地方行政体制改革中的联动机制
——基于浙江省龙港市的案例研究
吴金群 陈思瑾
作者简介:
[1]
吴金群，毕业于浙江大学经济学院、浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；[2]陈思瑾，浙江大学公共管理学院博士研究生。
文章来源：
《浙江工商大学学报》2023年第6期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/15
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地方行政体制改革中的联动机制——基于浙江省龙港市的案例研究
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摘要：
地方行政体制改革是国家治理现代化的重要组成部分。基于整体政府理论视角，系统梳理浙江省龙港市行政体制改革的历程发现：龙港撤镇设市后，创新性地以“模块化”运行模式和“三位一体”基层治理体系为纽带，实现了大部制和扁平化的联动改革，更是激活改革从物理联动走向化学反应。在“三位一体”治理模式中，大部制改革是基础，扁平化改革是内核；在“模块化”管理中，大部制改革是本质，扁平化改革是延伸。以模块化”和“三位一体”为依托的双向改革，不仅有助于破解改革后刚性的科层体制带来的回溯压力、有效回应基层治理中复杂多元的社会需求，缓解基层“人少事多”的治理困境，而且通过双向联动保障了改革的可持续性，进一步丰富了地方行政体制改革的理论内容和实践经验。
关键词：
地方行政体制改革;联动机制;大部制;扁平化;整体政府;
一、 问题的提出
行政体制是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是满足社会公共需求的重要支撑[1]。围绕计划经济时期行政体制中存在的机构臃肿、职责不明、层级过多等问题，我国先后进行了八次大的行政体制改革[2]。其中，地方政府作为行政系统的重要组成部分和国家治理的基础主体，其行政体制改革不仅突破了中央治理下的同构框架，也丰富了国家治理转型和制度创新的现实路径，促进国家治理手段与治理方式更加精细化、智能化、现代化[3]。作为政策执行的“最后一公里”,“上面千条线，下面一根针”是基层政府运行的日常状态。为提升政府的行政效能，提升服务型政府治理的水平，行政体制改革成为地方政府的重要举措之一。近年来，地方行政体制改革主要表现为横向大部制和纵向扁平化两个方向，然而各个地方政府大多在同一时段内只选择了其中一种方向。也就是说，鲜有地方政府同时且成功地推动大部制和扁平化两项改革。对于地方政府而言，刚性的科层体制意味着大部制改革受到上级政府的“回溯”压力，而扁平化改革存在“逆扁平化”风险[4],单一内容的改革就已经致使地方政府需要面对巨大的风险和阻力，改革的步伐稍微大一点，就无法持续取得成功。基层治理需求的多元化和综合性，使得旨在精简机构和抑制人员膨胀的行政体制改革失灵，助长了基层的形式主义，弱化了社会治理的回应性。此外，由于管理幅度和管理层级之间成反比，大部制的精简机构和扁平化的缩减层级间也存在改革张力。因此，将两项改革同时推进这种“大刀阔斧”的改革决心和魄力，在以往的地方行政体制改革中很难实践。
