“透过40年数据，我们发现了地方财政与政府雇员扩张的一个内情”

文化纵横 · 公众号 · · 2025-03-14 19:43

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✪ 张光｜三亚学院财经学院

✪ 严宇｜清华大学政治学系

【导读】今年的政府工作报告提出“严控财政供养人员规模”，引发多方关注和解读。首先，这一提法并不算新，早在2023年，中央就已明确“国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”。其次，该表述是放在“深化财税金融体制改革”中提出的，这与地方财政收支紧平衡的现实压力密切相关。另外，这一表述并不等同于“砸铁饭碗”，而与中央经济工作会议提出的“党政机关要坚持过紧日子”类似，都是财政“节流”的重要举措。

本文关注的是： 从1978年到2019年，40年间中国政府雇员规模发生了怎样的变化？造成这些变化的原因又是什么？ 围绕上述核心问题，作者考察发现，中国政府雇员规模变动，大致经历了 20世纪80年代持续扩大、90年代停止扩大、21世纪以来再度持续扩大三大阶段。这其中，公共财政行为的变化，起到了控制雇员扩张的作用；与此相反，非公共财政行为的影响，则推动政府雇员规模的扩张。而财政分权在短期内也会控制政府雇员规模扩张。

作者随之分析了国务院的八次机构改革，发现 两个关键点 ：一是必须明确把精简人员作为改革的主要目的；二是精简人员必须不止于中央政府，而且要覆盖地方政府，因为后者才是绝大多数政府雇员所在。比如1993-1995年的改革，要求“地方各级机构人员精简比例为25％左右”，并得到严格执行。

本章表明，为抑制政府雇员规模扩张，需要双管齐下，控制公共财政和非公共财政行为。所谓正门关闭、旁门洞开，而旁门往往更难控制。为控制政府雇员规模扩张，必须控制土地财政等非公共财政的扩张，而该全国统筹的事项，应由中央政府直接管理。

本文原载《公共管理与政策评论》 2021年第5期，原题为《中国政府雇员规模扩张及其成因再考：基于1978—2019年时间序列数据的分析》，篇幅所限，内容有所编删。文章仅代表作者观点，供诸君思考。

中国政府雇员规模扩张及其成因再考:

基于1978—2019年时间序列数据的分析

▍ 研究的缘起

自古以来，“生之者众，食之者寡”就是中国政治追求的一个理想状态。反过来说，“生寡食众”则是“黄宗羲定律”的梦魇。 精兵简政、控制政府和公共管理部门工作人员（以下简称为政府雇员）规模，是今日中国上及国家领导，下至民众的共识。 党的十八大和党的十九大报告均设专节论述党和国家机构及行政体制改革。前者要求“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，后者强调要“转变政府职能，深化简政放权”。显然，是否需要控制政府雇员规模不是问题，问题在于如何控制。为此必须研究我国政府雇员扩张的特征，探究推动政府雇员规模扩张的原因，特别是制度性原因。

张光在2008年第四期《政治学研究》发表的论文《财政规模、编制改革和公务员规模的变动：基于对1978-2006年的实证分析》，通过对1978-2006年时间序列数据分析发现，人口增长与财政收入规模变动是影响公共管理部门就业人员规模增长的内生性长期因素；行政和编制改革则是外生性、短期性的影响因素。财政收入规模和行政编制改革都是制度性的原因。从2006年到2020年，时间又过去了14年。在这期间，中国的政府雇员规模发生了哪些变化？上述因素是否仍具有解释力？除了上述三个因素外，还有其他重要原因吗？能否揭示其他同等重要的制度性原因？本文将通过对跨度更长的时间序列（1978-2019）数据进行分析，来回答这些问题。

本文的发现在如下几个方面做出了新的贡献。第一，它不仅再次证明了财政收入变动是决定政府雇员变动的长期性决定因素，而且对公共财政（预算内）收入和非公共财政（预算外）收入的影响分别进行了估计，发现在控制了行政机构改革等变量的情况下，公共财政收入和非公共财政收入均对政府雇员规模具有显著影响，前者具有长期的负向影响，后者在短期和长期均为正向影响。第二，财政分权在短期具有控制减缓政府雇员的规模扩张作用，而长期则无。第三，精简行政的机构改革降低了政府的雇员规模。

