全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会
关于2024年备案审查工作情况的报告
——2024年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上
全国人大常委会法制工作委员会主任 沈春耀
全国人民代表大会常务委员会：
根据有关法律规定，现将2024年开展备案审查工作情况报告如下，请审议。
对各类法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要监督职权。2024年，法制工作委员会在全国人大常委会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，深入学习贯彻习近平法治思想，与全国人大有关专门委员会、常委会工作机构密切配合，切实增强责任感、使命感，依法履职尽责，积极稳妥做好备案审查工作，备案审查工作取得新进展。
一、贯彻落实党中央精神，完善有关备案审查制度和工作的法律规定
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对备案审查制度和能力建设作出新部署、提出新要求。党的二十大和二十届三中全会对“完善和加强备案审查制度”提出了明确的任务要求。十四届全国人大常委会深入贯彻落实党中央决策部署，不断推进备案审查制度建设取得新成绩。2023年3月，十四届全国人大一次会议对立法法作出重要修改，明确合宪性审查相关要求，完善主动审查、专项审查等机制，强化常委会工作机构的审查职责。2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，首次以“有关法律问题的决定”形式专门对备案审查制度和工作作出系统全面的规定。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议对监督法作出重要修改，其中包括完善和加强备案审查制度方面的内容。
法工委认真贯彻落实党中央部署要求，贯彻落实宪法法律和全国人大常委会有关决定精神，推动备案审查工作实现与时俱进、完善发展。经全国人大常委会领导批准，2024年4月，法工委在重庆市举办首次全国性备案审查工作座谈会。中央有关国家机关、各省、自治区、直辖市和部分设区的市人大常委会及工作机构的同志参加会议。会议回顾备案审查制度发展历程、总结近年来备案审查工作实践经验，通过工作交流推动备案审查工作与时俱进、完善发展。过去一年来，各省（区、市）人大常委会都根据党中央的精神和有关法律和全国人大常委会有关决定要求，修改完善本地区有关备案审查制度和工作的地方性法规。
二、加强备案工作，将各类规范性文件纳入备案范围
贯彻落实党中央关于“所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围”的部署要求，我们扎实开展备案工作，完善备案工作机制，努力实现有件必备。2024年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件1999件。其中，行政法规49件，省、自治区、直辖市地方性法规714件，设区的市、自治州地方性法规989件，自治条例和单行条例109件，经济特区法规51件，海南自由贸易港法规9件，司法解释18件，香港、澳门特别行政区本地法律60件。总的看，报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受监督。
常委会办公厅对报送备案的法规、司法解释等规范性文件开展形式审查，对发现的15件报备不规范问题，及时督促报备机关纠正。
持续推动有关方面将所有行政、监察、司法规范性文件纳入备案审查范围。全国31个省级法规规章规范性文件数据库全部建成使用。各省级数据库将本行政区域省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件纳入数据库，共计38万多件。其中，各类地方性法规21158件（含现行有效和已修改），地方政府规章10920件，各级人大及其常委会决议、决定19308件，行政规范性文件327819件，监察规范性文件298件，司法规范性文件5023件。
三、认真做好审查纠错工作，维护国家法治统一
法工委对报送备案的法规、司法解释依法开展主动审查；对有关方面提出审查建议的法规、司法解释开展依申请审查。2024年，共收到公民、组织提出的审查建议5682件，其中书面寄送的2648件，在线提交的3034件。没有收到国家机关提出的审查要求。我们对审查建议逐一进行研究，与有关方面充分沟通，深入调研论证，提出审查处理意见。将不属于全国人大常委会审查范围的503件审查建议移送有关备案审查工作机构研究处理。探索联合审查，有重点地开展专项审查。
