经御史傅尧俞据理力争，终于使□清等被“决杖，配下军。” ^[71] 处置一虚报之逻卒尚需大费周章，倘若面对皇城司更高级别的官员，法司恐怕就力有不逮了。

皇城司滥行侦查、奏事的不法行径引发了臣僚的普遍不满与鄙夷。仁宗时，富弼直言曾为亲事官的殿前都指挥使郑守忠与步军都指挥使高化“皆奴才小人，不可用”。 ^[72] 苏辙在《三乞罢人从内亲从官》中直陈皇城司亲从官奉使辽国之弊：“缘亲从官多系市井小人，既差入国，自谓得以伺察上下，入界之后恣情妄作，都辖以下望风畏避，不敢谁何，虽于使副亦多蹇傲，北人窥见于体不便。” ^[73] 绍兴末，王十朋轮对，亦曾言“皇城逻卒，旁午察事，甚于周之监谤”。 ^[74] 此外，皇城司治狱以非法刑讯为主要手段，极易造成司法冤滥。殿中侍御史陈次升在其《上哲宗论皇城司狱疏》中即称：

臣窃以掖庭之狱，事干宫禁，自来多用内臣专治，不无冤抑。如闻皇城司今者置狱，陛下至仁恻怛，虑及非辜，特差外官杂治，要尽至公，虽虞舜好生之德无以加此，然而刑禁之下，五木所加，何求而不得？若不尽心，辄有观望，必致枉滥，欲乞圣慈严勅推鞫之官，宜加审克，务令平允，庶使狱成之后，适轻适重，各得其实、罪当其情。亦所以彰陛下哀矜庶狱、明慎用刑之意也。 ^[75]

宋人曾敏行在其笔记《独醒杂志》中亦曾记录了御史董敦逸在绍圣三年（1096年）后宫祷祠案中录问嫌犯时之见闻：“公入狱引问，见宫官奴婢十数人，肢体皆毁折，至有无眼耳鼻者，气息仅属，言语亦不可晓。问之，只点头，不复能对。” ^[76] 皇城司狱惨毒之状不可胜记。

总之，游离于宋代常规司法诉讼规则内外的皇城司，在皇权的庇护下，虽然在打击犯罪、整肃吏治等方面发挥了一定作用。但是，囿于内部司法职能配置的不合理、外部监督制约机制的不完善，皇城司参与司法所造成的肆意逮捕、诬告陷害、刑讯残酷以及冤假错案等司法不公、狱政黑暗问题始终未能得到有效解决。

皇城司在司法诉讼中权力的膨胀与其所造成的刑狱枉滥，使赵宋君臣自然无法对其视而不见。整饬皇城司并建立相应的监督制度，成为部分臣僚希图重塑国朝廉明政风的一项必然之选。绍兴三年（1133年）十一月十二日，殿中侍御史常同奏请隶皇城司于御史台六察，以期对其形成常态化监督，加强对其官兵的约束。然而，在干办皇城司冯益等人的阻挠下，高宗准而复悔，十一月二十一日下诏：“皇城司系专一掌管禁庭出入，祖宗法不隶台察，已降指挥更不施行。自今后臣僚不得乱有陈请，更改祖宗法度。如违，重行黜责。” ^[77] 断然拒绝了常同的陈请。尊奉祖宗之法虽是皇城司不隶台察的正当依据，高宗此举也不免表露出宋代君主并不希望皇城司受制于国家监察机关，从而更为便利地维护皇权，实现其统治意图。不过，皇城司不受任何监督与制约绝非赵宋天子所能容忍，亦与立国以来推行“上下相维，轻重相制” ^[78] 的“防弊”之道方枘圆凿。事实上，两宋在政务运行与司法实践中存在着规范皇城司权力行使的调适机制。

