刘守英 | 城市形态的变化，要靠土地结构调整来推动

随着供需变化，土地的重要性将下降

随着供需关系变化，“十四五”期间土地的重要性会下降，土地矛盾将没那么激化。一个社会从依赖土地转向创新，是现代化的根本标志。从动力来讲，如果还是靠土地发展，就麻烦了。

土地财政延续多年，有两个问题值得关注：

一是未来是否还有那么大的土地需求？ 房地产作为土地财政的重要来源，一时半会恐怕停不了，“十四五”期间还需要改动。但接下来，政府卖地的成本收益会发生变化，虽然卖地的总收入还会增加，因成本上升，收益会下降。

第二是附加在住房上的增值功能会下降。 如果人们继续依靠房地产投资增值，城市就难以回归本质。人们没法喝点咖啡、看个画展，在一起聊聊天，做点事情，城市生活依旧是妈妈陪孩子去上课，爸爸努力工作挣钱，这不是一个正常的分工和生活。

其实我们可以看到， 住房的投资特征已经发生了改变。 如果只作为居住空间，代际变化是一个很重要的因素。上一代人除了买自己住的房子，还会买了儿子的，甚至为孙子买，这样就已经累积了家庭代际传递的房子。

年轻一辈再买房的动机，和上一代已经不同。从居住角度讲，新的需求主要是针对改善型住房，需要一个质量很高的房子。另一方面，一些社会性住宅，比如为农民入城以后提供居住权保障，也应该是下一步住房政策的方向。

所以，从投资的功能转向居住的功能，应该是接下来住房政策很重要的特征。这样一来，土地财政模式的源头就变了。政府靠出让土地使用权来获取土地收入的意愿就没那么强，发动机式的引擎作用也会减弱。

总的来说，土地作为发动机的功能会发生改变，这是“十四五”期间一个非常重大的变化。 这里面，首先就是住房的资本化功能在下降，对土地的需求也在下降。同时，如果能把大量闲置的土地利用起来，将提供很大一块土地来源。

特别需要强调的一点是，大量的园区土地、工业占地，大量的市政基础设施占地，应该成为土地来源的重点，这些结构性的调整应该是改革的重点，而不是继续去征地、卖地。现有的土地已经足够，因为整个城市的骨架已经搭起来了。

城市形态不正常，实际是用地不正常

土地的调整跟城市形态的调整，可能是整个“十四五”期间的重点。

中国未来的城乡关系实际上是三重关系，城市、城市延伸带和村庄这个链条之间的关系。城市要做的是调整升级它的内容，而真正发展的主要空间是在城乡延伸带。 城市形态的变化，是要靠土地结构调整来推动的。

比如，工业占地那么高，大量市政基础设施的土地占比也很高，但是包括居住、生活、绿化等空间的占地比例又那么低。

要想整个城市的形态像个样，土地的结构就要调到正常形态。这里就需要很多政策跟进，怎么样把工业用地调整为其他用地，比如调整为居住型、社会型、产业企业升级型、绿化型等等，通过土地的结构优化来促进城市形态的改变。

我们看到， 现在很多城市形态出问题，城市形态不正常，实际上是用地不正常。

第一点，是要加强市场化土地供应机制在土地配置中的作用。