论文由五部分组成。第一部分交代研究的缘起。第二部分说明为什么需要“再考”？为什么值得使用跨度更长的时间序列重新研究中国政府雇员规模的扩张及其成因。第三部分依据相关理论和实践，提出研究假设并操作化。第四部分报告并讨论统计分析发现。第五部分为结论。

▍ 为什么需要“再考”？

2006年以来，我国政府雇员规模扩张及其决定因素都出现了重要的变化。首先， 如图1所示，从2006年到2019年14年间，政府雇员规模稳步强劲扩张。总数从1266万增至1990万，净增724万，年均51.75万 ；而在1978年到2006年的29年间，政府雇员从467万增至1265万，净增量798万（从467万增至1266万），年均27.5万。在这段时期，政府雇员规模从比教育行业就业人员少230万（2006年），转变为超过后者近百万（2017-2019）。更重要的是，从2004年开始，政府雇员规模以远远低于此前的波动性稳步增长，直到2018-2019年增长速度才明显加快。从1978年到2004年，增长率最低和最高分别为1994年的负10％和1984年的15％，均值和标准方差为3.86％和5.02％。2004年之后，增长率最低和最高为2013年的1.65％和2019年的9.48％，均值和标准方差为3.39％和1.97％。 平均增长率两者相近，而波动性前者却是后者的2.5倍。凡增速大起（落）之年，往往随后是大落（起）之年。 这类大起大落现象，难以用“自然的”、内生的和长期的因素加以解释，而是外生的、短期性行政命令政策即政府机构和编制改革干预的结果。显然，第二阶段之所以波动性较小，是因为行政和编制制度改革干预频数较少、或力度较小、或两者兼而有之。因此，通过分析1978-2019年时间序列数据，有助于揭示使用1978-2006年较短的时间序列数据难以揭示的长期因素的作用。

图1还清晰地显示了改革开放时期中国政府雇员规模变迁的三个阶段。第一阶段从1978年到1992年，政府雇员无一例外逐年增长，从467万增至1148万人，翻了一番多。第二阶段从1993年到2002年，政府雇员规模步入了负增长或零增长的轨道。1993年的规模从上一年的1148万人陡然降至1030万人，此后保持在1030万～1100万，接近零增长。2002年政府雇员总数为1075万人，低于十年前的记录。第三阶段从2003年到2019年，政府雇员重拾增长势能，继2003年从上年的1030万人增至1171万之后，逐年增至2019年的1990万人。把研究的时间序列数据延伸至2019年，使得第三阶段的长期增长趋势一目了然。于是，研究改革开放时期中国政府雇员规模扩张的动因，就成为一个如何解释它在20世纪80年代扩张、90年代停止扩张、21世纪以来再度扩张的三段论问题。为此我们既要纳入内生的、长期的动力性因素，也要启用外生的、短期的冲击性因素。

其次，影响政府雇员规模扩张的长期因素——财政收入和财政分权——也发生了若干重要的变化。中国的财政收入向来有完全纳入国家预算、由各级政府财政部门直接管理的预算内/一般公共财政收入，和或多或少由征收部门管理运作的预算外/非公共财政收入的区别。前者包括了所有的税收收入和纳入公共财政预算管理的非税收入以及国债收入。后者的内容随着财政改革和统计口径变动而有所不同。其主要内容，从1978年到2010年为预算外资金，2011年以来为未纳入一般公共财政预算的政府性基金收入，包括国有土地使用权与出让权收入、社会保障基金收入、地方专项国债等。考虑到债务收入的特殊性，本文把历年各级政府的国债收入纳入后者的范围进行分析。两者在本文以下的行文中，一律称为公共财政收入和非公共财政收入。图2报告了改革开放时期公共财政（预算内）和非公共财政（预算外）收入及其占GDP比重的变化。 从1978年到2006年，公共财政收入绝对值从1132亿元增至38760亿元，而相对规模，即占GDP比重，则经历了一个以1995年为谷底的U形增长过程。 同期，非公共财政收入绝对值从347亿元增至22734亿元。表示相对规模的曲线则先是上升（1978-1985），继而进入平台期（1985-1992），再而在1993年和1994年连续下滑至低点，并保持到2000年后再度在波动中持续上升。非公共财政收入的相对规模波动显著大于公共财政收入。自2006年以来，两者在绝对值上均呈增长趋势，但后者波动更大。按相对规模衡量，两者的差别更加显著。 公共财政收入上升和下降曲线均相当平滑。在2015年达到高点之后持续下降，反映了中央政府减税降费政策的效果。 2006年以来非公共财政收入，无论是按绝对值还是相对规模，均呈波动中上升状态，其背后的主要推手为地方土地财政收入、地方国债收入以及社会保险收入。把时间序列数据分析推至2019年，使我们有可能对公共财政收入和非公共财政收入变量在改革开放全程中对政府雇员的影响做出更客观、更稳定的估计。

