王蓬：未来3年，传统城投公司要么转型，要么出局

详文如下：

各位新老朋友，大家好！一年一度的全国城投高质量发展大会又和大家见面了。今天，我围绕当前形势下城投公司的转型发展这一话题，与大家分享几点思考。今天演讲的主题是《后35号文时代，城投转型新思考与发展新作为》，主要包括四方面内容：一是准确看待城投公司的价值及当前的问题和发展现状；二是对“35号文”及其出台背景的理解；三是后“35号文”时代，城投转型新思考和发展新作为；四是针对城投公司项目谋划方面在“十五五”谋划期的一些建议。

准确看待城投的历史价值和发展现状

（一）城投过去的历史价值

一是城投公司承担了地方政府“第二财政”职能。 大家都知道，分税制改革后，地方政府，尤其是县区级政府的财权与事权不匹配。在快速城镇化过程中，大量的基建任务资金来源怎么解决？城投公司作为地方政府天才般的创造，依靠政府信用背书和简单的财务包装，融来了大量资金，流行的说法是“财政保运作，城投保发展”。甚至，不少地方政府、局委等都觉得城投的钱是不需要还的，也就有了城投是地方政府“第二财政”的说法。这个定位固然解决了地方发展所需的资金问题，但也意味着政府不会去想城投公司如何还钱，如何造血，以及如何市场化运营的问题。长期下来，城投公司思维就容易被禁锢，导致城投再无造血和市场化发展的意识。如今，360度扭过头来让城投去经营、去发展，理念上不是那么容易的。

二是城投公司是城市建设、社会和民生服务的抓手。 尽管，我国一直实施的是“小政府、大市场”的改革，但实际上，各地政府像是个“万能政府”。所以，地方政府只能让地方国资平台公司，也就是城投公司冲锋陷阵。诸如经济发展，城市建设和运营，民生保障等均少不了城投。所以有个说法——“城投是个筐，啥都往里装”，很多事情实际上都是城投公司替地方政府在做。在这个过程中，城投公司的业务也在被动多元化。

三是城投公司对于国家，不仅解决了快速城镇化进程中资金不足的问题，还成为财政和货币政策调控工具的重要补充。 从2010年到现在的14年间，对城投公司的调控政策，比如2010年的19号文、2012年的463、162号文，2013年10号文、2014年43号文、2017年50、87号文、2021年的15号文、2023年的35号文等，可谓是愈发趋紧，但实际上看，这14年却是城投公司的快速发展史。

甚至这30年既是经济的快速发展史，也是城投公司的发展壮大史。究其原因，主要是还是经济发展所需。 这期间，城投公司经历了许多快速发展阶段。比如第一是1997年亚洲金融危机，国家需通过投资来度过危机，为了突破融资限制，芜湖的“打捆贷款”模式横空出世；第二是2008年全球经济危机，国家出台“四万亿”刺激计划，国十条鼓励城投继续融资发展；第三是2011年的房地产调控，影响经济发展，城投又在快速发展；第四是2015年“三期叠加”，城投需持续发力，导致城投背负大量隐债；再往后就是严苛的2017年50号文，但随着中美贸易战和疫情问题，并没有影响城投的持续做大。所以，从30年的经济发展来看，每次经济遇到困难的时候，城投都发挥了重要作用，也被动实现了快速扩张。

所以，从过去来看，城投公司不能算是一个企业，它更像是政策的补充，是一个逆经济周期调控的工具，它是用来“ 熨平经济周期 ”的。 当经济好的时候，国家会整顿城投公司的无序发展，毕竟其运营效率过低，债务风险太高，当经济不好的时候，需要发挥投资托底的作用。

（二）城投当前的问题分析

城投公司的改革转型从2010年19号文开始提，真正推动是在2014年43号文后，如今正好14年，10多年来，城投公司分化很严重，有向好的，也有不少地方在持续恶化，生存空间越来越小。