2019年，经国务院批准，龙港成为我国进入新时代以来第一个撤镇设市的地区。借行政区划调整的同时，龙港市明确提出了“大部制、扁平化、低成本、高效率”的十二字方针，即同时推动大部制与扁平化两项行政体制改革。作为全国目前唯一同时推进大部制与扁平化改革的县级市，龙港市政府站在整体政府理论视角下，通过“模块化”运行方式和“三位一体”基层治理体系创新，激发了大部制与扁平化改革联动机制的化学反应。目前，“大部制、扁平化”的行政体制改革整体上呈现了良好发展态势，不仅保障了龙港撤镇设市行政区划调整的平稳过渡，更是推动了地方社会经济的有序发展。通过详细勾勒龙港市在撤镇设市前后大部制和扁平化联动改革的背后逻辑、演进过程与运作机制，不仅旨在为地方政府破解行政体制改革后“人少事多”治理困境提供经验借鉴，还能为推动地方政府行政体制改革与制度创新提供理论支撑。
二、 文献综述与分析框架
(一) 文献综述
作为单一制国家，我国行政体制的特征主要表现为纵向层级间的“职责同构”[5,6,7],以及横向部门间的高度分化。然而，这种高度刚性的行政体制，在基层实践中往往“水土不服”[8],即在纵向上要求政令统一而忽视了地方治理需求的多样性，在横向上要求专业分工而忽视了公共事务本身的综合性。面对自上而下的刚性制度与复杂多样的地方治理之间的张力，地方政府或是将常规治理转向运动式治理，继而推动中心工作的有效开展[9,10,11];或是采取各种弹性化行政手段来响应上级政府的刚性要求[12,13,14];或是采取技术赋权[15,16]、引入编外人员等多种治理机制创新[17,18]。然而，此类地方实践尽管在一定程度上缓解了刚性制度与地方治理多样性之间的矛盾，但并未深入对组织结构调整的有关探讨。
政府的职能履行需要以组织为载体，而组织结构是否合理将直接影响到政府效能[19]。针对刚性科层与基层实践之间的张力，地方行政体制改革主要聚焦于大部制和扁平化两个方向。大部制改革在横向上将职能相近的部门合并，有效地实现了资源的集中整合，一定程度上优化了部门协作，降低了部门间交易成本[20,21,22]。然而，在地方大部制改革实践中，仍存在许多困境：一方面，由于涉及部门和官员利益，部门重组后“貌合神离”,科室间协调成本上升[23];另一方面，在同构性政府架构下,往往面临“下改上不改”造成的改革回溯压力。扁平化改革主要是在纵向上通过权限下放、外部压缩和内部整合缩减管理层次，从而提高行政回应性，实现政府管理效率的提升[24,25],并推进基层自治的发展[26]。具体而言，权限下放通过将行政权力跨管理层级下放，提升下级政府的决策权和主动权，减少纵向沟通成本，例如强县扩权、扩权强县、省管县、强镇扩权等形式[27,28];外部压缩通过缩减纵向管理层级，提升被调整区域的沟通效能，包括撤县设(地级)市、撤镇设(县级)市、地级市管镇，以及撤销乡镇、街道实施县(市)直管社区等[29];内部整合通过将部门权力结构分散化，构建一个层次少、幅度宽，并能够持续地调整以适应最新情况的内部组织结构，主要表现为项目制[30,31]和领导小组[32]等任务型组织的构建[33]。总的来看，在组织规模一定的情况下，管理幅度与管理层级成反比，即管理层级减少，意味着管理幅度应当增加。因此，以精简部门为方向的大部制改革和扁平化改革本身就存在张力，围绕两项改革的技术和制度创新也就尤为重要。
(二) 分析框架
基于整体政府理论构建了地方行政体制改革中大部制与扁平化的联动机制分析框架。尽管学界围绕整体政府理论的概念表述略有差异，但大都指向在不改变部门职能边界的前提下，通过搭建正式、非正式的纵向和横向跨部门协调机制，以提升官僚机构的整体价值和组织绩效[34,35],具体表现在治理理念、组织结构、运行机制和服务方式等方面[36]。面对新公共管理运动后部门主义和碎片化的问题，整体政府理论区别于对专业化管理与职能分工的延续和重整，注重回应公共事务的复杂性和内在关联性，侧重通过行政体制改革推动政府整体功能的发挥与部门之间横向和纵向的协调[37,38,39]。然而已有整体政府理论实践与探讨多聚焦于整体性治理层面[40,41,42],且一直未能作为指导中央和地方行政体制改革的主流思潮。
