朱福惠等：监察体制改革与宪法修改之学理阐释 | 专题

摘要：监察体制改革是我国国家机关改革的重要组成部分，监察委员会是反腐败的专门机关，其地位与一府两院平行。监察委员会的设立对我国国家机构体系将产生重大影响，由此产生一系列的宪法和法律问题，其中监察委员会建构的合宪性问题尤其突出。监察体制改革试点具有合宪性，但并没有直接的宪法依据，其合宪性只能从《立法法》第十三条推定。由此可见，监察委员会制度虽然可以通过修改法律来建立，但法律的规定不能代替宪法的规定，无论是先修改法律还是制定新的法律，都必须通过修改宪法才能使法律与宪法保持一致，在宪法解释无法满足合宪性的条件下，修改宪法是必要的。通过对现行宪法有关国家机构规定的全面分析与整理，根据宪法原理阐释监察委员会的性质、地位和职权，从学理的角度提出宪法文本的如下修改建议：监察委员会要向同级人大负责并报告工作，但不接受质询；监察委员会不能对人大代表和全国人大任命产生的国家领导人实施具有强制性的监察措施，但可向全国人大及其常委会提出专门报告或者监察建议；监察委员会在行使侦查等司法性权力时，应当适用宪法第一百三十五条之规定，受到人民检察院和人民法院的制约。

2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》），决定在试点地方建立监察委员会作为专门监察机关，从而将我国的监察体制从行政监察体制转化为独立监察体制。监察委员会整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、渎职与预防职务犯罪等部门，并且与纪检合署办公，强化了监察机构的反腐败职能，构建新的国家监察制度。全国人大常委会的决定公布后，监察委员会在地方的试点备受理论界关注，有关国家监察委员会制度的相关宪法和法律问题大量涌现，其中国家监察委员会的设置与宪法修改成为理论探讨的前沿问题。本文从宪法基本原理出发，阐释监察体制改革与宪法修改的必要性，进而探讨宪法对监察委员会的宪法地位、法律性质和职权的规定，并且对国家监察委员会与其他国家机关之间的宪法关系进行分析。

 一、《试点决定》的合宪性解释

 1.《试点决定》的合宪性质疑

宪法是规范和限制国家权力的法律，此为宪法之基本原则。根据这一原则，宪法不仅应当为国家权力划定界限，而且还应当确立国家权力运行的规则，为国家机关权力的行使提供制度性资源和框架。所以，在限制国家权力的前提下，宪法应当为政治权力运行提供空间，以保障政治决策能够回应政治秩序之建构。我国“八二宪法”根据当时的政治和经济环境对国家机关的设置及其职权作出规定，从宪法史的视角来看，从“五四宪法”至“八二宪法”，为适应社会发展之需要，在国家权力的规定方面往往出现较多的弹性条款，或者条文含义较为模糊，或者制定“兜底条款”，为权力之运行提供宽松的宪法环境。特别是“八二宪法”，作为当时历史背景的产物，被视为改革型宪法，即宪法推动国家的改革，为改革提供法制资源。如《宪法》第三十一条关于设立特别行政区的规定，为全国人大制定基本法以及全国人大常委会解释基本法提供宪法依据，如果没有第三十一条之规定，基本法之立法和解释将面临合宪性问题；《宪法》第六十七条第二款之规定，为全国人大常委会制定法律提供了广泛的权力，而且全国人大常委会是宪法解释机关，它对何为基本法律可以作出扩充解释，从而为全国人大常委会的立法提供宪法依据；《宪法》第九十三条和第九十四条关于中央军事委员会的规定，一方面没有规定国家主席兼任中央军事委员会主席，另一方面没有设定中央军事委员会主席连任之限制，此为中央军事委员会之灵活运作提供了广泛的制度空间，虽然与国家机关职权配置之宪法原理存在矛盾，但实践中可为中央军事委员会主席发挥其政治作用提供宪法依据。

《试点决定》颁布后，监察委员会的建构面临合宪性质疑，对于全国人大常委会决定试点是否具有宪法依据存在不同的认识。一种意见认为，全国人大常委会的《试点决定》是一种改革试点，该试点在预备阶段获得最高权力机关的授权，可以赋予改革试点过程以宪法正当性[1]。设置国家监察委员会是我国反腐败建设之必需，通过全国人大常委会的《试点决定》，在地方进行试验，与宪法之原则和精神并不冲突，在地方试验结束后，需要建构国家监察委员会时，可以通过修改宪法并制定《国家监察法》《反贪污贿赂法》，对各级监察委员会之地位、组织和职权作出规定，使之具有明确的宪法和法律依据[2]。另一种意见则认为，虽然设置监察委员会具有必要性，但不能成为全国人大常委会发布决定的宪法依据。其理由是：第一，现行宪法文本上没有设立监察委员会的条款，无法在现有宪法规范体系中推导或者新设国家机关；第二，《宪法》第六十二条第（三）项和第（十五）项不能成为监察体制改革的宪法依据，因为全国人大制定国家机关的基本法律，仅限于已经规定的国家机关，全国人大行使的其他权力，属于“兜底条款”，仅限于立法权范围；第三，全国人大常委条第（二十一）项仅限于全国人大职权范围内的授权行为，不能成为《试点决定》的宪法依据[3]。