分权是中国改革开放时期重要的制度安排之一。图3报告了三个测量财政分权的指标-地方财政收入占全国收入比重、地方财政支出占全国支出比重和地方财政收入占地方财政支出比重-在1978年到2019年的变化。2006年以来，伴随着土地财政/非公共财政收入重要性增强，三个指标均出现了某些重要的变化。收入分权（按全国公共财政收入中地方占比测量）从2006年的47.22％逐步增至2019年的53.09％，而同期支出分权（公共财政支出中地方占比）则从61.13％增至85.3％。财政收支的垂直不平衡加大，意味着地方对中央转移支付的依赖度加大。这些发展进一步强化了1994年分税制改革的财政集权倾向。而在分税制改革之前，地方财政收支占国家财政总收支比重，经历了1985年之前收入比重显著大于支出比重，到收支比重相近或收入略大于支出的发展（见图3）。使用1978-2019年长时段时间序列数据，能够更好地估计财政体制的集分权变化对政府雇员规模的影响。

▍ 背景、理论与假设

本文的研究对象和被解释变量政府雇员是一个包含了多个类别群体的概念，有必要在此稍加解析。在政府雇员内，有不同的身份分类。首先是编制人员和无编人员的区别。在编制人员中，又有公务员、行政编人员、参公编制人员和事业编人员的分类。在这些门类中，公务员地位最高。行政编制不都是公务员，但公务员一定有行政编制。参公编制是通常只有那些在政府行政单位工作的事业编人员才能拥有的身份，但并非所有在行政单位工作的事业编人员都享受参公待遇。编制管理是高度中央集权化的。中央编制委员会及其办事机构中编办负责制定中央以及地方政府各部门的行政级别和编制定额。在中央层面，编制定额直接下达到一级预算部门（如中编办、财政部、商务部、国家矿山安全监察局）；在地方层面按功能和地区切块分配编制定额。从财政的角度看编制的重要性，在于它与财政拨款的绑定关系，编制人员均为财政供养人员。有编制必有财政供养和拨款，没有无财政供养和拨款的编制。分税制改革以来，各地区的编制人员定额是决定中央对地方转移支付数额的主要决定因素之一。

尽管中国官方在《中国统计年鉴》中提供了政府雇员的年度和地区分布数据，但对其中的细分类，并无系统持续的报告。人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》曾披露2015年和2016年全国公务员总数分别为716.7万和719万。财政部出版的《地方财政统计资料》（1993-2009）报告了部分年度全国各省级行政区的行政编和事业编财政供养人口数据。例如，从2000年到2007年，地方行政编在职人员从572.67万人增至976.24万人，而同期全国政府雇员从1101万人增至1291万人，地方行政编人员占比从52％增至75％。这些数据表明，在这期间，行政编人员增长较快，成为政府雇员规模扩张的主要因素。陈那波和黄伟民对广东省某市某区的调研发现， 2017年底，该区在编工作人员为3679名，编外人员为5165人，在编人员占比42％。政府的层次越低，无编雇员占比越大 。一个合理的推测是：在编和无编政府雇员规模变动的驱动因素可能不同，前者更可能受公共财政行为影响，后者则主要由非公共财政行为驱动。

