网络治理模式高度扁平化容易形成个体影响的分散化。在网络空间当中，公民身份表现为一种技术关系，与政府之间构成了“用户—服务器”(user/client)的模式。在这一模式的支持下，网络空间的政府治理会形成“一对多”的扁平模式。在这种扁平的治理模式下，政府可以更方便、快捷地接受公民提出的要求，公民也能直接、有效地同政府管理部门进行沟通。这种治理模式体现出高度的个性化，但也面临着高度分散化的风险。在这种高度扁平化的状态中，公民可能会越过中间的组织化的形态，直接与政府沟通。这种直接沟通因为公民个体太过分散，容易导致其影响力式微。
然而，人们看到的实际情况是，这种分散化并没有形成。与之相反，网络治理当中的个体行为出现了聚合化的趋势：基于信息通信技术，公民个体形成了越来越多的以网络社群为基本活动单位的聚合体。以网络为主要形式的信息通信技术为公民间的合作互助提供了可能，普通公民在小范围的社会关系中(如亲人、朋友、熟人)产生聚合趋势，以不同的特征为基础与其他个体聚合在一起，形成了不同形式、不同规则、不同规模的网络聚合体。因为这种聚合以个体为基本单位，我们称之为网络个体的聚合。在网络上，论坛、贴吧、博客群、微信群等非常活跃，成为网络个体聚合的主要形式。这种新兴的聚合体不仅将那些有着相同爱好、兴趣的人们聚合在一起，而且还将那些有着特定利益的人聚合在一起，逐渐在公共事务管理中起到非常重要的作用，甚至在业主谈判、维权、群体性事件当中起到直接而有效的作用，引起了人们的高度关注。
不仅如此，信息通讯技术的广泛运用还会对已经存在的社会组织进行再聚合，从而在中观层面形成一种更加复杂的“再聚合”效应。这种再聚合会扩大利益相关群体的规模，借助团体在治理过程中的力量发挥作用，从而逐级实现个体、团体的诉求和利益。再聚合的过程整合了原有的公民社会组织，既可以改造原有组织的结构与功能，更多的时候也会与原有的社会组织进行互补，在极端的情况下，这种再聚合可能会替换原有的公民社会组织。这种再聚合形成的网络社群与个体聚合形成的微信群较大的差别在于，其规模和影响更大，聚合动因更加丰富，起到聚合作用的、最显著的动因被着重强调，更加凸显了其凝聚效果和作用力度。
(一)网络个体的聚合体系
网络社群是个体聚合的基本方式和载体。网络治理以互联网工具为载体，将个体活动领域拓展到虚拟空间，为治理活动赋予了新形式。互联网的飞速发展可以支持公民参与公共活动，加强社区建设，建立民主关系，拓宽公共生活的边界。在网络治理环境中，网络成为信息传播的重要工具，普通公民可以运用互联网进行迅速的聚合或离散行为。基于互联网建立的虚拟世界，是与现实社会相对应的活动领域，网络成为两种管理的关键分割点。在网络世界中，公民以网络为媒介进入公共领域，从而成为网络世界中的公民，在不同于现实的虚拟领域进行各项活动。
通过网络聚合的方式，个体形成网络社群或虚拟社群(virtual community)，以微信、脸书、推特、领英等社交媒体最为典型。网络社群的产生为公民提供了参与治理的新方式，加入社群、参与活动成为公民的普遍选择。这种组织的形成超越了政府与市场两种固有组织形态的限制，是一种更加自由、自主的组织形式，个体可以以各种身份自由地加入、参与和退出。根据参与聚合趋势的个体之间关系的亲疏，可以分别形成初级群体与次级群体。初级群体的形成是小范围社会关系聚合的成果，是个体在网络环境中依据已有的社会关系进行聚合，主要发生在小范围内的社会关系中，与现实中的亲人、朋友、同事等其他个体进行聚合，实现现实关系的网络化。这种聚合对现实关系改变较小，只是为现实关系添加了网络交流与互动的新形式。次级群体的形成则以一定的共同特征为基础，开始对彼此陌生的个体进行聚合。
在信息通讯技术的推动下，个体的组合结构和能力得到前所未有的优化。网络治理与传统的运用信息通讯技术实现政府管理是不一样的，它推动政府治理的深层结构发生本质变化，直接带来了结构变化，例如以社交网络、网络社群、Web2.0技术和虚拟世界等为代表的新形式治理。这个时候，我们可以称之为网络治理。聚合形成的社群成为个体发挥自身影响的优先选择。网络治理活动中，单独个体的力量微乎其微。相比之下，有一定规模和组织的团体往往有着个体所不具备的力量优势，具有更大的影响力和更高的关注度。一般情况下，具有较大规模的群体更容易受到政府的关注和重视，其意见和建议也更容易被认真考虑，并吸收到政策议程中。公民个体可能很难直接参与政府决策过程，因此，个体为扩大自身影响并有效发挥作用，依靠聚合趋势形成社群，以具备共同利益的利益集团形式在政府过程中发挥作用，将成为一种更高效的选择方式。
然而，我们也应该看到，公民的参与意愿与能力会直接影响到网络治理中个体聚合的程度，也影响到网络治理的实际参与情况。以前人们担心，网络政府会故意缩小公民参与网络治理的空间。然而，实际的情景中，“即使网络政府的相关服务成功而到位，但确保公民能够高效运用这些服务，仍然是一项巨大的挑战”。当公民使用互联网、参与治理的意愿较低时，在无形中将自身排斥在网络治理领域之外。同时，拥有一定水平的人力资本是参与网络活动的基础。那些处于不利地位的底层民众可能更缺乏快速掌握新技术的条件和能力，即使能够接触到互联网，也未必能进行多样化的深度使用。同时，网络信息技术更新速度极快，如果缺乏迅速学习和适应的能力，就很难在信息社会中占据有利地位，更遑论参与网络治理。