面对皇城司侦查时广为罗织而饱受诟病的困局，宋朝诸帝不得不多次下诏以规范其权力的行使。首当其冲的便是收缩其漫无边际的侦事范围，此类诏书有的直接规定某一具体的侦查豁免事项，如景德三年（1006年）九月庚戌，真宗在诏书中称：“易简可以便民，慈惠可以布政，由庚万物，乃合大和，顷者戎事犹繁，宵衣在念，精求治本，庶及时雍，中外之臣，方勤率职，宴术之事，未暇赏心。当今稼穑屡登，机务多暇，嘉与群品，适兹泰宁，自今士民任选胜宴乐，内外文武群臣不妨公务，并许游从。御史台、金吾、皇城司勿复纠察。” ^[79] 又如大中祥符二年（1009年）四月丁亥，时值每岁竞船之戏，真宗赏赐金明池善泅军士缗钱，并准许群臣游赏，“御史台、皇城司不得察举。” ^[80] 宴会游赏之际，君臣与民同乐，宋廷意在营造出一派祥和的政治气氛，皇城司若在此时行纠察、刺非违，就显得不合时宜了。有的诏书在原属皇城司侦查权涵摄的某一类事体中加以甄别，从中析出一部分不得侦查的事项，本质上是对皇城司侦查权的具体化、精准化和规范化。如神宗元丰七年（1084年）四月，勾当皇城司石得一奏：“接伴辽使下亲从官随行亏法，欲乞令过位觉察。”神宗准其所奏的同时规定：“其入位与北人私相交易，及转达事情者察之，余勿举。” ^[81] 有的由皇帝责成有关部门对皇城司侦事范围予以明确界定。如大中祥符三年（1010年），真宗顾虑其侦查恐吓骚扰百姓，令枢密院出台规定：“自今非奸盗及民俗异事所由司不即擒捕者，勿得以闻。” ^[82] 又如康定二年（1041年）七月二十四日，仁宗诏枢密院，“自今皇城司探事，相度事理，方得行下。” ^[83] 更有甚者，如徽宗即位初始，曾有振作有为之气象，一度“罢皇城司探报公事，以省刑狱滋彰之敝。” ^[84]

精简侦查官兵员额是宋代规范皇城司侦查权的重要着力点。宝元二年（1039年）正月戊申，侍御史知杂事段少连言三班院、皇城司等处向来额外增员，因请“检用真宗朝逐司所置定员，悉罢所增置者。”仁宗“诏所增员候岁满更无差人”。 ^[85] 元符三年（1100年）正月戊子，哲宗“罢绍圣后八厢所增探事人。” ^[86] 减轻了京城百姓的恐慌情绪，稳定了畿辅人心。

以侦查对象对侦查人员进行反向监督亦是规范皇城司侦查权的有效路径。绍熙元年（1190年）六月十三日，因皇城司人于奉使金国过程中自作威福、妄生事端，光宗采纳臣僚建请，“万一国信所与皇城司人不遵绳检，犯今来约束，非理求取批借，及如臣前所陈，亦许使、副具名闻奏，庶几事体两全。” ^[87] 更为重要的是，皇祐四年（1052年）十一月丙午，仁宗下诏：“开封府皇城金吾司毋得以匿名文书上闻，其辄送官者论如律。” ^[88] 首次确立了包括皇城司在内的上述机构举发违法犯罪实名制，有利于减少诬告、滥告行为，为有效遏制侦查人员挟私报复充实了制度供给。

皇城司长官的人选贤否很大程度上决定了皇城司职能能否良性运作。《宋史·苏利涉传》云：“利涉尝干当皇城司，循故事，厢卒逻报不皆以闻。后石得一代之，事无巨细悉以奏，往往有缘飞语受祸者，人始以利涉为贤。” ^[89] 至南宋宁宗时，赵宋君臣仍然关注皇城司长官的拔擢问题，着力以贤能之士充任此职。嘉定二年（1210年）十一月二十六日，臣僚言：“皇城一司，总率亲从，严护周庐，参错禁旅，权亚殿岩。汉以儒生位执戟，唐以勋臣子弟备宿卫，可谓重矣。古制既难遽复，今隶籍于中者，类多市井乌合，训齐不素，全藉统摄得人，岂可轻授？自今乞专以知合、御带兼领，不以畀资望轻浅者。傥更有躁进之徒侥踰干请，虽已颁成命，亦许辅臣执奏，给舍缴驳，台谏论列，不容冒滥，务在必行。” ^[90] 诸如皇城司长官之类切近要职的人事安排，宋代君主一般以“内降”、“御笔”的形式加以任命，确保对其所属军事力量的绝对掌控。也正是因此，皇帝在忠诚度上的考量大大超过对其德行与能力的判断，皇城司司法权在行使中的恶性膨胀与此不无关系。嘉定二年（1210年）臣僚的这次奏请，其实是希望宁宗让渡其在皇城司长官人选上的独裁权，并将此人事安排程序纳入宋代常规政令出台制度。亦即朱熹所总结的：“君虽以制命为职，然必谋之大臣，参之给舍，使之熟议，以求公议之所在，然后扬于王庭，明出命令而公行之。” ^[91] 宁宗一如其请，此举在提高皇城司长官综合素质方面具有相当积极意义。