此外，地方政府在具体实践中为减少行政体制改革的风险与阻力，也少有在大部制改革不能有效解决政府协作问题时，进一步采取扁平化等改革，即在整体政府理论视角下，缺少尝试同时推进两项乃至多项行政体制改革的实践经验。甚至，地方政府即使在行政体制改革中实践了整体政府理论内容，也往往未能意识到该理论内涵本身与改革实践的紧密呼应。通过引入整体政府理论详述浙江龙港的大部制和扁平化改革，刻画出龙港如何依托“模块化”和“三位一体”改革创新将物理联动转化为化学联动，有助于统筹协调横向和纵向的地方行政体制改革思想与行动，为我国行政体制改革的长效、平稳推进提供重要参考。
三、 浙江龙港行政体制改革的实践探索
(一) 强镇扩权与镇的大部制
1983年温州市苍南县龙港建镇，并在全国率先推行“两户一体”政策，仅10年时间里，就成了温州市综合经济实力排名第1位、全国亿元镇排名第17位的“明星镇”,被称为中国“第一座农民城”。然而，随着龙港经济体量的不断增长，镇政府的权力配置与当地实际发展需求之间呈现出“小马拉大车”的困境[43]。为了获得更大的自主权，龙港先后经历了8次扩权试点改革，但最终都陷入了权力收放的循环中。现实阻力使龙港意识到，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来。
2016年6月，由于地方财政压力不断加大，龙港开展了特大镇的大部制改革试点工作，将原有的12个镇内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位在内的共计41个部门机构，最终整合为包含6个党委部门和9个政府部门的共计15个党政大部门。大部制改革使龙港镇实现了党政机构的结构优化，降低了部门间交易费用，提升了资源配置效用。然而，改革后的龙港也面临沉重压力：首先，大部门给部门内部的分工协调带来困难，科室间行政壁垒凸显；其次，每个大部门需要对应上级的数个部门，“上面千条线，下面一根针”,导致干部为应对机关工作而疲于奔命。更主要的是，强镇扩权所带来的权限下放和部门精简形成对冲，使得“人少事多”的困境越发凸显。压力大、任务多、责任重，成为龙港镇政府的工作常态，迫使龙港不得不降低公共服务的提供质量，或采取变通执行的方式回应上级政府的考核。此外，传统的乡镇体制使龙港长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的困境，镇级行政单位已无法满足龙港的基层治理需求。
(二) 撤镇设市与市直管社区
随着一系列深入推进新型城镇化建设的国家相关政策的出台，龙港撤镇设市具备了更坚定的外部支撑和改革依据。2019年，经国务院批准，龙港撤镇设为县级市，提出了“大部制、扁平化、低成本、高效率”的十二字方针，成为新时代以来全国唯一撤镇设市的试点案例。为此，龙港市对党政机构进行微调，但大部制的基本格局没有改变，依然保留15个大部门，同时开始探索市直管102个社区的扁平化基层治理模式。
然而，设市前的龙港作为乡镇在国家治理结构中属于基层治理单位，更多地负责行政事务的执行，而县级市龙港作为一个承上启下的地方治理单位，不仅需要负责行政事务的执行，还需要在职权范围内负责决策性事务以及应对来自地级市、省级政府下达的繁复冗杂的机关工作，大大增加了龙港市党政机关的工作任务。此外，管理事务复杂、管理幅度过大是龙港“特大镇”时期就存在的困境，加之升格为县级市后事务增加，龙港实现“市直管社区”难以一步到位。考虑到管理幅度的适当性和公共服务的可及性，龙港市依据“市管社区、分片服务”的扁平化理念塑造了“片区”概念，基于地理位置、区域特点、城市规划、历史沿革等多种因素的综合考量，将全市划分为9个片区。然而，“片区”制度仍难摆脱街道办化的嫌疑，并非真正意义上的“市直管社区”。针对这一问题，龙港市在温州组织部和民政局的领导协调下，进一步撤销9个片区，组建了26个社区联合党委，并相应设立26个联勤工作站和社区综合服务中心。