我们将建立时间序列回归模型来解释改革开放时期中国政府雇员规模的年度变动。政府雇员总数（绝对规模）和官民比即政府雇员占人口比（相对规模）的年度数据构成模型的因变量。我们试图解释两个变量为什么在有的年份较高，而在其他年份较低（见图1）。长时段的时间序列数据分析非常适合包括中国政府雇员规模之类的国别研究。诚然，我们可以通过以省等行政区划为分析单位研究中国政府雇员的规模，但这样做实际上是关于中国地方政府，而非作为一个整体的中国政府雇员规模的成因研究。

本文采用地方财政自主度测量财政分权，并预期其系数在负的方向上通过显著性检验。 这一可能性的实现，还与中国财政体制从财政大包干转为分税制相关。 在分税制改革之前，地方政府曾长期是大部分税收的征收者，中央政府必须依靠地方上解收入运作，或者说，地方政府作为一个整体，其转移支付收入为负。因此，当地方政府在财政包干体制下，获得了发展本地经济的权力的同时，仍旧负有向中央上解收入的责任时，它们有动机也有能力尽可能地减少对中央财政的上解，把更多的收入，或者以预算外收入的形式，或者以藏富于民的方式，留在地方。分税制改革之后，地方政府作为一个整体必须依靠中央转移支付才能维持运行。地方不但转移支付多多益善，在自有财政收入的征收上也不遗余力。 换言之，财政体制的变化，导致中国财政相对规模（以财政收入占GDP比重测量）在分税制改革之前走低、之后走高 （见图2） ，地方财政自主性在分税制改革之前较高、之后较低 （见图3） 。财政分（集）权对以货币规模（财政收支占GDP比）和人员规模（官民比）形式测量的政府规模可能产生负（正）的影响。

以上变量同因变量政府雇员规模的关系，在不同程度上是内生性的。 我们假定，随着人口的增长，经济发展水平的提高，财政收入的增加，财政集权程度的上升，政府雇员亦将随之扩张。 这些内生性变量对政府雇员规模扩张的影响是渐进的、长期性的，它们能够解释政府雇员变动的长期趋势，但难以解释如图1所示的政府雇员规模在短期间发生的大起大落。导致后者发生的主要力量来自于中央政府发动的、外生性行政机构改革。

改革开放以来，中央政府相继于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年进行了八次自上而下的行政机构改革。 这八次改革，通常都以国务院机构改革的决议（或决定）在同年召开的全国人大会议上通过而发动，依靠对国务院及其组织部门和各级政府具有约束力的行政命令、自上而下推行。这些决议、决定的主要内容是调整国务院组成部门，有的部门不再保留，有的合并，或组建新的部门。然后，依靠中国“职责同构”的体制，从国务院开始的调整逐级向下传递，直至县区基层政府。这些调整一般都涉及人员的调整，但并非所有的行政机构改革都以减少政府雇员为主要目的，或者起到了显著减少政府雇员的作用。产生这一作用的机构改革必须符合两个标准：一是必须明确把精简人员作为改革的主要目的；二是精简人员必须不止于中央政府（国务院），而且要覆盖地方政府，因为后者才是绝大多数政府雇员所在。符合两个标准的机构改革，一般要经历2～3年，以使改革得以完成从中央（主要是国务院）到省及以下各级地方政府推行的过程。对照两个标准，1982年的行政机构改革在贯彻到地方的1984年，与以乡镇政府完全取代人民公社的改革相重叠，而这一取代伴随着基层政府人员的扩张。1988年开始的行政机构改革，则与“市管县”改革在各地大力推进同时发生。如国务院发展研究中心丁宁宁所指出的，“1982年中央政府精简机构时，各地正在根据宪法恢复乡镇政府。1988年国务院机构改革时，省里正忙于推广市管县的经验”。 市管县体制使原先作为省级政府派出机构的地级政府实体化了，增加了政府层级，从而导致政府机构规模扩张。