2.《试点决定》之合宪性推定

《试点决定》是否具有宪法依据，主要看其内容是否在全国人大常委会的职权范围之内。我国《宪法》规定了全国人大常委会的决定权，第六十七条的决定权可以分为四种：第一种是全国人大常委会在全国人大闭会期间，通过决定对全国人大制定的法律进行补充与修改，但不得与该法的基本原则相抵触①；第二种是全国人大常委会作出法律解释方面的决定；第三种是决定国家机关组成人员的任命；第四种是全国人大常委会决定特赦和战争状态的宣布等重大问题。从《宪法》第六十七条的规定来看，全国人大常委会的决定权不包括设立中央国家机关的职权，即《宪法》并没有授权全国人大常委会通过决定设立与一府两院平行的国家机关。《宪法》第六十七条第（二十一）项是全国人大常委会获得全国人大授权而行使权力的依据，被授予的职权属于全国人大的职权范围，在全国人大没有通过法律或者决议授权的情况下，不能将该决定作为《试点决定》的宪法依据。全国人大常委会可以授权其他国家机关行使其职权，如1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《关于加强法律解释工作的决议》，授权最高人民法院和最高人民检察院对于审判工作和检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。此即为《宪法》第六十七条第（四）项之具体适用，全国人大常委会通过决议授权司法机关解释法律。但该规定以全国人大常委会本身具有之职权为依据，如果全国人大常委会没有此种职权，即不存在授权的问题。

在我国的改革实践中，全国人大常委会运用《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第十三条规定授权改革试点规定：全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。该规定是对全国人大常委会立法权和决定权的延伸和扩张，可以视为《宪法》第六十二条第（十五）项和《宪法》第六十七条第（二）项和（二十一）项的具体适用②。该法对全国人大常委会的调整或者暂时停止法律的部分规定设置了限制，在范围上只能适用于行政管理等领域，在时间上只能是一定期限，在区域上只能是部分地方。从《立法法》的规定来看，这一条并没有明确规定可以通过制定具有法律效力的决定来确立地方国家机关改革的试点，在实践中，全国人大常委会运用该条款启动试点改革，因为试点改革需要调整国家机关的职能，从而引起法律适用的改变。然而，《宪法》第六十七条和《立法法》第十三条的规定并没有直接规定全国人大常委会是否可以通过决定设立新的国家机关，更没有规定可以通过决定设立与一府两院平行的国家机关。《立法法》颁布实施之前，全国人大及其常委会通过国务院关于机构改革方案设置或者撤销部级建制。此种作法具有直接的宪法依据，《宪法》第八十九条确认国务院具有规定各部和各委员会的任务和职责的权力，《国务院组织法》第八条规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定③。但全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决议，只决定国务院部委之设置与撤并，不涉及设置与一府两院平行的中央国家机关的问题。

所以，《试点决定》没有直接的宪法依据，其合宪性只能从《立法法》第十三条的规定中推定。《立法法》是全国人大制定的基本法律，该法规定的全国人大常委会的职权应当视为全国人大通过法律授权，所以《立法法》第十三条与《宪法》第六十七条第（二十一）项的规定具有内在的一致性。《立法法》第十三条规定全国人大及其常委会可以在行政管理等方面调整或者暂时停止适用法律的部分规定，属于《宪法》第六十二条第（十五）项的职权范围，可以视为《试点决定》的宪法依据。

3.宪法思维视角下合宪性方式之选择

党的十八届四中全会明确规定，改革必须于法有据。即改革不能突破宪法和法律的规定，涉及到政治体制改革必须要有宪法依据，只有这样才能形成稳定的宪法秩序。全国人大常委会以决定的形式确立监察委员会改革试点，虽然可以从《立法法》第十三条的规定中推定其具有宪法依据，但是此种推论仍然存在法理缺陷。在依法治国的大背景下，依宪执政和依宪治国首先应当形成宪法思维，从传统的行政思维转化为现代的宪法思维。为此，国家机构之改革试点，首先必须在宪法学层面论证其合宪性和合法性，使改革试点符合宪法原理；其次，《试点决定》本身需要依据宪法而形成，目前试点主要是在地方，没有涉及到中央国家机关的改变和职权调整，如果未来涉及到中央国家机关体系和职能的改变，则难以通过现行的决定方式或者立法方式解决宪法依据问题。

第一，全国人大常委会可以通过宪法解释确立《试点决定》的合宪性。《宪法》第六十二条第（十五）项属于兜底条款，其具体含义可以通过解释而扩张。全国人大常委会可以行使《宪法》第六十七条的宪法解释权，以解释宪法的方式，确立试点工作的合宪性。我国宪法解释权长期虚置，国家最高权力机关不习惯运用宪法解释的方式来决定国家政治生活中的重大问题，习惯于通过决议、决定和授权等方式来处理国家事务。这些方式虽然直观且有效率，但作为最高国家权力机关，在作出决定和决议时，首先必须考量其合宪性。全国人大常委会既是立法机关，又是宪法解释机关，其通过的法律、决定和决议不受法院司法审查，如果全国人大常委会缺乏对行使权力的合宪性考量，在某些条件下将损害其政治正当性。可见，全国人大常委会完全可以在作出决定时，解释《宪法》第六十二条，将试点事项纳入全国人大决定权事项。同时，可以解释《立法法》第十三条，将《试点决定》与第十三条的一致性进行阐释。

