CAS干货 |PPP项目可行性缺口补贴机制下的博弈选择

PPP项目一般包括三种回报机制：使用者付费、政府付费和使用者付费加可行性缺口补贴机制。可行性缺口补贴，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。本文讨论的主要是在项目经营期中政府每年需支付的直接补贴。在综合管廊、综合场馆、轨道交通、高速公路、旅游开发等行业的PPP项目中，这类回报机制的使用十分普遍。

博弈是指在一定条件下，一个或几个拥有绝对理性思维的人、团队或组织遵守一定的规则，从各自允许选择的行为或策略进行选择并加以实施，并从中各自取得相应结果或收益的过程。一个完整的博弈应当包括五个方面的内容：

第一，博弈的参加者，即博弈过程中独立决策、独立承担后果的个人和组织，在PPP项目中主要为政府方和社会资本（项目公司）。

第二，博弈信息，即博弈者所掌握的对选择策略有帮助的情报资料。在PPP项目中，交易双方主要权责利一般都在PPP项目协议中明确的阐述，项目补贴机制作为项目核心的交易边界条件自然也会有详细阐述。但是部分博弈信息为参加者一方所掌握甚至把控，如现在PPP项目主要集中于市政基础设施领域中，如政府方往往对于该类项目周边开发计划更为了解掌握甚至在一定程度上有把控力，而社会资本往往对于项目过程中的某些环节的成本信息（如项目建设实际成本，运营成本等信息）更为掌握，这些不对称的信息也将很大程度上影响双方对于交易的决策。

第三，博弈方可选择的全部行为或策略的集合，在PPP项目中政府方对于项目所需提供公共服务的要求、项目相应补贴机制及计算方式是已经完全明确的，而社会资本基于此的行为与策略则有很大的不同而且不为政府方所知。

第四，博弈的次序，即博弈参加者做出策略选择的先后，在PPP项目中由于需要通过政府采购程序选择社会资本，政府必然制定项目边界条件在先，社会资本经营项目在后，社会资本可根据项目的边界条件在规则允许范围内确定自身对于项目所采取的经营行为。

第五，博弈方的收益，即各博弈方做出决策选择后的所得和所失，在PPP项目中，政府方希望在支付有限费用下提供更多更优的公共服务产品，而对于社会资本方而言可实现的更高的收益是不变的追求。

现在PPP项目根据行业特点和项目情况补贴机制差异较大，本文讨论的几种可行性缺口补贴机制，包括固定收入制、比例分成制、固定补贴制、区间浮动制等都在实践中较为常见。考虑到PPP项目的公益特性和政府采购的相关要求，政府方往往会在采购中设置付费上限并通过竞争产生投资人确定付费金额，即项目公司的影子收入上限。

这种补贴机制主要使用在部分明显使用者付费金额有限且实际变动成本也有限的项目中。在这些项目中使用这样的机制，部分因为项目中可产生使用者付费的经营性项目较少，如市政道路项目中有限的停车位收费；部分因为项目中使用者付费的接受程度还不高，相应的使用者付费机制还有待市场完善，如管廊项目中的管线单位付费。

在这种机制下，政府方运营期当年的可行性缺口补贴=项目公司收入上限-使用者付费全额。在不考虑绩效考核的情况下，项目公司经营期的当年收入等于项目公司收入上限，为固定收入，与实际使用者付费基本没有关系。项目公司收益=项目公司收入（收入上限）-项目公司总成本。其中，项目公司总成本扣除固定成本后的项目公司变动成本一般与使用者用量呈正相关，由此可以得出使用者用量越大，项目公司收益则越小。因此，在这种机制下如无特别约定社会资本方（项目公司）没有积极增加使用者的动力。

表1 固定收入制下不同使用者付费金额对项目相关收益的影响

这种补贴机制主要使用在部分明显需要社会资本方（项目公司）尽力开拓使用者付费的项目中。在这些项目中使用这样的机制，主要因为项目前期可能产生的使用者付费有限，如果无政府补贴机制的话社会资本方风险较大，但项目又需要社会资本方（项目公司）在未来的经营中拓展使用者付费，如旅游类基础设施项目。这类项目存在向完全使用者付费转变的基础。

在这种机制下，政府方运营期当年的可行性缺口补贴=项目公司收入限额—使用者付费全额*政府方分成比例。在不考虑绩效考核的情况下：项目公司经营期的当年收入=项目公司收入限额+使用者付费全额*（1-政府方分成比例）。在项目公司变动成本与使用者付费成正比的简单情况下，项目公司收益=项目公司收入-项目公司总成本=项目公司收入上限+使用者付费全额*（1-政府方分成比例）-项目公司固定成本-项目公司变动成本=项目公司收入限额-项目公司固定成本+使用者付费全额*（1-政府方分成比例-系数）。

表2 ：比例分成制下不同政府方分成金额对项目相关收益的影响

这种补贴机制主要使用在部分政府方与社会对项目皆有相关需求，但不适宜由社会民间发起的项目，如部分体育场馆和养老项目。在这类项目中，政府方有在约定时间举行大型活动和设置必要数量养老床位的需求，该需求可能是项目的主要需求，但除此以外社会资本方（项目公司）可自行经营项目的剩余空间或其他设施。该固定补贴金额的考虑需要综合考虑政府方实际需求和项目本身投资回报要求而设置。