这些年，城投公司积累的问题不少，主要分析三点：

一是债务压力大，这是由多方面因素导致的。 一是“击鼓传花”式举债理念，导致城投公司积累了大量的存量债务；二是几轮化债政策下，政策理解不到位、央地博弈等，导致有的地方政府积累的债务压力反而越来越重；三是五级政府的行政管理体制下，越往基层，债务压力越大。目前来看，省级，以及财力较好的区域，问题不会太大，真正困难是中部城市，以及县区级和一些开发区等。

二是业务多元，能力不足。 在业务发展层面，很多城投公司明确提出要聚焦主业，但实际上是多元发展的。多元化带来的直接问题是业务大而全，不专、不精，业务运作能力不足。业务多元化的原因也是多方面的，一是即便城投有些业务做的很好，希望外拓市场时，政府则认为应该扎根本城市，替政府承担其他任务；二是被动式投资、资本招商等带来的业务被动拓展和多元化；三是缺乏核心竞争力，但地方政府考核日益多元化等。

三是治理环境不稳定，发展缺乏定力。 政府主要领导的人事变动、领导施政喜好的变动、频出的政策等，这些不稳定的外部治理环境对城投公司的可持续发展也会造成巨大影响。

对35号文及其出台背景的理解

35号文及其后续的47号文、14号文、134号文、150号文等政策文件，重点是要提出“化存控增”的总体债务风险防控政策，在融资导向下要求城投类企业的产业化转型等。

在我看来，35号文不仅仅是一纸政策调整文件，更是时代的新要求，标志着投融资政策环境的根本性变化，需要去分析其发布的背景和必然性。

第一个是“人达峰”（人口规模达峰）， 随着人口规模达峰，城镇化率达到66%，以往城镇化建设驱动的模式将不可持续，土地财政也将不可持续，城市需造城走向营城。

第二个是“债达峰”(地方政府对债务的承受能力）， 按照地方融资平台负债成本4-5%计算，粗略估计每年利息支出超过4万亿元，占一般公共预算的20%，极大的影响了地方政府的可用财力。

第三个是“碳达峰”， 以往我国经济的快速发展，有赖于我国作为世界制造工厂和快速城镇化，相对来说都是粗放式的发展，随着地缘政治和城镇化不可持续，经济亟待转型升级，这也契合了“碳达峰”的要求。

正因为这些背景，意味着城投公司过去赖以生存的生存环境发生了一些根本变化。如今城投需要“二次创业”，在城市运营或产业链条中找新的方向。

后“35号文“时代，城投转型新思考和发展新作为

面对生存环境的变化，城投公司必须要发生变化。一是在债务风险防控方面，托而不举。 中央对于地方政府债务的态度是不兜底，不太可能会出现大范围的全面救助政策，但出了问题会有条件的“救助”，确保不诱发系统性风险。 二是在业务发展方面，应该先立后破， 允许一部分城投公司和地方政府做产业化的拓展，就如雨后地面的水一样，谁先挖好坑，水就会流向谁。

（一）功能定位上，服务“客户“需求的变与不变

城投的客户是谁？直接来看，其实是地方政府，直白点说就是地方主政长官。 客户的想法就是城投行动的方向，城投客户的关注点发生了变化，城投的行动也要发生变化。具体来看：

首先是从造城走向营城， 城镇化率增速一定会降低，需要逐步走向营城； 其次是从融资走向化债， 目前的政策导向是化解地方存量债务风险，城投需要把化债提高到新的层面； 最后是从产业配套走向产业运营， 之前更多的是拿地、建厂房，但产业和企业没跟着来，目前来看，未来产业运营更加重要。

（二）发展模式上，从资源驱动型，走向模式驱动型、技术驱动型

以往城镇化浪潮中，城投公司依靠政府信用背书，以及土地、资金等资源驱动，普遍发展很快，资产体量都很大。但未来城镇化节奏会减缓，城投应该怎么办？我认为有三个模式可以借鉴，具体而言：

一是资源驱动型， 是根据当地特有的资源驱动，如三门峡市国资平台公司深度介入当地金银加工产业，延长产业链条，依托当地的资源去发展。 二是模式驱动型， 类似于整合若干产业、金融机构等，构建生态圈，对外输出城市建设、城市运营，园区开发建设、产业运营等服务解决方案。 三是技术驱动型， 做技术孵化和产业投资。