第二，全国人大常委会可以通过补充立法的方式，规定试点地方的监察委员会行使《行政监察法》规定的职权，同时行使《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中属于人民检察院职务犯罪侦查方面的职权，从而避免《试点决定》的合宪性质疑。试点地方暂时停止适用《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《地方政府组织法》的部分条款，这一规定与宪法原理存在冲突。一是宪法明确规定国务院领导全国的监察工作，《试点决定》停止了法律的适用，但并不能停止宪法的适用，因此从法律来讲，试点地方的人民政府仍然可以领导监察工作[3]。同时，《宪法》第三十七条规定，人民检察院有批准逮捕权，公安机关有执行逮捕权。人民检察院此种职权显然与试点地方监察委员会的刑事侦查职能冲突。可见，不以停止法律适用的方式授权，而以补充立法的方式作出规定更加合理。二是停止法律尤其是基本法律的适用需要符合宪法规定的条件，只有国家面临战争威胁或者发生严重的自然灾难和社会混乱，需要稳定社会秩序或者保护国家安全，从而宣布国家处于战争状态或者紧急状态，才能根据宪法规定的条件和程序停止法律的实施，否则不利于宪法秩序的稳定。

所以，改革与宪法稳定性之间的矛盾在任何时候都存在。为了有效消解改革的合宪性问题，采用宪法解释或者补充立法的方式，既有利于推动改革，又不损害宪法秩序。自2004年宪法修改产生争议以来，理论界和实务界均不愿意谈及宪法的修改，认定宪法的修改不利于宪法的稳定性和权威性，其实这是一种一般原理，不能绝对化理解。在宪法解释和补充立法都不能解决合宪性时，为保证宪法与国家政治生活和社会生活的一致性，修改宪法成为必然选择。监察体制改革涉及到大量宪法和法律问题，如果不修改宪法，国家监察委员会的建构将面临难题。

 二、监察体制改革与宪法修改之必要性

国家监察体制改革试点后，法学界对于修改宪法已经基本达成共识。有学者认为，监察委员会是一个新的国家机构，在国家机构体系中与一府两院处于并列地位，因此，需要修改宪法并在宪法中作专节规定[4]。有学者认为，监察体制改革关系到国家宪制结构的重大政治变更，导致国家机构职能的调整，作为根本法的宪法必须进行相应的修改[5]。另有学者认为，国家监察委员会涉及国家政体之变更，需要修宪立法，而且其顺序是先修宪，再立法修法[6]。可见，学者们的意见倾向于修改宪法以解决监察委员会设置与宪法规定之间的冲突问题。

从宪法原理来看，监察体制改革是我国国家机关改革的一部分，形成了一种新的国家机关并且与一府两院平行。为此，不仅大量的法律需要修改，而且宪法必须修改。宪法的修改具有三大功能：一是为修改法律并且制定《国家监察法》、《监察委员会组织法》等法律提供宪法依据；二是将监察委员会试点的成果通过宪法予以确认，在先制定或者修改法律的前提下，也可以为法律的实施提供宪制基础；三是在理论上为监察体制改革达成合宪性和合法性共识，为监察体制的运行提供制度资源。所以，监察体制改革产生的制度性问题必须通过修改宪法才能最终消解。

1.国家监察委员会的设立改变了国家机关体系，需要宪法予以确认

按照《试点决定》的规定，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。由此可见，地方监察委员会的产生方式与一府两院的产生方式相同，因此，监察委员会是由国家权力机关产生的行使专门监察权的国家机关，其法律地位与一府两院相等。按照我国宪法产生国家机关的程序和逻辑，未来国家监察委员会之产生应与现行中央国家机关的产生方式相同，因此，国家监察委员会将产生新的中央国家机关。从而由现行宪法规定的全国人大及其常委会、国家主席、中央军事委员会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院六个中央国家机构，增加国家监察委员会作为第七个中央国家机关，改变国家机关体系。此种改变只能通过修改宪法来完成。“八二宪法”虽然规定全国人大及其常委会有广泛的决定权，有设置和撤销国家机关的权力，但此种权力仅限于对国务院各部委的调整、两院内设机构以及派出机构的调整与设置。全国人大及其常委会的决定权中，没有设立独立宪法地位并与一府两院平行的国家机构的权力。在设置国家机关的宪法实践中，全国人大常委会通过制定行政监察法、审计法等设置了监察部、审计署等机构，但这些机关本身是国务院的职能部门，属于行政权的一部分，是实施宪法的体现。并且，设置或者撤销国务院部委机关，并没有影响中央国家机关体系，而是对国务院部委机关的调整，因此，不需要修改宪法予以确认。全国人大常委会通过决定的形式，设置最高人民法院巡回法庭，在部分省市从事自由贸易区试点等，这些决定虽然具有法律的性质，但也没有增设独立于行政、司法之外的国家机构，因此，同样没有改变国家机构体系，属于宪法规定的全国人大职权范围内的事项，也不需要修改宪法。但是，国家监察委员会不从属于任何中央国家机关，而是全国人大设置的具有独立地位的中央国家机关，只能通过修改宪法予以确认。

2.国家监察委员会需要宪法授权

国家监察委员会行使对一切国家机关及其公职人员的监督权，根据《试点决定》，监察委员会行使监督、调查和处置的权力。而监察委员会的这些权力是由原行政监察机构和人民检察院的部分职权合并而来，形成以反腐败为核心职权的新的职权体系。我国宪法和法律规定，监察权由行政机关行使，行政法纪之监察以及财政收支之审计由行政监察机关和审计机关负责，形成我国的行政监察体制。在此种体制下，监察权属于行政权的一部分，监察机关受国务院领导。我国宪法和法律规定国家的法律监督机关是人民检察院，人民检察院行使对国家机关及其公职人员的检察权以及对诉讼的监督权。人民检察院是法律规定的反腐败机构。国家监察委员会的职权由原行政监察机关的职权和人民检察院的反腐、反渎职职能组合而成，因此，产生了一种新的宪法权力———监察权，从而改变了现行宪法的权力配置体系。由全国人大产生，其法律地位与一府两院平等，那么国家监察委员会是全国人大产生的中央国家机关，拥有独立的宪法职权。如果宪法没有明确规定监察委员会的权力配置，那么国家监察委员会缺乏行使职权的宪法依据。