(三) 双向改革与“模块化”机制创新
撤镇设市后，龙港一方面保留了原有的大部制改革成果，另一方面推行市直管社区的扁平化改革，致使“人少事多”的压力更为凸显。在这一背景下，龙港市以“模块化”改革为重点，旨在通过机制再创、流程再造来优化大部门体制。其中，龙港市农业农村局成为最早实施模块化改革的试点。撤镇设市后的农业农村局主动采纳模块化管理建议，在原有大部制改革的基础上整合共性共融业务，最终把局分为5大系统、27个模块(见图1,对接关系略)。并基于《工作模块化管理制度(试行)》,对每个模块的工作职责、承接上级部门和人员配备，做了详细规定。每个模块设立一个负责人，落实“一岗双责”责任制。在业务分工方面，27个模块既有清晰的业务分工也有相互协作，形成“对上线状专科，对下块状全科”的运作模式。在人事管理方面，27个模块由4位副局长分管领导，副局长有权调配模块内人员(局长把关),负责随工作重点转移而调动各模块人员，防止因工作重点随时间和季节变化而使各模块忙闲不均。在模块化运行机制下，农业农村局减轻了分管副局长和局长的工作压力，锻炼了模块负责人的工作能力和协调水平，并可以有效承接上级任务和满足基层需求。
图1 农业农村局的模块化架构
总体而言，“模块化”改革变刚性科层为弹性化组织，使得组织能够根据工作需要灵活地调整模块结构和人员，从而提高行政效率，在一定程度上缓解人少事多的困境。在“三定”方案中，一个局设多少个科室和科长，都是需要核定并且不能超越的。但模块化管理不对模块数量做刚性限制，使得职能部门可以根据工作内容和工作量大小设置与之相适应的模块。对于农业农村局来说，模块数的增加，实际上就是职能部门领导管理幅度的增加，从而可以减少部门内的信息传递层级。更重要的是，大部制改革通过构建“模块化”的运作方式，缩减了部门内部的治理层级，实现了与基层自治的有效对接。“模块化”改革后，“市直管社区”扁平化改革中的下沉人员履行的职能范围更加宽广，比部门林立状态下更能体现资源的集约使用。
(四) 双向改革与“三位一体”机制创新
撤镇设市后，考虑到管理幅度的适当性和公共服务的可及性，龙港市在温州市委组织部和市民政局的领导协调下，于2021年3月审议通过了《深化“扁平化”基层治理改革实施方案》,用不到两个月时间将原有102个社区重新组合为26+1(新区)个社区，并创新性地构建了由26个社区联合党委、联勤工作站、综合服务中心组成的“三位一体”治理框架(见图2)。社区联合党委由多个社区党组织联合组建，与市级层面直接对接，起统筹引领作用；社区联勤工作站由机关干部、社区两委、社工等共同入驻，作为部门延伸的管理平台，负责安全生产、消防安全等社会管理事务；社区综合服务中心由每个社区派“代表”入驻，同时也有部门机关干部和社工的入驻，同市直部门直接对接，作为服务居民的综合平台[44]。
图2 龙港市的区(市)直管社区组织模式
