学术报告 | 张京祥、高煜：临时性城市更新及其包容性治理 ——南京金银街的实践探索

近年来，全国各城市都在开展不同规模、不同形式的城市更新实践，但遇到的一个重要问题就是“规制——效率”的失衡，也就是城市更新中的多元目标诉求与既有“规建管（治）”单一管控模式之间的种种矛盾，导致了城市更新实施往往举步维艰。如何化解这种困局？亟需探索理性务实的路径。临时性城市更新不失为一种值得关注的方式。

1960年代随着西方城市产业结构转型，出现了大量工业和基础设施用地闲置的现象，自建活动（self-help project）和非法占地（squatting）开始越来越多地出现，这些现象虽然不一定合规，但却给中小企业降低生产成本、社会底层人群降低生活成本带来了机遇。对于城市中众多空间临时性使用的现象，西方社会的态度先后经历了：

巴黎圣文森特德保罗医院及周边地区临时性更新中的诸多功能及业态

美国纽约城市广场计划（New York City Plaza Program）、法国巴黎圣文森特德保罗医院旧址的“大邻里”项目（Les Grands Voisins）等都是非常著名的临时性城市更新活动。临时性更新推崇自下而上的探索行动与治理方式，展现了相关主体“能动性”对制度变革的推动。政府在其中看到了空间“未来和长期发展”的可能，自下而上的“战术”也可以演变为自上而下的“战略”。临时性更新强调“使用”而非“拥有”场地，用非正式策略将城市发展洼地转变为具有活力的磁极，其主要特点是：

（1）采取自下而上的非正式策略，强调多元主体的参与融入以达成共识；

（2）不是为了实现某个确定的终极目标，而更关注更新活动的触媒性；

（3）关注更新意愿的可实现路径，采用尽可能小的交易成本与资金成本；

（4）关注运营调整的过程性，而非对更新方案的单向落实推进。

临时性更新强调过程调整与共识达成

当前中国城市中大量发生的是由政府主导的“项目制更新”，这些更新项目主要依赖财政资金、专项资金等，受制于特定目标与专项路径的要求，难以在更新实施过程中随机应变，也难以促成实现整体系统的更新目标；另外，从城市更新的实际需求看，其具有多元化、动态化、不确定性等特点，而传统规划管控体系则强调蓝图的确定性、一次性、标准化等；此外，还受制于相关部门间条块分割、难以协同等因素的影响，都导致无法满足更新实践中的多元复杂需求。

基于上述实际，临时性更新也许是破解当前许多城市更新困局的一种务实策略和路径创新。它可以灵活化解各种管控制度的壁垒，有效提高城市更新的可实施度，高效实现综合性的更新效果。近年来，各种类型的临时性更新实践在一些城市都已有成功的运用。

a-b 扬州市皮市街街道商业外摆；

c-d 上海大学路限时步行街与商业外摆；

e 南京金银街；

f 扬州东关集；

g 南京九霄梦天地广场夜市；

h 南京熙南里街区主题市集；

i 南湖东路街道更新；

j 南京马路动物园街道快闪

南京金银街的区位及更新前的状况

金银街是紧挨南京大学鼓楼校区西侧的一条小巷（长150M，红线平均宽4M），联通了上海路与南京大学西北门，其两侧是南京大学中美文化中心、商学院、海外教育学院、微结构国家重点实验室以及南秀村社区。虽然其周边有很好的社群资源，但是这条小巷多年来一直缺乏清晰的定位与有效的建设，除了一些沿街的小餐馆外，长期是被违章停车等充斥的空间杂乱、氛围消极的背街小巷，在疫情期间更是因为留学生流失、管控封闭而日益萧条。

面对多元诉求、管控受限的现实而选择临时性更新的路径

南京高校资源众多，在一些环高校周边地区利用存量资产打造了“城市硅巷”，但是金银街短小、狭窄，且其两侧并无可以拿出来“可资经营的资产”。一方面是鼓楼区政府希望以较小的投入迅速提升街巷活力，南京大学希望政府帮助整治提升校园周边环境，社区居民则希望健全日常生活圈功能；另一方面是政府有关部门的各种管制规定：例如金银街不允许去除车行交通功能，不允许建设永久性固定设施。面对着更新的多元诉求及有限的空间、受限的管制要求，显然常规自上而下、一步到位的“项目制更新”无法适用于这条小巷。在鼓楼区政府、南京大学及社区等多方协商共谋下，于2022年底开始采用临时性更新的策略方式，在很短时间内使金银街实现了脱胎换骨的蜕变，从以前一个杂乱、消极的背街小巷转变成了时尚、活力、网红的“国际青年艺术街区”。

更新后的金银街：时尚活力的国际青年艺术街区

在这个过程中，鼓楼区政府对金银街更新启动“一事一议”，创造多种临时性的制度通道；委托区国企新厦集团作为具体建设实施单位，整合各方意愿诉求，向上与相关管理部门沟通对接，向下为高校、社区服务；运营公司负责金银街后续的管理运营，通过收取租金保持可持续发展；南京大学及社区则积极配合支持、参与谋划。为了不违反相关的管控规定，更新中采用了可移动集装箱、可移动摊位、临时广场、壁画涂鸦等多种临时装置，引入了快餐、咖啡、文创、市集等多种业态及不定期的交流活动，进行共创空间实践。

以多种临时性设施让金银街实现了快速、低成本更新

在金银街更新过程中，多元“利益共同体”也得以生成。运营商通过多种平台与网络媒体等进行宣传，保持街区的影响力与关注度；商家与周边生活人群（师生、居民）进行活动适配，形成“动-静”分段的社区景象；周边居民欢迎整洁、时尚、有活力的街区，居民房产增值，沿街固定店铺生意好转。建立了面向项目全生命周期的临时性更新管理机制，运营商根据市场需求实际情况，灵活调整装置摆布与店铺业态并积极引入各种活动，保持了街区持续发展，获得了较好的经济收益。

关注全生命周期循环的临时性更新

不断调整变化的金银街功能业态地图

在增量建设时代，我们习惯以刚性指标、严格管控来确保愿景目标、规划蓝图、建设计划的一次性达成；而在存量更新时代，空间场所应对更加弹性、多元的诉求，对其管控方式应该是基于底线约束的更多弹性适变。但是这样的思维与行动方式转变还没有真正完成，导致当前许多城市的更新实践陷入了“举步维艰”的状况。而临时性城市更新则以一种更为弹性、灵活、包容的治理思维与实践策略，巧妙地避开了现实环境中众多的规制性约束，采用低成本、可迭代的更新手段，作为对 “大规划”进行有效补缺的 “小策略”，激发城市空间活力的可能触媒，营造了多主体参与氛围，成为化解城市更新困境的一种务实路径。未来面对越来越多的临时性更新诉求、现象，其要得以顺利实现，更需要借助于多元主体的创新意识、务实灵活的实施策略、协同治理的良好环境等诸多因素共同支撑。

临时性更新的总体实现路径及效应

城市更新，其价值不仅仅在于具体更新项目的实现，更是城市发展理念、模式、路径、政策、治理等方面的“系统更新”（创新）。城市更新，要少一些自上而下的“宏大叙事”“重点工程”，多包容一些自下而上的“小确幸”“小惊喜”，让我们的城市在日常不经意中点滴改变。

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