PA编译 | 王程伟 马亮 Tom Christensen：政府领导的性别何以提升政策产出：来自中国地方政府的证据

编者按

代表性官僚理论越来越受到公共行政领域研究者的关注，已证实在不同领域能实质性改变政府与公民的互动。本期海外栏目编译一篇2024年1月发表于Public Administration的文章：Does Leadership Gender Representativeness Improve Policy Outcomes? Evidence from Local Governments in China（政府领导的性别何以提升政策产出：来自中国地方政府的证据）。这项研究主要探究性别代表性在不同领导层级相下的影响，而这恰是形成代表性官僚政治和战略领导力的创新理论节点。该文不仅检验了领导层级的性别代表性，也拓展了代表性官僚的适用范围，为代表性官僚理论的普世价值提供了实证证据。

文章简介

文章标题： 《政府领导的性别何以提升政策产出：来自中国地方政府的证据》 （Does Leadership Gender Representativeness Improve Policy Outcomes? Evidence from Local Governments in China）

来源期刊： Public Administration

发表时间： 2024年1月

作者简介：

本期编译：

胡翔凤（中国农业大学博士研究生）

林森（埃克塞特大学博士研究生）

01 引言

代表性官僚理论认为种族、性别、职业代表性等人口学特征可以实质性地改变政府与公民的互动，而该研究则主要关注性别代表性。现有的研究主要讨论街头官僚机构背景下的性别代表性，但对性别代表性在不同领导层级相下的影响关注不足，而这恰是形成代表性官僚政治和战略领导力的创新理论节点。基于此，该研究提出两个研究问题：

1. 高层领导和高层管理团队的性别代表性是否以主动性代表的方式发生作用？

2. 哪一层级的性别代表性对政策产出具有更显著的影响？

该研究利用北京接诉即办改革的经验证据来提供补充性解释。“接诉即办”（BPCS）始于2019年，主张基层政府通过电话、在线渠道或当面解决公众投诉。公民可根据问题解决的情况对基层政府进行评分，从而影响其每月绩效评价的结果。由此，该研究通过对BPCS月度面板数据进行实证分析，考察性别代表性对政策结果的影响。

02 性别代表性在中国地方政府中的运用

2.1 代表性官僚理论

这一理论起源于霍布斯关于“自然人”和“人造人”的概念。公共管理学者提出了“代表性官僚”这一术语来解释少数官僚对官僚体系及公民的影响，关注人口学特征，譬如种族、性别、职业和社会经济地位。性别代表性理论作为代表性官僚理论的研究分支之一，发挥作用的途径主要分为三类：其一，女性公民对性别代表性较高的政府有着更高的满意度和信任度；其二，性别一致性将提高服务提供者的绩效，从而提高女性公民所获得的服务质量；其三，女性公民更愿意与女性公职人员共同提供公共服务，并在面对女性公职人员时做出更多努力。同时，性别代表性还可以改善整体政策结果。

上述研究表明，性别代表性可以提高女性公民的利益和整体政策结果，但并未对性别代表性为何以及如何促进这样的政策结果提供足够的证据。

2.2 中国女性官僚的代表性

代表性官僚理论诞生于选举政治体制。在代表性官僚理论的框架内，该研究分析了被动代表性和主动代表性在中国发挥作用的条件。中国政府中存在被动的性别代表性吗？在中国公共部门中，各级政府、各地区和各部门的性别代表性各不相同。长期的父权文化导致了当前政治和社会制度中的性别不平等，无论是女性自身还是男性都认为女性不如男性。女性官僚在城市和边缘部门的比例远高于其在农村地区和重要部门的比例。另一个更突出的特征是，在中国五级官僚体系中，性别代表性自上而下不断上升。该文章对北京317个基层政府领导的履历进行了编码，发现女性占据了领导职位的16%。尽管这一比例并不特别高，但也不可忽视，表明了中国地方政府存在被动的性别代表性，这也为该研究提供了足够的动机。

从被动代表性到主动代表性的转换条件是官僚应该有足够的自由裁量权以塑造政策结果，即官僚代表性的必要条件是官僚的自由裁量权。对于中国的基层官僚而言，虽然他们受到自上而下的政治控制，但在结果导向的绩效管理下，他们仍有相当大的自由裁量权决定如何对待公民。总的来说，该研究预计性别代表性在中国基层政府中存在并发挥作用。

03 将性别代表性与公共投诉制度相结合

3.1 背景

该研究在北京接诉即办（BPCS）背景下检验代表性官僚理论。在接诉即办流系统中，服务热线将市民的投诉传递至基层政府，并将市民的评价与基层政府的绩效联系起来，图1展示了北京接诉即办的流程。

图1 北京接诉即办流程图

3.2 公共投诉系统中的性别代表性

现有研究已证实性别代表性以象征和主动的方式发挥作用，该研究在这两种主要模式中确定了五种方式，通过这些方式，基层政府中的性别代表性可能会影响政府在官民互动中回应公众投诉的时间和方式。

一方面，性别代表性以主动代表性的模式发挥作用。首先，女性的代表性增强了基层政府内部对合法性和公平性的关注；其次，少数民族和其他居民关系的改善减少了社会摩擦，从而减少了不同利益群体之间的冲突，促进了社会和谐；再次，在面对面处理公众投诉时，女性官员更有可能采取宽容的态度，以有效的方式安抚投诉人；最后，女性官员改善了基层政府内部的性别多样性，使整个政府对被男性官员忽视的公民需求更加敏感。另一方面，在性别代表性发挥着象征作用上，主要是其增强了基层政府的合法性和有效性，最终提高了投诉人的满意度和公共投诉服务的绩效。

总而言之，探讨性别代表性如何影响政府在公共投诉政策的表现是合理的。

04 理论与假设

4.1 高层领导和高层管理团队成员的差异:性别代表性的新视角

代表性官僚有望提高中国地方政府公共服务投诉的政策效果，该研究认为区分和比较高层领导和高层管理团队成员性别代表性的不同影响在理论上是相关的。现有研究已经验证了性别代表性在不同政策领域的作用，但性别代表性在不同领导层级的影响可能有所不同。大多数关于代表性官僚的研究强调街头官僚的影响，忽视了高层领导和高管团队成员的作用。

关于领导职位的性别代表性，一个未得到充分研究的问题是：在影响公共服务绩效方面，高层领导或高层管理团队的性别代表性哪个更重要？而高管团队的性别多样性又如何调节女性高层领导的影响力？对这个问题的回答有助于澄清多分支的研究背景。

4.2 假设

性别代表性可能在以下方面影响政府与公民的互动：

首先，性别代表性提高了基层政府的政策产出，女性领导人应该更倾向于制定或执行针对女性公民的政策；其次，代表性官僚机构可能会提高组织的效率；最后，性别代表性增加了公民共同提供公共服务的意愿。同时，由于高层管理人员更加多样化，级别相对更低，故最高领导比高层管理团队对公共服务绩效的影响更大。由此提出该研究的第一组假设：

假设H1a：基层政府最高领导的性别代表性与公共服务绩效之间存在正相关关系。

假设H1b：基层政府中高层管理团队的性别代表性与公共服务绩效之间存在正相关关系。

假设H1c：与高层管理团队相比，最高领导的性别代表性对公共服务绩效的影响更大。

第二，性别代表性提高了公民对基层政府的满意度。首先，女性代表的出色表现有望直观地提高满意度。此外，由于共同的经历，即使没有官僚的努力，女性代表也会改变女性公民对政府的看法。由此提出第二组假设：