3.国家监察委员会的设立需要宪法重新界定国家机关之间的关系

我国宪法确立了以国家权力机关为核心的宪制架构，在人民代表大会制度下，人民代表大会及其常委会对其产生的国家机关行使监督权，人民法院和人民检察院均有权依法监督人民政府，人民法院通过行政诉讼审查政府行为的合法性；人民检察院对政府的执法活动进行监督。宪法还规定在刑事诉讼中公安、检察和法院三机关互相配合、互相制约，保证侦查活动的合法性并且公正准确地适用法律裁决案件。根据《试点决定》，监察委员会由同级人大产生，受人大监督，由此决定了它与同级人大之间的关系，此种关系为人民代表大会制度下的监督关系，必须由宪法作出规定。除此之外，监察委员会为了行使调查权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，这些措施中包括对人身和财产产生损害的强制措施，人民法院和人民检察院是否有权审查监察委员会采取措施合法性？监察委员会在侦查职务犯罪刑事案件时是否应当与人民检察院和人民法院之间形成监督与制约关系，这些均需要宪法作出明确规定。

4.《国家监察法》不能取代宪法的规定，只能为修改宪法提供法律基础

为了保障国家监察委员会设立的合法性，在三省市监察委员会试点的基础上，全国人大已经将《国家监察法》列入立法计划，预计2017年即可完成立法。《国家监察法》在《行政监察法》的基础上修改而成，但对各级监察委员会的性质、法律地位、组织机构、管理体制、职权、程序和法律责任等均作出较为详细的规定，为以后《监察委员会组织法》的制定以及《宪法》的修改奠定基础。由于我国实行人民代表大会制度，全国人大是最高国家权力机关，它有权根据《宪法》第六十二条的规定制定有关国家机构的法律，全国人大常委会有权根据《宪法》第六十七条之规定修改全国人大制定的法律。因此，《国家监察法》对监察委员会组成、性质和职权等的规定，以后可以成为宪法规范的内容。在我国的法律实践中，常常产生法律先做出规定，再在修改宪法时予以采纳和吸收的情形。如1979年《人民检察院组织法》将人民检察院的性质定位于法律监督机关，1982年《宪法》做出与《人民检察院组织法》完全相同的规定；1997年《中华人民共和国刑法》取消反革命罪，取而代之的是危害国家安全罪，1999年《宪法》修改时将第二十八条规定的“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动”修改为“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”。可见，实践中出现先制定法律或者先修改法律再修改宪法的做法，《国家监察法》与宪法修改的关系也是如此。

 三、宪法修改内容之建议

根据宪法修改的一般原理，宪法的修改可以分为增补条款和补充条款两种。所谓增补条款，也称宪法之增补，是指增加宪法条文，从而增加原宪法没有的内容。所谓宪法的补充条款，是指对宪法原有条文进行部分文字方面的修改和补充，或者增加款、目，但不增加条文。所以，有些国家的宪法将其表述为宪法的增补和修改，两者之间有明显的区别。我国宪法没有区分二者，统称之为宪法的修改，在对“八二宪法”进行修改时，既有增补条款又有补充条款。由于监察委员会的设立改变了中央国家机关体系及其职权配置，所以必须通过宪法条款的增补方式进行修改。从我国宪法对国家机关的规定来看，拟提出并初步论证如下修改建议。

（一）应在《宪法》第三章中专设一节规定国家监察委员会

我国《宪法》第三章对国家机关的规定，按照顺序是全国人大、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、最高人民法院和最高人民检察院。国家监察委员会作为国家机构体系的一部分，在章节上宜在中央军事委员会之后增补条文，即在第九十四条之后增加一节作为第五节专门规定国家监察委员会。第一，我国宪法对中央国家机关的规定在顺序上主要按照宪法地位和国家机关的实际权力予以排列。全国人大是最高国家权力机关，国家主席是国家元首，国务院是中央人民政府，中央军事委员会主席通常由中共中央总书记和国家主席担任。所以，在中央国家机构体系中，将国家监察委员会放在中央军委之后单列一节，符合国家机关排列的原则。第二，《宪法》第三章第五节规定地方政府，虽然县级以上地方政府需要设置监察委员会，但国家监察委员会是中央机关。国家监察委员会和地方各级监察委员会之间的关系是领导关系，因此，不宜将国家监察委员会置于地方政府之后。我国的地方国家机关不包括人民法院和人民检察院，“八二宪法”制定时，将人民法院和人民检察院作为统一适用法律的机关置于地方国家机关之后，并不符合我国国家机关宪法规定的原则，建议宪法修改时可以将人民法院和人民检察院置于国家监察委员会之后、地方国家各级人民代表大会和地方各级人民政府之前。

在我国的国家机关体系中，地方政府是一个单独的体系，《宪法》第五节专门规定地方各级人民代表大会和地方各级人民政府。现在的问题是，监察委员会包括国家监察委员会和地方各级监察委员会，是否需要在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府一节之后增加县级以上地方各级监察委员会的规定？从监察委员会的管理体制来看是不必要的，其理由是：第一，我国监察委员会实行双重领导体制，与人民检察院的领导体制相同，而宪法并没有将地方各级人民检察院作专门规定，而是在人民检察院一节中规定检察体制；第二，可以在地方各级人民代表大会的相关规定中增加监察委员会组成人员产生方式和程序的规定，与县级以上地方各级人民检察院的产生方式和程序相同。