经审查，发现法规、司法解释等规范性文件存在合宪性、合法性、适当性问题的，我们督促和推动有关制定机关及时予以修改、废止或者处理。主要有以下几种情况。
（一）督促纠正处理涉企相关规定存在的问题，推动优化营商环境
有的地方性法规规定，建设单位在物业竣工验收或者房屋产权初始登记前，应当按照物业建筑安装总造价的一定比例交存物业保修金。我们经审查认为，地方性法规规定建设单位应当交存物业保修金，不符合党中央关于优化营商环境、清理涉企法规政策的要求和精神，不符合国务院《优化营商环境条例》等上位法有关规定，缺乏法律、行政法规依据，属于增加企业不合理负担，应当予以纠正。经沟通，有关制定机关均同意对相关规定尽快作出修改。
有的地方性法规和地方政府规章规定，申请从事网约车经营的，应当在本市设立分支机构。我们经审查认为，地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉企法规政策的要求和精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》等上位法有关规定，属于不合理、不必要措施，应当予以纠正。我们向有关地方性法规的制定机关提出审查意见，要求及早作出修改，同时将有关政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。有关制定机关均同意对相关规定尽快作出修改。
有的司法解释规定，公司法施行前，股东转让未届出资期限的股权，受让人未按期足额缴纳出资的，关于转让人、受让人出资责任的认定，适用公司法第八十八条第一款的规定。有些公民、组织对这一规定提出审查建议，认为公司法第八十八条不应适用于法律施行前发生的行为。法工委经审查认为，立法法第一百零四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这是一项重要法治原则；公司法第八十八条是2023年修订公司法时新增加的规定，新修订的公司法自2024年7月1日起施行；公司法第八十八条规定不溯及既往，即对新修订的公司法施行之后发生的有关行为或者法律事实具有法律效力，不溯及之前；公司法第八十八条规定的事项不存在立法法第一百零四条规定的但书情形。法工委将督促有关司法解释制定机关采取适当措施予以妥善处理。
（二）督促纠正有关行政处罚设定问题，促进提高社会治理水平
有的经济特区法规规定，在道路停车泊位停放车辆不按规定缴纳停车费的，处二百元罚款。有公民对这一规定提出审查建议。我们经审查认为，道路交通安全法没有对道路停车收费作出规定，也没有对不按规定缴纳停车费予以处罚作出规定；对道路停车欠费是否规定处以罚款，应当遵循行政处罚法关于设定和实施行政处罚的相关原则和规定，宜由法律、行政法规作出规定。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
有的地方性法规列举了干扰、阻挠、破坏防汛避险人员转移工作的若干具体情形，并规定有上述情形，构成违反治安管理行为的，依照治安管理处罚法给予治安管理处罚。有关方面对此提出意见，认为该法规上述内容在治安管理处罚法之外增加了应予治安管理处罚的行为种类。我们经审查认为，该规定所列出的具体情形与治安管理处罚法规定的应予处罚行为并不完全对应，实践中有可能带来“只要属于法规列举情形即应给予治安管理处罚”的理解，导致直接依据地方性法规对有关行为作出治安管理处罚的问题。我们向制定机关发函，提醒有关方面做好法规的宣传解读工作，严格依照有关法律作出治安管理处罚，避免出现理解偏差、执行不当。有关制定机关立即采取了相关措施。
（三）督促纠正涉及民生地方性法规、规范性文件存在的问题，维护公民、法人合法权益
有的地方性法规规定，在业主大会成立前利用共用部位、设施设备从事经营性活动所得，百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分用于补贴物业服务费。有关部门对这一规定提出联合审查的建议。我们经审查认为，根据民法典的有关规定，建设单位、物业服务企业等利用业主的共有部分经营所得收入，在扣除合理成本之后，属于业主共有，应当由业主共同决定；该法规直接规定将其用于补贴物业服务费，与民法典有关规定精神不一致。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
有的地方性法规规定，物业管理区域内业主共有车位在满足业主需要后仍有空余的，经业主委员会同意可以向物业管理区域以外人员出租。有关部门对这一规定提出联合审查的建议。我们经审查认为，业主共有车位对外出租，属于利用小区共有部分从事经营活动，涉及业主的共有财产权益和物业区域内的安全、环境、秩序等业主切身利益，应当由业主共同决定，该规定以业主委员会同意代替业主共同决定，与民法典有关规定精神不一致。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