出于约束皇城司基层官兵不法行径的考量，宋代采取了五人结保制，并严令长官与内职监督实行。大中祥符五年（1012年）正月，真宗下诏规定：“皇城司亲从、亲事官十将已下，依旧五人为保，递相觉察，不得饮酒、赌博。其指挥使、都头亦须递相觉察钤辖，画时申举。仍令指挥使已下置历，轮掌一月，具有无作过之人，抄上印历，书押于后，却称饮酒至醉、赌博受财、故作非违，令内职觉察。如不申报盖庇，致人陈告，察探得知连科违制之罪者，第迁一资。” ^[92] 此后，朝廷又加大了对皇城司过犯基层官兵的处罚力度，天圣元年（1023年）十二月，仁宗诏曰：“皇城司亲从、亲事官，有饮博、逃亡及别为过恶合该移配六军并京畿县镇下军者，自今并相度情理，配外州军本城或边远牢城。” ^[93]

除上述内部整顿以外，宋代亦形成了制约皇城司的多元外部监督机制。第一，差员察探。皇帝对于直接向其负责奏报的皇城司并非没有防备之心，往往在派遣皇城司侦查官民的同时，另派他员察探皇城司。咸平六年（1003年）八月癸亥，右谏议大夫、史馆修撰田锡就曾直言：“自来皇城司差人探事，又别差探皇城司，探事人如此察探京城民间事，事无巨细，皆达圣聪。” ^[94] 第二，御史弹劾。皇城司虽不隶属御史台六察，然并不影响朝中御史对其慢法官员行使纠弹之权，宋代史料中亦有多名皇城司官员因御史弹劾而受到程度不等的处罚。元祐年间，御史刘挚劾领皇城司石得一“顷管皇城，恣其残刻，纵遣逻者，所在棋布，张阱设网，以无为有，以虚为实。朝廷大吏及富家小人，飞语朝上，暮入狴犴，上下惴恐，不能自保，至相顾以目者殆十年。” ^[95] 石得一因此而坐降左藏库使。绍兴三十二年（1162年）八月二十三日，因殿中侍御史张震论其奉使失旨，“起居舍人、兼国史院编修官洪迈，均州防御使、知閤门事、兼客省四方馆事、干办皇城司张抡，并放罢。” ^[96] 第三，守臣处置。地方官代天子司牧州县、存养黎庶，如其辖境有皇城司侦捕人员违法害民，可以将其抓捕并予以处置。淳化三年（992年），“皇城司阴遣人下畿县刺史，多厉民，令佐至与为宾主。”雍丘尉王彬至，“捕鞫之，得所受赂，致之法。” ^[97] 第四，百姓指论。赋予被侦查对象一定的监督权，能够有效抑制皇城司侦查人员犯法作过。至和元年（1054年）九月，殿中侍御史赵抃在其奏状《辨杨察罢三司使》中即称有“百姓张寿于三司指论皇城司亲事官取受内香药库公人钱物公事”。 ^[98] 值得警惕的是，能够有机会到较高级别官署陈述己见的百姓相当有限，其在监督皇城司方面所发挥的作用不宜过分夸大。