与此相适应，由于监察委员会已经由行政监察体制改变为独立监察体制，监察委员会已不再是政府的职能部门，《宪法》第八十九条第八款可作相应的修改，删除国务院领导和管理监察工作的规定。《宪法》第一百零七条也应作相应修改，删除县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限领导监察工作的规定，使之与监察委员会的宪法规定保持一致。

（二）宪法应当明确国家监察委员会性质、地位与职权

国家监察委员会一节应当规定该机构的性质、地位和职权，国家监察委员会的领导体制为双重领导体制，而且监察委员会自中央至地方形成机构体系。因此，国家监察委员会的宪法规定与检察机关大致相同。

1.国家监察委员会的性质：“中华人民共和国监察委员会是国家的反腐败机关，是行使监察权的机关。”

我国国家机构的性质与其宪法职能相关。全国人民代表大会是最高国家权力机关；国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；人民法院是国家的审判机关；人民检察院是国家的法律监督机关。监察委员会是反腐败和监督国家机关公职人员的专门机关。我国监察机构的设置，源于集中反腐败的需要，在试点阶段即整合党的纪检机关、行政监察机关和人民检察院的反贪反渎部门，实行纪检和监察合署办公，既有党纪监督又有国家法律的监督，监督的对象包括一切国家机关、党团组织、人民团体、武装力量、国有企事业单位及其公职人员，从而实现反腐败的全覆盖。

监察委员会还是国家的监督执法机构，主要调查和处置国家机关及其工作人员的违法失职行为以及违反党纪和政纪的不良公务行为。因此，监察委员会是行使监察权的专门机关。监察权属于监督权的一部分。我国宪法上的监督权包括三种。一是指全国人民代表大会及其常委会监督宪法和法律执行的权力，根据宪法之规定，此种监督权包括撤销权、质询权、调查权和人事任免权等。二是人民检察院行使法律监督权。根据《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的规定，人民检察院的监督权包括对公安机关侦查合法性的监督，对人民法院审判活动的监督，对监狱和劳动改造场所的合法性的监督，这些均可以归纳为对刑事诉讼的法律监督。同时，人民检察院还对贪污、渎职罪进行侦查并提起公诉。三是根据《行政监察法》的规定，行政监察机构有权监督行政机关及其公职人员的违法失职行为以及贪污腐败行为。可见，我国宪法上的监督权其范围极为广泛，监察权是从监督权中分离出来的反腐败和监督执法权。具体来说，是监察委员会对国家机关公职人员的贪污腐败、违反党纪政纪、违法失职和不良行政行为的调查和处理权。

2.国家监察委员会的地位：“监察委员会依照法律的规定独立行使监察权，不受行政机关、审判机关、检察机关和个人的干涉。”

监察机关具有调查和处置的职能，依法行使侦查权，此种职能具有准司法性，为了保证监察委员会有效行使监督权，宪法和法律应当保障其独立性。《行政监察法》第三条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”该条是对行政监察机关法律地位的规定，符合监察部的实际权力。监察委员会是独立于一府两院的国家机关，作为国家反腐败的专门机构，应在宪法和法律层面保障其独立行使职权。

我国宪法在确认审判机关和检察机关的独立地位时规定：依照法律规定独立行使审判权或者检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是司法机关公正独立执法的保障。监察委员会行使调查权和处置权，实现对国家机关及其公职人员的全覆盖，为了保障其行使监督权，不仅不受行政机关的干涉，还不能受司法机关的干涉。宪法上“干涉”一词的含义，应当是指运用权力干预其他机关职能的行使，损害其宪法地位的独立性。司法机关依照宪法和法律的规定制约监察委员会的行为，不属于“干涉”的范围；人民代表大会及其常委会依照宪法和法律的规定监督其产生的国家机关的行为，也不属于“干涉”的范围。因此，“干涉”与监督和制约存在明显的区别。“干涉”是指运用宪法和法律规定以外的手段与方式，干预其他机关独立办理案件，侵犯其他机关的独立意志；而监督和制约是指运用宪法和法律规定的手段与方式，监督其他国家机关权力的行使，并不干预其他机关依照法律独立办理案件。另外，“干涉”是将本机关的意志强加给其他国家机关，侵犯国家机关之间权力的分工原则；监督和制约是一种外部的监督制度，一般通过法定程序对其他国家机关的司法或执法活动予以制约。如，人民法院审查行政行为的合法性就不属于“干涉”的范围，而属于监督和制约的范围；人民检察院批准逮捕也不属于“干涉”的范围，属于制约的范围。所以，国家监

察委员会不受司法机关干涉，但应受到司法机关的制约，这是我国权力分工与制约的宪法原则的体现。

3.国家监察委员会的职权：“监察委员会依照法律的规定对所有国家机关、军队、社会团体和国有企业事业组织及其公职人员实施监察；履行监督、调查、处置之职责。其监察职权及监察措施的具体细则由全国人民代表大会通过法律规定。”