有的国务院有关部门制定规范性文件，将独生子女伤残死亡家庭扶助的对象，限定为独生子女死亡或者伤病残后未再生育或者收养子女家庭的夫妻。有公民对此提出审查建议。我们经审查认为，现行的独生子女伤残死亡家庭扶助制度，为缓解独生子女伤残死亡家庭的实际困难发挥了积极作用；随着国家人口政策调整和有关法律修改完善，可考虑进一步完善独生子女伤残死亡家庭扶助制度，对相关人员给予更多的帮扶保障，增强失独家庭的获得感。经沟通，制定机关已着手研究完善相关政策规定。
（四）加强对涉罪人员相关问题的审查研究，遵循宪法和法治原则作出妥善处理
有的地方政府规范性文件规定，因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障政策。有公民对这一规定提出审查建议，认为存在合宪性、合法性问题，应予纠正。我们经审查研究认为，我国宪法第四十五条第一款中对“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”作出明确规定；最低生活保障制度是实施宪法有关规定的一个具体体现，属于有关保障民生的兜底性制度安排；对于没有劳动能力、没有生活来源的各类人员，包括曾受刑事处罚人员中具有此类情况的人员，应当属于城乡最低生活保障覆盖范围的人员；如果将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，与宪法有关规定的原则和精神不符，也与国务院有关行政法规的原则和精神不符。经沟通，制定机关表示，该文件虽然在政府官网上，但实际上已废止。我们与有关方面督促制定机关对该文件作出妥善处理。
有的法规规定，因犯罪受过刑事处罚人员不得从事某种职业。有公民对该规定提出审查建议，认为这类规定存在合宪性、合法性问题。我们经审查研究认为，对特定人员从事特定职业作出限制性或者禁止性规定，应当确有必要，限于特定范围内；超出一定必要性和合理性，过于宽泛甚至随意规定从业限制或者从业禁止，则不符合宪法关于“公民有劳动的权利和义务”规定的原则和精神；对曾因犯罪受过刑事处罚人员规定从业限制或者从业禁止，应当严格遵循宪法和有关法律的规定、原则和精神，综合考虑罪刑轻重、罪名种类、社会危害性大小、相关限禁措施与犯罪行为之间具有关联性等因素，公平合理进行设定。我们建议制定机关加强对涉罪人员相关问题研究论证，慎重设定终身禁业，适时考虑修改完善相关规定。
四、积极开展集中清理和跟踪督促工作，落实国家改革发展有关要求
围绕推动党中央决策部署和重要法律的贯彻实施，我们组织开展相关领域规范性文件集中清理，督促有关方面及时修改或者废止不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的规定。按照中央办公厅、国务院办公厅关于清理涉及不平等对待企业法规政策工作要求，组织开展了相关地方性法规清理工作。各地方梳理涉企地方性法规、自治条例、单行条例和决议决定共7917件。清理发现的问题主要涉及妨碍市场准入和退出，妨碍要素平等获取、自由流动和商品、服务自由流动，影响企业生产经营成本，明显滞后于经济社会发展等方面。经清理，发现需要修改或者废止的地方性法规、单行条例和决议决定共178件，其中地方性法规163件，单行条例10件，决议决定5件。目前有关方面正在推进相关工作，已修改64件，废止26件。
2023年9月，十四届全国人大常委会第五次会议通过修订后的行政复议法。我们及时组织开展涉及行政复议的法规、规章和其他规范性文件的集中清理工作。经清理，发现需要修改或者废止的法规、规章和其他规范性文件共801件，其中行政法规15件，国务院规范性文件2件，部门规章和规范性文件83件，地方性法规149件、经济特区法规15件、单行条例10件，地方政府规章和其他规范性文件527件，需要配套出台规章和规范性文件31件。为督促有关方面及时完成清理工作，我们督促有关地方，要求抓紧开展修改、废止工作。目前已修改、废止地方性法规117件。
党的二十大提出，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。自1979年地方组织法授权地方人大及其常委会制定地方性法规已有40多年，有些地方性法规的规定已经明显滞后于经济社会发展变化。为进一步完善中国特色社会主义法律体系，我们就“地方性法规中明显滞后于社会发展变化、不适合继续适用的规定”组织开展集中清理工作。有关工作正在推进中。