在个体聚合形成的网络空间当中，不同的个体在治理中发挥的作用是不一样的。网络空间的政治对话与现实中的情况一样，很容易被政治精英所主导，普通公民发挥的作用十分有限。不同的群体存在着互联网使用在意愿和能力方面的差异而导致的数字鸿沟(digital divide)。人力资本的缺乏使得草根阶层的个体更加远离了参与政治生活的可能。整体处于劣势位置的草根阶层在参与网络治理时，更有可能受到不利影响。信息和服务的可访问性面临很多尚未解决的问题。即使这些信息实现面向公众发布，也并不能确保其被普通个体接触到。经过层层传递和过滤，真正能够传达给底层民众的内容很少。另外，当互联网的作用被局限于帮助政府传递信息，而公民只能被动地获取信息时，公民作为网络治理主体的潜力就会受到极大的限制。
(二)网络个体的聚合机制
网络个体的聚合体系包容了更多的主体进入网络治理体系，必然带来更为多样的聚合机制。众多参与者建立起数量众多、规则灵活、形态多变的网络化联系，使得具有相似诉求的个体可以组合起来形成具有统一诉求和集中力量的群体。治理需要应对新形势的变化，从传统的层级权力模式向一种多中心模式转变，新一代网络治理机制要求注重更多的交流与互通。
个体偏好是网络个体聚合的基本动因，也是调节网络个体聚合的最根本机制。通常来讲，网络社群是由具有某些相同或相似特征的成员组成的次级群体。网络治理过程中引起个体聚合现象的诱因，主要是个体的价值观、兴趣、态度、需求、利益等因素，形成的是具有一定同质性的群体。网络社群的产生有利于利益相关者之间进行交流，并可以作为具有共同爱好者进行讨论相关事项的领域。同时，网络媒体表达的直接性及其颠覆能力，使激进者表达异议成为可能，并不仅仅局限于得到授权的公共领域，还拓展了核心区域的范围来增进民主，开放了“同意”与“不同意”两种选择，使公民具备不同意的权利，而不是只能被迫同意。
网络聚合的准入机制使得虚拟社区的网络治理结构更加平民化。治理活动的平民化是网络治理区别于传统治理的一个重要特点。因为组织壁垒、信息沟通等原委，传统治理活动往往难以调动起基层民众的积极性。大部分团体组织在进行人员选择时，通常会进行一定的筛选，此时，在经济、政治、文化等重要层面均处于劣势的草根阶层，在面临选择的时候同样容易遭遇差别对待；而已经掌握了各种前期资源的精英阶层更容易面临更多的选择。相比之下，网络社群的出现有效减少了组织间的壁垒，降低了准入门槛，简化了此类群体的加入程序，使草根民众也可以自由加入。同时，也因网络社群对其成员身份并没有严格的限制和要求，草根阶层有机会与精英阶层进入同一平台进行对话。网络社群的动员和组织活动可以深入基层，直达草根阶层的普通民众，进一步加强了网络治理的整合力度。以往治理活动所难以影响的基层群体也可以在这一过程中被调动起来，动员规模的大幅扩大为网络社群提供了大量的个体基础。借助网络聚合所能实现的整合深度，是以往其他治理活动均达不到的效果。
网络社群的组合机制有着较大的灵活性。一方面，因为这一机制的灵活性，其组合与解散均相对容易，群体中的个体可以根据自身的需要在不同的身份和群体之间进行灵活的转换。面临某一具体问题时，个体自由组合成网络社群，针对特定的问题进行灵活、及时、准确的回应；一旦问题解决，网络社群往往也随之解散，个体又可以根据自身的关注点和兴趣再次加入其他网络社群。另一方面，网络聚合这一灵活力量也存在不可避免的缺陷。正是由于人们可以自主进行切换，因而对于社区的忠诚度和维持这一身份的责任感也十分有限，无法保持持久的影响力。随着某一议题关注度的下降，由此议题引发的基于某些特定共同特征聚合而成的网络社群也会逐渐丧失活力。网络社群所能维持的时间将直接影响到群体力量在政府议程中的发挥和对结果的影响，过于灵活的网络社群容易形成也同样容易解散，而一旦解散，其群体作用也将随之迅速消退。
我们看到，随着网络时代的到来，互联网逐渐成为公民获取信息的主渠道，鼓励个体、群体参与治理，通过互动进行双向沟通，加强了政府与公民之间的联系。然而，我们也应看到网络聚合带来的双重影响，获取信息方式的变化也引发了一系列的问题。以聚合效应聚集在一起的公民可以参与众多的网络讨论，有一些确实起到了政治动员的作用，但是未必一定能影响到实际的政治生活。有一些网络讨论可以加强公民之间的联系；也有另一些讨论将一些群体进一步孤立，或者进一步深化了群体间不可逾越的差异。另外，公共事务的网络讨论也存在局限性。公共领域的特定讨论，要求交流、互惠以促进发展，以匿名方式在网络上表达意见，往往内容匮乏，影响较小。而且，网络讨论通常发生在现实生活中已有交集的人群之间，相当于只是在已有的联系上引入了一种新的网络形式，这使得治理活动依然局限于小部分群体之中。