（三）运作逻辑上，从“财政+城投”的大循环走向自身小循环

从运作逻辑上来看，之前城投公司的发展是靠财政注资，通过城投公司融资，投基建带来地价的上升和税收增加，财政资金反哺城投， 是“财政+城投”的大循环。但随着土地财政的变化，政府信用背书不可持续，需要构建“ 小循环 ”逻辑。 “小循环”的逻辑是通过投资产生运营收益，让城投的收益能满足企业自身付息的要求，促使整个循环实现闭环。

（四）业务布局上，提高传统业务竞争力和拓展新兴业务

一方面优化提升传统业务竞争力。 以基础设施建设、土地综合开发、城市综合运营、城市产业发展、金融服务等为代表的传统存量业务必须优化布局，提升竞争力。如基建业务，当前新项目开发数量锐减，12个重点省份不允许新建项目，那么之前在这12个省份布局基建项目的国央企建设单位肯定会去其他省份抢项目，竞争会加剧并且这块业务已没有增量空间，考虑要退出。

另一方面是需要开发拓展新兴业务，需要从国家、地方政府和企业自身三个层面对城投公司现有业务和未来可能开展的业务进行研究、评估和筛选。 国家层面上，要判断产业方向；政府层面上，要重在同频共振；企业层面上，依托自身优势和能力积累。

“十五五“谋划期的一些建议

（一）“三条线、两层面”，高位、系统推动城投公司改革转型

第一是业务条线， 要明确国有企业功能定位及主责主业。 第二是管理条线， 主要是政府对公司授权，公司对子公司授权，以及组织架构、人力资源，通过这个体系去提升整个效能。 第三是资金条线， 很多地方政府改革核心出发点其实是为了缓解债务风险。无论是注入资源，还是财务优化，打造评级，都是为进一步提升融资能力，实现以融化债。

这些条线不都是企业层面就能控制的，还需要政府层面的支持，比如在资产注入、产业规划等方面给予支持，即需要两个层面来推动。

（二）“十五五“规划引领，开展”三向营销“

“十五五”规划期间，城投公司要懂得开展“三向营销”。一是向上营销， 以问题导向、发展导向和危机导向，与政府同频共振，打造“政企命运共同体”。 二是向外营销， 战略规划即企业的BP，多路演，建立高质量发展的产业资本和金融资本朋友圈。 三是向内营销， 强化对各子公司的战略统筹和协同运作能力。

（三）跑在政策前面，跑在改革前面，创“新”驱动

首先需要跑在政策和改革前面， 抓住政策窗口，创新业务模式，比如各地争相谋划特别国债、中央预算资金和专项债项目。 其次需要“卷”赢别人， 目前很多市级城投下沉到区县找资产资源、拓业务，区县城投如何避免被整合？就需要跑在别人前面。 再次需要多看“时间表”， 2027年6月底之前地方政府融资平台清零，地方政府隐性债务清零，城投公司退出融资平台名单，剥离政府融资职能。这就需要城投公司按照时间节点，早做准备。

（四）研判资本市场方向，把握资本机遇

一是通过整合各类政府资源，推动国有资源资产化；二是提高资产运营能力，促进资产向资本转化；三是有效开展资本运作，实现资本保值增值。

（五）优化城投转型发展的外部环境，打造企业发展的软实力

一是通过完善外部治理环境， 明确政府及国资部门对城投公司的授权边界，做到责权利效的对等。 二是激发人力资源团队潜力， 明确政企人才交流机制，构建基于岗位价值的薪酬体系。 三是引人引智， 打造学习型组织。

以上是我关于后35号文时代城投转型的一些思考。

最后，感谢大家对“全国城投高质量发展大会”的关注和支持。“全国城投高质量发展大会”是由方达咨询等在中国城发会的指导下发起设立的服务于全国城投高质量发展的系列论坛，这也是我们继2022年的桂林、2023年的赣州和君小镇之后的第三届全国城投高质量发展大会，非常感谢各位新老朋友百忙之中前来参会。我们会持续办好每一届大会，希望我们相约在第四届。

谢谢大家！

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