在开展跟踪监督方面，我们首次将常委会组成人员对2023年备案审查工作情况报告的审议意见连同报告，一并交由有关制定机关研究处理。有关方面高度重视，认真研究，提出了加强和改进工作的具体措施；对报告中要求纠正但尚未完成修改、废止工作的10件法规、单行条例，均提出了明确处理意见和计划，目前其中8件法规、单行条例已修改或者废止。对于之前已经明确提出审查意见的问题，如将“按时交纳物业服务费”作为业主参选业主委员会成员条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入条件等，督促有关制定机关修改有关地方性法规的规定。目前绝大多数地方已完成相关修改工作。
积极探索备案审查与执法检查等常委会监督工作相结合的方式和途径。2024年，我们与常委会办公厅、有关专门委员会密切合作，在黄河保护法执法检查中将2023年涉及黄河保护清理工作中发现的74件地方性法规、单行条例的修改、废止情况和配套规定制定情况，作为执法检查的重要内容，共同督促有关地方人大常委会抓紧工作，确保执法检查和法规清理工作取得实效。目前，有关地方性法规、单行条例的修改、废止工作已基本完成。
五、加强备案审查制度和能力建设，不断提高备案审查工作质量和水平
贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定要求，持续推进备案审查制度和能力建设，努力提高备案审查能力和工作质量。
——积极推动省级人大常委会加强规范性文件备案审查制度建设。参照决定和示范范本抓紧修改完善本地区规范性文件备案审查的地方性法规。全国31个省级人大常委会和绝大多数市县人大常委会均已实现每年听取和审议备案审查工作情况报告。首次选取地方人大审查纠正的若干典型案例作为指导案例印送地方人大，并在中国人大网公开。支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作，推动备案审查工作向纵深发展。
——发挥备案审查制度合力。对应当由其他机关处理的审查要求或审查建议，依法及时移送有关机关处理。我们支持各备案审查机关加强相关领域备案审查制度建设，开展移送审查和联合审查工作，努力发挥制度整体合力。有关方面先后制定修订《纪检监察规范性文件备案审查规定》、《军事立法工作条例》、《法规规章备案审查条例》，最高人民法院、最高人民检察院也进一步健全司法规范性文件备案审查制度。由党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等各系统分工负责、衔接联动的规范性文件备案审查制度，正在逐步形成并不断完善。
——探索发挥基层立法联系点作用的机制和方法。践行全过程人民民主理念，我们首次向法工委各基层立法联系点发函，就法规、司法解释等规范性文件在基层的实施情况和面临的问题听取意见建议；赴重庆沙坪坝区、贵州毕节市、湖北江欣苑社区等基层立法联系点走访调研；支持广东江海区基层立法联系点建立备案审查意见征集工作机制。
——加强备案审查理论研究和宣传工作。我们组织编写历年备案审查工作情况报告汇编、规范性文件备案审查案例选编、关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用，推动有关高校和研究机构加强备案审查理论研究和教材教学建设。在已有基础上，今年重庆、吉林、山东、海南、河南、云南等6个省级人大常委会与有关高校分别设立备案审查研究中心或者备案审查研究基地。做好决定的宣传解读工作，讲好备案审查故事。
六、认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作
全国人大常委会依法对香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律开展备案审查，是宪法和香港基本法、澳门基本法赋予全国人大常委会的一项法定职权，是“一国两制”下中央对特别行政区立法活动进行监督的一种制度安排。多年来，全国人大常委会备案审查的范围一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的本地法律。2024年，全国人大常委会收到香港特别行政区报送备案的本地法律34件，澳门特别行政区报送备案的本地法律26件。收到报送备案的法律后，全国人大常委会有关工作机构认真履行工作职责，依法对备案法律进行审查。经初步审查，尚未发现需要将有关法律发回的情形。