制度建构在整饬监督皇城司上更多具有的是应然层面的意义，显然，制度运行中的坚决处罚在约束、规范皇城司行使权力上才能显现出实然层面的震慑效果。宋代史料中不乏皇城司官兵或因玩忽职守、或因慢法为非而遭降责的案例。如庆历五年（1047年）二月十三日，“武略郎、干办皇城司李谦特降两官。坐牒试武举人叶拱辰、林善胜，用皇城司印记取会隐讳，供说异同。” ^[99] 庆历八年（1048年）闰正月，“降勾当皇城司杨景宗等六人，坐不觉察崇政殿亲从官夜寇宫闱也。” ^[100] 熙宁九年（1076年）五月，“勾当皇城司、内侍押班王中正罚铜三十斤。坐狂人孙真衣纸衣夜越皇城，登文德殿屋，诵佛经，为妖言故也。” ^[101] 南宋亦有相关记载，如淳熙十二年（1185年）十一月，因两名皇城司亲从官充任文思院监作，“动辄胁持邀取常例，” ^[102] 孝宗果断罢免了其差事。

尽管如此，兼具内部整顿与外部监督的调适机制并不总是能够有效发挥其应有价值。如天禧元年（1017年）八月，右正言鲁宗道言：“皇城司每遣人伺察公事，民间细务，一例以闻，颇亦非便。请行条约。” ^[103] 皇城司事无巨细侦查奏报的行径显然不合理，鲁宗道的言论在当时具有相当代表性。然而，真宗以有利于督促有司解决繁杂公务为由回绝了这一建议：“丛脞之事，多寝而不行，有司之职，亦不可不严也。” ^[104] 类似的情形又出现在熙宁五年（1072年），当时为推行新法，神宗重用皇城司压制反对新法的言论，因此逻卒广布、探事频繁。大臣冯京对此颇为忧虑。《续资治通鉴长编》载：“冯京言：‘皇城司近差探事人多，人情颇不安。’上曰：‘人数止如旧，探事亦不多，蓝元震又小心，缘都不敢乞取，故诸司不安。’佥言：‘外间以为若十日不探到事即决杖，故多捃摭细碎。’上曰：‘初无此处分。此辈本令专探军中事，若军中但事严告捕之法，亦可以防变。’安石曰：‘专令探军中事即无妨，若恃此辈伺察外事，恐不免作过。孙权、曹操用法至严，动辄诛杀，然用赵逵、吕壹之徒，皆能作奸乱政。陛下宽仁，不忍诛罚，焉能保此辈不作奸？三代圣王且不论，如汉高祖、唐太宗已不肯为孙权、曹操所为，但明示好恶赏罚，使人臣皆忠信，不敢诞谩，天下事安有蔽匿不闻者？细碎事纵不闻，何损于治体？欲闻细碎事，却致此辈作奸，即所损治体不细。’上以为然。” ^[105] 熙宁年间的这次君臣奏对，冯京与众人先后对皇城司过度探事表示不满，神宗则对其一一进行了耐心的解释。直到王安石出面并以三国与汉唐典故警示天子，神宗的态度方有所转变。但其态度并没有转化为限制皇城司探事的实际行动，结果不了了之。冯京与王安石虽政见不同，然皆一时之选、深孚人望，二人在此次奏对中实际上发挥了朝中重臣联合监督皇城司的作用，而皇帝不纳谏直接决定了此次监督效果的不理想，这是宋代司法制度下整饬监督皇城司制度的先天缺陷，亦是现代法治诞生之前封建法制下历代监察制度无法克服的体制障碍。