我国宪法对国家机关职能的规定可以分为三种方式。一是具体列举国家机关的职能。如《宪法》第六十二条和第六十七条分别对全国人大及其常委会的职权予以列举，《宪法》第八十九条对国务院的职权予以列举，此种方式主要适用于对国家权力机关和行政机关职权的规定。二是概括式规定。如《宪法》第一百二十五条规定人民法院审理案件，即除法律规定的特别情况外，一律公开进行。此种方式主要适用于对军事机关和司法机关职能的规定。三是在规定公民基本权利义务时，实际上规定了国家机关的职权。如《宪法》第三十七条规定：任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。宪法对国家监察委员会行使的职权可以作出概括式规定，具体的职能可以由《国家监察法》规定。其理由是，国家监察委员会行使的职权虽然较为广泛，但是有些职权具有司法性，如侦查与留置等，这些职能原为司法机关依刑事诉讼法规定行使，监察委员会行使这些职权时也应当受到宪法和法律的严格约束，为防止侦查权之滥用，宜在宪法中规定较为妥当。根据《试点决定》，监察委员会为有效履行反贪污贿赂的职能，必须监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关，依法提起公诉，监察委员会可以采取留置等措施。这些具体职能和措施，不宜在宪法中规定，但可以由法律作出规定。

（三）宪法应当对监察委员会的组成、任期和领导体制作出规定

1.监察委员会的组成和任期：“中华人民共和国设立国家监察委员会、地方各级监察委员会；国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。监察委员会的组织由法律规定。”

可见，监察委员会体系在宪法上的定位应当与人民检察院体系大致相同，这是由监察委员会的准司法性职权决定的。《试点决定》提出：“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”据此，监察委员会之组成和任期应当符合我国人民代表大会制度的规定，以体现出同级人民代表大会对监察委员会与其他同级国家机关的任期相同，表明监察委员会是在同级人民代表大会领导下开展工作的机构，应当接受同级人民代表大会的监督和制约。监察委员会的具体组织规则应当由《监察委员会组织法》作出规定。

2.监察委员会的领导体制：“国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上级监察委员会负责。”

监察委员会实行双重领导体制。从《试点决定》及其实践来看，监察委员会是一个行使监察权的独立体系，国家监察委员会是最高监察机关，统一领导地方各级监察委员会。地方各级监察委员会既向本级人大及其常委会负责，同时也向上级监察委员会负责。

由于监察委员会的组成、任期和领导体制与我国人民代表大会制度保持一致，因此，除在国家机关一章增加监察委员会一节外，宪法其他条款均应作出相应的修改，使之适应监察委员会由同级人民代表大会产生并向其负责的体制。

 四、修宪需要探讨的几个疑难宪法问题

1.人大如何监督国家监察委员会

我国宪法确立人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关均由人民代表大会产生，因此，人民代表大会的宪法地位高于其他国家机关，其他国家机关均应当向它负责，受它监督。有学者认为，人大与监察委员会的监督关系，涉及到如何向人大负责、如何报告工作、人大代表是否可以向监察委员会提出质询等重要法律问题，需要进一步探讨并通过立法予以确定[7]。

宪法对“负责和监督”的方式规定为报告工作、罢免和质询三种，但在中央国家机关层面，宪法确认了三种“负责和监督”的方式。第一，明确规定一府两院应当对人民代表大会负责并受其监督，同时明确规定负责和监督的具体方式。《宪法》第三条规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《宪法》第六十七条规定全国人大常委会监督一府两院的工作。《宪法》第六十三条规定全国人大有权罢免国务院组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；《宪法》第九十二条规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。《宪法》第七十三条规定，全国人大代表和全国人大常委会组成人员，有权依法提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。但宪法并没有规定两院应向全国人大报告工作，也没有规定全国人大及其常委会有权向两院提出质询案。《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定最高人民法院和最高人民检察院应当向全国人大报告工作。各级人大常委会监督法规定，人大常委会有权听取本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。可见，宪法规定国务院必须向全国人大及其常委会报告工作，全国人大及其常委会有权行使罢免权和质询权，但全国人大及其常委会不能对两院行使质询权。第二，明确规定国家机关向人大负责、受其监督，但规定负责和监督的方式只有罢免，没有报告工作和提出质询案的规定。如《宪法》第九十四条规定，中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。《宪法》第六十七条第（六）项规定，全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；《宪法》第六十三条规定，全国人大有权罢免中央军事委员会主席和其他中央军事委员会组成人员，但没有规定中央军事委员会向全国人大报告工作并接受质询的规定。第三，宪法不规定“负责和监督”的方式，只规定国家机关由全国人民代表大会产生和罢免。如宪法没有规定中华人民共和国主席和副主席是否应当向全国人大及其常委会负责，但规定国家主席和副主席由全国人大选举产生并且由全国人大罢免。从我国人民代表大会制度的基本原理出发，可以认定国家主席和副主席同样需要对全国人大负责并受其监督，只是不需要向全国人大报告工作，也不需要接受全国人大代表的质询。

监察委员会向人大负责并受其监督的方式适宜采取人民法院和人民检察院模式。即《宪法》应当在第三条增加规定：“国家监察机关由人民代表大会选举产生，向其负责，受其监督。”全国人大及其常委会的监督方式：国家监察委员会向全国人大及其常委会报告工作，并向全国人大常委会作专项工作报告，全国人大有权罢免国家监察委员会主任、副主任和委员；在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任和委员。但不宜规定人大及其常委会向监察委员会提出质询案。其理由是：第一，向人大报告工作是严格意义上的责任制政府的体现，在某种程度上体现了政府向民选代表负责的公法原则，一般不适用于司法机关。但我国人大并非一般意义上的民意机构，而是国家权力机关，因此人民法院和检察院的工作报告是国家权力机关监督的重要形式。监察委员会作为反腐败和执法监督的专门机构，主要由原监察部和人民检察院反贪部门组成，其工作原已由国务院和最高人民检察院向全国人大报告，现在监察委员会的工作效能如何、执法状况如何，同样需要向本级人大报告。第二，罢免和质询是监督权的重要形式，全国人大有权罢免由其产生的国家机关，监察委员会同样不能例外。但宪法规定质询权只适用于人民政府及其组成部门，监察委员会已经是与人民政府平行的国家机关，并不行使行政管理权，因此人大及其常委会不宜对其提出质询案。