香港、澳门两个特别行政区注重在本地立法中维护宪法和基本法权威，遵循和贯彻全国人大及其常委会通过的有关法律、法律解释和决定的精神。例如，2024年3月23日，香港特别行政区《维护国家安全条例》刊宪；4月7日，全国人大常委会办公厅收到香港特别行政区报送备案的该法律。《维护国家安全条例》落实香港特别行政区基本法、全国人大关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定和香港特别行政区维护国家安全法所规定的宪制责任和立法义务，为维护国家安全、保障“一国两制”行稳致远提供法制保障。2024年5月27日，澳门特别行政区第10/2024号法律《订定在广东省珠海市拱北口岸东南侧相关陆地和海域适用澳门特别行政区法律的基本规范》刊登公报；5月29日，全国人大常委会办公厅收到澳门特别行政区报送备案的该法律。该法律及时落实了2023年12月29日十四届全国人大常委会第七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对广东省珠海市拱北口岸东南侧相关陆地和海域实施管辖的决定》，有利于进一步加强澳门与内地基础设施互联互通，推动澳门更好融入国家发展大局。
备案审查制度有利于促进特别行政区在有关法律形成过程中对其中涉及中央的有关事务和宪制性问题加强研究论证，必要时可向中央有关部门提出法律询问。比如，香港特别行政区在制定《维护国家安全条例》过程中，就条例中“中央”一词的含义问题提出询问。法工委依据立法法第六十九条规定予以研究并向有关方面作出法律询问答复。香港特别行政区在有关立法中遵循了上述答复的精神。
七、关于2025年做好备案审查工作的初步考虑
2025年，备案审查工作将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，全面贯彻落实修改后的监督法和全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定要求，坚持改革和法治相统一，在法治轨道上推动党中央决策部署和有关精神贯彻落实，不断提升备案审查制度建设和工作水平，努力通过备案审查工作更好发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进国家治理体系和治理能力现代化。
一是通过备案审查加强宪法实施和监督。增强宪法意识、宪法自觉，健全保证宪法全面实施制度体系，通过合宪性审查、备案审查制度和工作弘扬宪法精神、维护宪法权威。在备案审查工作中注重开展合宪性、涉宪性问题审查研究，对每一个问题、每一个工作环节上都把好宪法关。对规范性文件中可能存在的合宪性、涉宪性问题加强审查研究，及时督促纠正不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的问题，切实贯彻公民在法律面前一律平等、国家尊重和保障人权等宪法原则和精神，维护社会公平正义，通过完备的法律制度保障宪法正确有效实施。
二是贯彻落实修改后的监督法。健全备案审查制度，只要规范性文件的制定主体属于人大监督的对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大备案审查的范围，接受人大监督。细化完善审查标准，规范审查程序，增强制度刚性。综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式。坚持问题导向，着力加强审查研究工作。围绕贯彻落实党中央重大决策部署，持续开展涉企平等保护的规范性文件专项审查和集中清理。
三是健全备案审查工作制度机制。完善听取和审议备案审查工作情况报告、特别行政区本地法律备案审查等制度机制。按照修改后的监督法和全国人大常委会有关决定的要求，加强同有关机关备案审查工作机构的协调联动和沟通，进一步完善衔接联动机制，提升备案审查整体效能。持续推进备案审查工作信息化、智能化建设。
四是加强同地方人大的联系指导。举办备案审查工作培训，推动地方人大常委会完善备案审查制度，提高备案审查能力和质量。继续开展案例交流指导，支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作。推动地方人大常委会完善好、运行好省级法规规章规范性文件数据库，以数据库建设为抓手提高备案审查工作质量。推动建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。
五是践行全过程人民民主重大理念。不断畅通和拓展人民群众诉求表达渠道，认真做好审查建议的审查、处理、反馈工作。积极探索在备案审查中发挥基层立法联系点“民意直通车”作用的工作机制，努力通过备案审查工作弘扬法治精神、回应社会关切，使备案审查成为践行全过程人民民主重大理念的具体形式和制度载体。
六是加强备案审查理论研究和宣传工作。围绕加强宪法实施和监督，总结实践经验，提炼标志性概念、原创性观点，探讨中国特色宪法监督理论体系和话语体系。充分发挥备案审查专家委员会的作用。推动备案审查相关教材编写和学科建设，促进理论与实践融合发展。加强备案审查宣传解读工作，及时向社会公众公开备案审查工作情况、工作动态、重要进展和典型案例，发挥好备案审查工作弘扬法治精神、讲好法治故事的积极作用。
来源：中国人大网