20世纪90年代进行的两轮行政机构改革则完全符合上述两个标准。它们都把精简政府工作人员作为改革的主要目的， 而且都在地方政府层面得到了贯彻执行。1993-1995年的改革明确把政府职能改变与以精简公务人员为目的的编制改革结合起来，明确要求地方政府贯彻执行精兵简政的编制改革。1993年的政府工作报告以“认真进行行政管理体制和政府机构改革”为题，专辟一节阐述“1993年行政机构改革方案”。该方案要求保留或改组的国务院部门要“大力精简内设机构，减少人员”，“用三年时间基本完成各级政府机构改革的任务”。在1993年7月21-23日期间召开的全国机构改革工作会议上，国务委员、中央机构编制委员会副主任罗干做了《适应社会主义市场经济的发展全面推进地方机构改革》的报告，要求“地方各级机构人员精简比例为25％左右”。此次改革，使中央政府直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％。更重要的是此次改革在地方政府得到了严格的执行。

1998-2002年行政机构改革在精简人事上着力最大、持续最久。 这次改革从1997年就开始酝酿。时任国务院主管经济工作的常务副总理朱镕基在1997年年底（12月11日）举行的中央经济工作会议上的总结讲话中谈到，当年9月产生的十五届中央政治局常委和政治局指定他负责牵头研究中央政府的机构改革问题。到12月中旬，他已经谈了50几个部门了，并就政府机构的精简取得了共识。 “很多同志都认为机构臃肿问题，现在已经像一个脓疮都熟透了，必须把它割掉，这方面大家还是有共识的，也都有改革的意愿。” 1998年的政府工作报告决定“建立一支适应社会主义市场经济要求、高素质的专业化国家行政管理干部队伍”，要求“各级地方政府·······自上而下有步骤有秩序地进行机构改革，精简机构和人员。要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制的法制化”。据新华社报道，“从1998年开始，国务院机构改革首先进行，随后党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市县乡机构改革全面启动·····至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名”。

2002年后，中央依次在2003、2008、2013和2018年发起了四次行政机构改革。这四次改革的主要任务是转变职能，提高行政效率。 转变职能的具体实施途径是改设整合国务院组成部门，如国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（2003年改革）、组建或调整工业和信息化部、环境保护部等15个部委（2008）、组建国家卫生和计划生育委员会等多部门（2013）和组建自然资源部、农村农业部、文化旅游部、国家卫生健康委员会等部门（2018）。在每次改革中，都有若干国务院组成部门被合并或取消。 大部制是四次改革共同的内容。 但是，在这四次改革中，没有一次像1993年和1998年改革那样，把“减少人员”写入政策文件。

如何操作行政机构改革对政府雇员规模的影响变量？我们采取统计1978年到2019年每年国务院总理向全国人大会议做的政府工作报告中，“机构改革”和“精简”二词出现的频数来解决这个问题。与五年计划、中共全国代表大会报告等着眼于长期的、战略性的政策不同，一年一度政府工作报告突出强调的是当年的政策执行重点。因此，可以通过计算政府工作报告出现的“机构改革”和“精简”二词出现的频数之和，来测量各年中国政府行政机构改革和精简政府雇员的政策意愿及其实施的强度。一方面，政府工作报告中出现的“机构改革”字样，几乎均与行政机构改革相关。在改革开放时期，所有的精简政府人员改革都是作为行政机构的一部分而进行的，但如上所述，并非所有的行政机构改革都导向政府人事的精简。另一方面，“精简”一词在政府工作报告中出现，几乎毫无例外地蕴含有“精简政”的意义。为求稳健和平衡，我们把这两个词组在各个政府工作报告出现的频数加总，用来测量各年中国政府精简政府雇员政策意愿的强度。频数越大，政策意愿强度越大。除了少数例外，在精减人事上，至少从短期的观点上来看，中国政府的强政策干预意愿，通常是能奏效的。当然也有例外。例如，1988年的政府工作报告中，机构改革和精简出现的频数分别为16次和4次，前者为历史之最，后者仅低于1993年的8次。然而，如上所述，中央政府于1988年发起的行政机构改革，因治理整顿、地方推行“市管县”改革等，而不了了之。 即便有这些例外，我们预期，由这两个关键词频数加总形成的“精简改革”变量，仍旧能够很好地操作中国政府行政干预的强度和效度。 我们预期，这个变量在模型中以负向通过显著性检验。表1概括了纳入时间序列模型中的各个自变量回归系数的预期表现。

“透过40年数据，我们发现了地方财政与政府雇员扩张的一个内情”

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