由于全国人大常委会与国家监察委员会的关系是监督与被监督关系，因此，《宪法》第六十五条应当增加“全国人大常委会组成人员不得担任监察委员会职务”的规定。

2.监察委员会监督对象是否包括政治性任命的国家机关负责人和人大代表

按照监察体制改革《试点决定》，监察委员会是我国设立的专门行使反贪污腐败和执法监督的机构，其中反腐败是其主要职能。监察委员会依照宪法和法律行使监察权，有权对政府机关和公职人员的活动进行监督，对违法失职行为进行调查和处置，国家机关及其工作人员因违法失职或者贪污受贿，国家监察委员会有权对犯罪行为进行调查，此种调查包括刑事诉讼法规定的职务犯罪侦查权。监察委员会对国家机关及其公职人员实现监督的全覆盖，是否包括国家权力机关及其组成人员，是否包括国家主席、国务院总理、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长等由全国人大及常委会选举产生与决定产生的高级官员，这两个问题属于重要的宪法问题，需要在宪法或者修改法律时予以明确。

按照宪法原理，国家监察委员会的监察对象虽然从政治上可以实现对国家机关及其公职人员的全覆盖，但从法律上来看，人大代表、依照政治程序产生的国家机关首长不受监察机关监察措施之约束④。其理由是：第一，人大代表由选民直接或者间接选举产生，代表民意，对国家事务行使最高治权，因此，全国人民代表大会及其常委会通过的法律、决议和决定不受法院司法审查。相反，国家行政机关和司法机关均须执行全国人民代表大会的法律和决定。民选议员因其履行职务之需要，多数国家的宪法规定代表享有言论免责、不受逮捕和刑事审判的特权，我国宪法也规定人大代表在会议期间的发言不受法律追究，在会议开会期间和闭会期间非经批准不受逮捕。有些国家的宪法和法律规定，议员如果是在犯罪现场被当场抓获的，可以先逮捕，但必须及时通知议会。我国宪法没有类似的规定。可见，全国人民代表大会作为国家立法机关和民意机关，应当不受其他机关之监督。人大代表享有履职特权，也不受监察机构司法措施之限制。所以，人大代表法律责任应当由人民代表大会依法律之规定予以追究，这也是宪法确立的代表机关“自主决定权”的一部分⑤。当然，我国的监察委员会体制，将党的纪检和监察部门合署办公，因此，监察委员会对国家权力机关仍然具有监督职能。主要体现在：人大机关受监察委员会的监督，人大党组应当受到纪检和监察委的监督；人大代表的职权行为以外的其他公务行为应当受到监察委员会的监督，但监察委员会在行使侦查和留置等司法措施时应当向同级人大主席团或者常委会报告，在未获得批准前不能采取刑事强制措施。第二，国家监察委员会不能对国家主席、副主席、中央军事委员会组成人员、国务院组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长直接行使侦查等司法上的强制措施。根据宪法原理，国家元首、政府首脑和司法官具有宪法和法律上的豁免权，即排除国家执法机关的执法管辖权。此为保障国家机关连续性所必须采取的保护手段，防止执法机关滥用权力。同时，这些职务均由立法机关按照法律程序进行政治性任命，属于政府高级官员。一般来说，由立法机关根据法律程序对违宪违法的高级官员进行弹劾或者罢免，不能由执法机关直接采取法律上的强制措施。根据我国宪法对中央国家机关组成人员的产生、任期、任免均作出了明确的规定，中央国家机关的组成人员只能由全国人大及其常委会依照宪法之规定罢免，对国务院组成人员可以提出质询案，对国家机关的违法失职行为有权根据《宪法》第七十一条之规定组成特定问题的调查委员会进行调查并作出相应的决议。但是，国家监察委员会作为反腐败的专门机关，有权受理对全国人大任命的国家机关组成人员的举报并进行初步调查（不得行使侦查权），如果发现违法失职或者贪污受贿事实，应当提请全国人民代表大会及其常委会启动特定问题调查程序，或者启动质询和罢免程序。如果罢免案获得通过，监察委员会即可行使直接的监察权，可以立案侦查并采取司法上的强制措施，追究其法律责任。国家监察委员会对地方各级人大和政府组成部门的监察，也应当遵守上述宪法原理。

因此，在修改宪法时，可以增加规定：“国家监察委员会如果发现中央国家机关的组成人员有违法失职和贪污贿赂行为与事实，可以依照法律的规定提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会启动调查、质询和罢免程序。”