市直管社区改革后，面对社会组织总体业务水平不高、数量稀少，难以承接政府职能事项以及满足群众多元需求的问题，龙港构建联勤工作站与社区综合服务中心双平台。一方面，龙港市将公安、市监、综合行政等部门的行政事业干部下沉到26个联勤工作站，与社区干部、专职网格员一起编组入格；另一方面，将政府职能定向转移社区组织，赋予社区公共服务职权，实施社区干部职业化，加大社会组织培育力度，激发社工队伍活力。此外，龙港市构建了以社区联合党委为统领，以社区党组织为主体，驻社区单位、非公企业、社会组织、物业管理公司等党组织共同参与的区域党建联盟，通过整合党政、市场、社会三类资源壮大志愿队伍，充分调动社区居民参与的热情。
(五) 大部制与扁平化改革的互动历程
图3展示了龙港从1984年到2021年地方行政体制改革的演变概况。其中，实线代表改革延续的时间，外部虚环对应扁平化改革内容，内部虚环对应大部制改革内容；轴条起点代表改革所属的类型。例如，强镇扩权、撤镇设市和市直管社区都属于扁平化改革的内容，而2016年开始的大部制改革则属于大部制范畴；模块化改革作为大部制改革的补充，起点也设置在了大部制范畴。2019年9月25日，龙港正式撤镇设市，并在12月8日按照《撤镇设市行政区划调整总体实施方案》,迅速完成了部门组建和“三定”方案优化，实现党政机构运转顺畅、县级权限事项有效承接。2021年3月11日，中共龙港市委市政府办公室正式印发《龙港市深化“扁平化”基层治理改革实施方案》,彻底打破了原有9个片区，构建“26+1”的“三位一体”市直管社区新模式。为进一步适应龙港“大部制”和“三位一体”的扁平化运作机制，2021年3月17日，龙港市农业农村局印发了《工作模块化管理制度(试行)》通知，率先落实了模块化改革；同年4月，经济发展局也正式明确了模块化改革的改革工作及思路。
图3 龙港行政体制改革发展历程
通过对龙港行政体制改革的梳理，可以发现，龙港的大部制改革虽然以撤镇设市作为改革的阶段性划分，但是整体而言，改革是一以贯之的。大部制改革重组了政府部门，转移了政府职能，加强了基层单元的治理能力，从而为扁平化改革提供了重要保障。龙港的扁平化改革则可以具体划分为三个阶段，分别为：基于强镇扩权的管理权限扁平化改革、撤镇设市并实行“市直管社区”的外部压缩扁平化改革、围绕基层自治和内部整合的扁平化改革。强镇扩权的改革成效并不显著，而撤镇设市和市直管社区虽然保障了精简高效的大部制改革的可持续性，但依旧面临三重挑战。第一，撤镇设县级市意味着龙港政府决策类事务的增加，显著增加了大部门的工作量；第二，市直管社区意味着大部门要直接参与对下的具体执行过程，横向上扩大了大部门的管理幅度；第三，为继续落实镇的大部制改革成果，撤镇设市后的龙港并未按照县级政府的人员编制进行扩充，凸显了龙港市政府人力资源的稀缺性。此外，撤镇设市后，大部制改革中纵向“回溯”压力和横向科室壁垒并没有得到解决，然而对于建设“低成本、高效率”的服务型政府的呼声却随着龙港镇行政层级的跃升而越发强烈。面对大部制和扁平化改革之间的张力，第三阶段的扁平化改革开始推进。其中，“模块化”和“三位一体”基层治理模式创新将两项行政体制改革内容打碎重组，实现了从物理联动向化学联动的转变，为推进改革的稳定持久发挥了重要作用。
四、 龙港市行政体制改革的联动机制
龙港将整体政府理论落实到地方行政体制改革实践中，特别关注了大部制和扁平化的有机联动：第一，通过扁平化改革精简纵向的层次，通过大部制改革精简横向的部门，两项改革都力求人员精简、控制编制数量，以实现“低成本，高效率”。第二，改革实现了政府内部“条块”纵向关系优化和外部“政社”关系整合的有机衔接。第三，改革创新性地提出了“模块化”管理和“三位一体”基层治理模式，打破了大部制与扁平化改革之间的观念和壁垒，不仅化结构冲突为功能互补，而且发挥了“1+1>2”的系统效应(见图4)。
图4 基于“模块化”改革和
“三位一体”治理的改革联动
(一) 大部制是扁平化改革的重要保障