在这种补贴机制下，政府方运营期当年的可行性缺口补贴=项目竞标时确定的固定补贴金额。在不考虑绩效考核的情况下，项目公司实际每年收入=可行性缺口补贴（固定）+当年实际使用者付费金额。项目公司收益=可行性缺口补贴（固定）+当年实际使用者付费金额-项目公司总成本。其中，项目公司总成本扣除固定成本后的项目公司变动成本一般与自身经营的使用者用量呈正相关。

表3 ：固定补贴制下不同使用者付费金额对项目相关收益的影响

这种补贴机制主要使用在部分投资额比较大，项目启动时间需远早于项目实际需求时间的项目，如部分高速公路项目。由于地方经济发展水平有限，需要建设此类项目发展经济，但是项目在建成之初往往通行量有限，政府方若无必要的补贴机制则社会资本方承担了较大的风险，项目融资也可能有问题，这会给项目推行带来很大困难。随着经济水平发展，项目的通行量往往会随之提升，在达到社会资本方必要回报水平后，政府方可通过合理设置分成机制作为对自身前期风险承担的一种回报。这类项目也存在向完全使用者付费转变的基础。

在这种补贴机制下，政府方会根据项目相关可行性研究报告及项目实际情况对项目所能产生的使用者付费设置触发补贴和分享的项目保底使用者付费金额、项目超额分享使用者付费金额和超额分享比例。政府方运营期当年的可行性缺口补贴=项目保底使用者付费金额-项目运营期当年实际实现的使用者（当此数小于0时即政府无需补贴）。在不考虑绩效考核的情况下，项目公司实际每年收入如下表：

表4：区间浮动制下不同使用者付费情况对项目相关收益的影响

由于PPP项目需要按照政府采购流程选择合适的社会资本，社会资本会根据政府方选择的项目补贴机制来决定自身的行为。

1、固定收入制:在此种补贴机制下，项目公司无法从为使用者提供更多更好的服务中获取额外收益来覆盖其为使用者提供服务所承担的相应风险，项目公司与使用者签署的相关服务协议成为一个不会带来额外收益却会给项目公司带来额外风险的协议。从这个角度看，项目公司自然会选择严格把控与使用者签署的协议中所带来的相关风险（包括运营风险与收款风险），可能会采用拖延签署或者减少自身责任条款的行为。

在这种情况下，由项目公司负责收取使用者付费可能并非一个最好的选择，项目公司没有很大的动力去争取收费，甚至还不如政府方自己收取而让项目公司专注于项目建设及日常运营质量，此时政府方可考虑采用不同的回报机制以避免这种情况。如仍然需采用可行性缺口补贴机制，政府方可在项目协议中加入对于社会资本（项目公司）经营状况的考核指标以约束社会资本（项目公司）的不作为行为。

2、比例分成制:在这种补贴机制下，项目公司承担了为使用者提供服务的经营风险并能通过使用者付费来获得相应的超额收益，此举将政府的诉求与社会资本的利益协同了起来。在这种情况下政府分成比例的设置就较为关键，项目公司可通过发挥自身主观能动性增加项目公司收入，但其也需要评估通过增加服务所带来的使用者付费部分的边际毛利，当使用者付费的边际毛利率小于政府方约定分成比例时，更多的使用者付费意味着降低项目公司的收益，项目公司自然也不会有动力去增加使用者付费来降低政府补贴。

在这种情况下，政府方可在项目前期对于项目现状可经营的项目或在一定收入额度范围之内进行合理预测并设置合理的分成比例，对于未来存在不确定的产生收入的项目可适当降低分成比例或者考虑采用超额累进递减的分成方式以鼓励社会资本方（项目公司）在该方面进行拓展经营。

3、固定补贴制：在这种补贴机制下，此固定补贴金额往往在项目竞标中产生，社会资本在决策此金额时往往需要考虑未来可实现的使用者付费金额及自身回报的要求，使用者付费金额的决定因素一般包括项目数量单价、项目使用者数量等。在这种情况下，增加的使用者付费100%转化成项目公司收入，项目公司自然有较大的动力去增加使用者付费金额，其手段包括提高项目流量单价或者增加项目使用者流量。当然在这种情况下，政府方往往会觉得社会资本有可能会由于宏观因素而获得暴利，政府自身利益受到损失。在这类项目中，政府方可通过增加政府出资代表在项目公司所占股权比例来维护自身利益。

在此类项目中，政府方的固定补贴金额往往是通过竞争产生，政府方为了实现自身利益的最大化可通过项目采购前充分市场测试，合理预测未来项目使用者流量从而设置合适的固定补贴金额上限或对固定补贴进行多轮竞价等方式保证项目顺利进行。

4、区间浮动制：在这种补贴机制下，由于此类PPP项目在形成之初向大众提供了更优的公共服务，项目公司的获客成本几乎为0。此时，项目的使用者付费会自然地增长。若项目公司希望通过自身努力（如增加经营成本经营高速公路服务区）来获得更多的使用者付费时，其需要评估该行为对其收益的贡献程度，特别是在项目当年实际使用者付费超过协议约定的项目超额分享使用者付费金额时，由于存在政府方的超额分成，其将谨慎地考虑未来增加使用者付费的必要性。

在这种情况下政府方可根据项目实际情况预先明确对于项目收费情况的绩效考核，在项目采购中对各类阀值或相应保底分成金额进行竞价，从而有效实现项目价值。

PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系，双方共担风险、共享收益、激励相容。政府方在PPP项目中希望通过合理补贴社会资本使其“微利不暴利”，而社会资本希望通过未来的经营能获得超额收益。现在政府方在PPP项目中选择某一类补贴机制，更多的是从最大程度上解决信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。