3.《宪法》第一百三十五条是否适用于监察委员会

监察委员会的职权与国家行政机关、审判机关、检察机关职能的关系，宪法上的国家机关相互监督和制约是否适用于监察委员会。监察委员会可以监督行政机关、公务员以及行政机关任命的工作人员，监察委员会在行使监督权时可以直接适用侦查和留置等司法强制措施，如果经调查发现行政机关工作人员的违法失职行为以及违反党纪政纪的行为并不构成犯罪，只构成一般违法，但需要依法施加行政处分，此时监察委员会是否可以直接作出行政处分决定？行政机关之公务员以及依法任命之工作人员行使宪法上的行政管理权，如果监察委员会可以直接对其作出行政处分决定，必然导致监察机关直接行使对行政机关人员的处分权，侵犯国家机关之分工与合作原则。因此，监察委员会经过调查后认为，需要对行政机关公职人员追究行政责任的，应当向其行政主管机关或者上级人民政府提出监察建议，监察建议载明公职人员的违法事实、理由、依据和处分等级的建议，行政机关对监察委员会的建议应当予以采纳，并根据监察委员会的建议作出行政处分决定。当然，行政处分并不影响纪检部门对公职人员的党纪处分。

我国《宪法》第一百三十五条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。国家监察机关虽然不是司法机关，但可以行使公安机关和检察机关行使的强制措施和侦查权[8]。宪法规定侦查机关应当受到制约的规定是否适用于监察委员会的侦查行为？答案是肯定的。因为我国宪法明确规定了人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，监察委员会必须恪守这一宪法原则[9]。我国宪法和刑事诉讼法对于刑事案件的侦查、审查起诉、审判和诉讼监督均有明确的规定，法、检、公三部门各司其职，但相互配合与制约，这是我国刑事司法的基本原则，也是刑事司法体制的基本特点。国家监察委员会行使职务犯罪的侦查权，必须遵守宪法和刑事诉讼法关于犯罪侦查、起诉和审判的规定。监察委员会行使侦查权应当与批准逮捕权、起诉权分开，以确保监察职权受到宪法和刑事诉讼法的制约[10]。首先，监察委员会在进行职务犯罪侦查时，在必要的时候可以要求人民检察院或者公安机关协助。因为监察委员会虽然行使留置权，但留置并不等于刑事拘留与逮捕。至于监察委员会能否执行逮捕的问题，我们认为，由于监察委员会是行使职务犯罪侦查权的机关，可以赋予其逮捕之执行权，但不得行使逮捕之批准权。根据《宪法》第三十七条规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。我国宪法和刑事诉讼法将逮捕提请权、执行权与批准权分离，其目的在于防止刑事司法权滥用，保障公民的人身自由不受非法侵犯。监察委员会在行使侦查权时，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当提请人民检察院批准。如果人民检察院认为不符合刑事诉讼法规定的逮捕条件，可以不批准逮捕，监察委员会对人民检察院不批准逮捕的决定不能施加干涉，否则侵犯人民检察院独立行使检察权。其次，对于监察委员会侦查终结移送人民检察院起诉的案件，人民检察院依照刑事诉讼法的规定予以审查。如果认为符合起诉规定的，应当依法向人民法院提起刑事诉讼；如果经审查不符合起诉条件的，应当依照刑事诉讼法的规定退回补充侦查或者作出不起诉的决定，监察委员会同样需要尊重检察机关的决定。人民检察院对监察委员会侦查终结提请起诉的案件，向人民法院提起刑事诉讼，人民法院应当及时审理，确保及时追诉犯罪。如果人民法院认为犯罪事实或者证据不成立，判决嫌疑人无罪，或者认为犯罪嫌疑人有从轻、减轻等情节，需要依法从轻处罚的，监察委员会也应当尊重人民法院独立审判的地位，但可以要求人民检察院提起抗诉。

①1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过关于禁毒的决定，对毒品的含义予以界定，明确规定走私、贩卖、运输、制造毒品和非法种植毒品原植物等犯罪活动的构成和量刑标准。2000年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，将利用计算机实施危害国家和公共安全的行为规定为犯罪行为，从而对刑法进行补充。②2014年全国人大常委会发布《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（下称《决定》），为外资、合资企业发展提供法律支持。2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。③我国国务院机构自1982年起至今进行了多次改革，只有1982年国务院机构改革方案是由全国人大常委会通过决议确定，其他改革方案均由全国人民代表大会通过决议确定。如1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革，通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个；1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委，新组建4个部、委，更名3个部、委，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。④2017年1月9日，监察部副部长肖培在答记者问时提出，监察委员会对六大类人员进行监督，分别是：《国家公务员法》所规定的国家公职人员，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员；法律授权或者政府委托行使公共事务管理的人员；国有企业的管理人员；公办教育科研文化医疗体育等事业单位管理人员；群众自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。此六类人员中只涉及人大机关，并没有提及人大代表，同时也没有提及国家主席和中央军事委员会组成人员。⑤代表机关“自主决定权”即立法机关有权制定议事规则，规范立法程序和代表的发言与表决程序；立法机关有权决定其代表是否符合法律规定的资格；同时，立法机关还有权自主决定是否应当对议员的违法和失职行为进行处罚，有权决定是否应当将代表的违法和犯罪行为移交司法机关处理。

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[2]吴建雄，李春阳.健全国家监察组织架构研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017，（1）.

[3]韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题[J].法学评论，2017，（3）.

[4]陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法[J].环球法律评论，2017，（2）.

[5]秦前红.监察体制改革须修宪保障[J].领导科学，2017，（3）.

[6]马岭.关于监察制度立法问题探讨[J].法学评论，2017，（3）.

[7]姜明安.国家监察法立法应处理的主要法律关系[J].环球法律评论，2017，（2）.

[8]姜明安.国家监察立法的六大问题[J].中国法律评论，2017，（2）.

[9]秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017，（2）.

[10]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017，（1）.