在提升政府内部运行效能上，依托“模块化”创新机制的新一轮大部制改革不仅有利于为政府部门减负，而且保障了组织内部扁平化改革后决策—执行渠道的精准回应与贯通执行。一方面，鉴于大部制下科室职责边界过于清晰、协同性不足以及科室间信息交易成本高等问题，“模块化”结构调整采取岗位负责和个人负责相结合，将科室按业务类型拆分为N个模块，锻造“科室模块链”,这有利于打破科室间的协调壁垒。此外，实行科室负责制与重大事项集体决策制，日常对接按模块进行，共同完成任务，形成一体化系统化的高效协作运行态势。另一方面，按照功能共性整合重组的模块化组织结构打破了传统的条线一一对应，每个对接基层的模块长既能够在社区内高效落实相关模块工作，又能够代表大部门回应更多业务需求，不仅保障对上能够承接职能，缩短了决策与执行之间的距离，而且有利于在全局重点工作中统筹力量，共同完成任务。
在推进基层治理多元主体的良性互动和有效回应上，依托“三位一体”治理创新的大部制改革，不仅能够激发社区自治单元的活力，而且使“市直管社区”扁平化改革中下沉人员履行的职能范围更加宽广，实现比部门林立状态下更能体现资源的集约使用。第一，有利于强化集中整合的对点服务。将干部调动等在组织部一条龙办理，并按照职能划分合并后的大部门将有限的人力财力集中在一起办大事，使部门间组织人事协调高效，资源配置更加合理有效。第二，有利于落实部门协作的组团服务。通过搭建信息化平台、强化网格管控、完善多元共治机制、打造社区党建联盟，不断优化“三位一体”运行机制。第三，有利于搭建以需求为导向的便民服务体系。龙港市各个社区构建简约的便民社会服务体系，以群众办事需求为导向，围绕职能转变，充分发挥市场机制的作用。在龙港市农业农村局的模块化改革中，27个模块还巧妙地与“三位一体”中的联勤工作站形成一一对应，更是为“市直管社区”的扁平化治理模式提供了保障，有效地实现了与基层治理多元主体的良性互动和有效回应。
(二) 扁平化是大部制改革的持久动力
扁平化改革重视横向联系、沟通与协作。在撤镇设市后的扁平化改革过程中，龙港市通过建立“三位一体”基层治理模式和创新“模块化”组织架构，不仅推动了政府基层治理效力的提升，而且有效地统筹了纵向的条块关系，实现了对上级政府的有效响应和对基层需求的准确回应。一方面，龙港市依托“三位一体”的扁平化改革有三个重点内容：第一，在构建“三位一体”治理框架之前，龙港市制定出台部门延伸社区服务事项清单、政府购买服务事项清单和市直管社区事项清单，以确权形式明晰职能部门与社区的职责边界。第二，通过建立精简高效的工作模块，更好地辅助公安、市监、执法等部门下沉人员、驻社干部、专职社工、社区两委干部编制及派驻的工作落实，从而统筹协调社区基层治理事务，开展组团式服务、网格化治理。第三，通过党建引领最大限度整合多方力量参与治理，以社区联勤工作站和社区综合服务中心为市直部门与社区的链接中介，构建“三位一体”工作模式，为推进全域社区基层自治提供基础支持，为深入推进并完善全域社区化基层自治发挥了重要作用。
另一方面，龙港市“模块化”的扁平化改革也保障了精简高效的大部制改革的持续推进。一个局的科室往往有限定的数量，而模块化管理不对模块数量做限制，将多级刚性结构转变为简易弹性结构，根据工作内容和工作量设置与之相适应的模块数量。此外，模块长可作为代表参加上级业务会议，即温州市各部门处室召开的会议可以由模块长作为代表参会。“模块+岗位”的形式可以有效破解条线会议过多带来的分身乏术等难题。最后，在扁平化基层治理模式中，联勤工作站内的模块业务可由模块长直接办理，模块外业务上交局综合办流转，由模块长在会上交流汇报，局长负责牵头部署，极大地优化了办事流程，提高办事效率。