由唐入宋，累经猜忌、叛乱、战争、复位的皇权已如惊弓之鸟，防范文臣、武将、女主、阉宦、外戚、藩镇以全面强化皇权的祖宗法度成为避免宋廷重蹈五代短命王朝覆辙的有力保障。皇城司广泛行使司法职能，虽然并不能称之为这一祖宗法度的本原构成，然而两者在设计初衷上却高度暗合，共同指向强化皇权。从央地关系而论，晚唐五代以降藩镇割据、诸侯林立的背影下，是中央司法权威日渐式微，以刑部按覆地方司法审判为代表的司法监督体制运转不畅。为重塑中央司法权威，如果说以审刑院和纠察在京刑狱司强化司法监察是制度建构上的表征，皇帝直接领导皇城司审判部分案件则是司法特例上的再现。从君臣关系而论，虽然两宋崇文抑武、重用儒士，但绝非完全信任而不加以制约。宋代君主极端重视对于军事的掌控，与京师三衙管理一致的是，皇城司长官人选亦由皇帝亲自除授，以保证对此一军事力量的绝对控制。“兵刑合一”历史传统下，皇帝以皇城司行使司法权自是得心应手，从而形成一以武制文的重要手段。另外，据张邦炜先生统计，“入传宦官曾勾当、管干皇城司者多达11人。” ^[106] 文官集团与宦官群体之间对立，皇帝以亲近、信用的宦官掌握皇城司以行使司法权，又发挥了以内驭外的特殊作用。由是，皇城司司法职能的发动、行使与收缩，均是皇权发动、行使与收缩的反映。征诸史料，宋代皇权的强弱度与皇城司的活跃度大体一致。如振作有为的神宗治下，皇城司广置逻卒出入京城。光宗则因圣躬不豫而较少过问政事，在位时“八厢逻事之人，置而不用。” ^[107] 概言之，皇城司的司法职能是宋代皇权在司法层面的特殊延伸。

宋代司法体制下，与大理寺、刑部、御史台等常设法司相比，皇城司乃一特设法司。正常情况下，司法案件仍然要遵循地域管辖与级别管辖的相关规定，分别由其所属州县管辖并逐级审理。即使遇有重大或疑难案件，朝廷亦有指派两制、台谏等多名较高级别官员杂议的临时审判机制。可以推断，皇城司办理的案件在两宋案件总量中所占的比重应当较小。不过在皇权授予下，无论是对常设法司管辖的案件还是临时审判机构管辖的案件，皇城司无疑都可以进行审理。然而，皇帝差遣皇城司办案的特殊模式，毕竟只是一种实践意义上的司法特例，作为封建国家整体利益代表的皇帝不能不考虑维护国家常规司法秩序，因之对皇城司的使用尚有保留。案件一旦进入常规司法程序，皇城司即不再插手干预，宋代史料中亦未有皇帝责令有司将案件移送皇城司办理的相关记载。相应的，凡是皇城司办理的案件，除非皇帝特旨下达，常规法司不得过问，从而在实践中形成了内外有别、双轨并行的独特司法格局。另外，两宋皇权操纵下，亦不乏某一案件中，侦查、抓捕阶段由皇城司负责，之后交由御史台等法司的官员进行审理或者押送开封府执行处罚的案例。显现出在最高意志统摄下，常规法司与特设法司互相配合，共同打击犯罪、维护社会秩序的司法体制。

“以史为鉴，才能避免重蹈覆辙。对历史，我们要心怀敬畏、心怀良知。” ^[108] “几千年来人类积累的一切理性知识和实践知识依然是人类创造性前进的重要基础。” ^[109] 国家司法制度的建构，必须根据涉案主体、案发区域和案件类型等标准，实行级别管辖、地域管辖和专属管辖。皇城司司法应视为特定历史时期的产物。国家司法制度的改革，应在理性回归常规司法专司审判的前提下，适当吸纳皇城司司法的特定优势。深化司法体制综合配套改革，必须探索和建立强化“司法权是中央事权”的体制机制，严防“司法地方化”倾向。涉及领导干部违法犯罪的案件，在尊重案件法律事实的基础上，适当加强办案资源配置、提高案件办理效率，依法坚决而有力地处置违法行为。宋代皇城司包揽案件办理、欠缺有力监督以致刑狱黑暗的历史殷鉴不远，司法改革必须着力破除当前司法体制下事实上存在的“侦查中心主义”，强化检察权对侦查权的监督力度，努力贯彻落实“庭审实质化”改革方案，切实解决“执行难”的痼疾顽症。同时，诉讼领域要优化司法机关内部职权配置，促进形成控辩审三方相互平衡和制约机制，以避免轻易引入外部监督而面临“谁来监督监督者”的难题。改革只有进行时，没有完成时，司法体制改革仍然任重道远，未来可期。