原创 | 怎么看行拘执行年龄降至14岁

公安部公布的《治安管理处罚法（征求意见稿）》第二十一条，取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满 16 周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，将行政拘留执行年龄从 16 周岁降低至 14 周岁，最近引发广泛争论。从媒体报道的情况看，有很多法学专家是反对降低行政拘留年龄的，甚至武断地认为“没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性”，“拟降低未成年人行政拘留执行年龄有百害而无一利”。

然而，我们应当正视的一个现实是，近些年来，未成年人违法犯罪低龄化趋势明显。数据显示，16岁至 17 岁的未成年人犯罪比例仍占多数，但 15 岁以下的未成年人越来越多。例如， 2016 年某省公安机关处理违法行为人中， 18 岁以下未成年人约占全部违法行为人总数的 2% 。抓获的犯罪嫌疑人中， 18 岁以下的未成年人却占到了总数的 11.4% 。相比几十年前，生活水平大大改善，如今未成年人的身体发育和智力水平都非昔日可比，加上大众传媒、互联网中一些不良风气的影响，低龄犯罪分子也屡见不鲜。

2015 年 10 月，湖南邵东县 3 名未成年人残忍劫杀一女教师，其中年龄最小者 11 岁，最大者 13 岁，由于 3 名嫌疑人没有达到刑事责任年龄，被送往工读学校教育； 2016 年 7 月， 13 岁的沈某某将诚谏镇石桥村 3 名小孩用石头、刀具等虐杀致死，因其未满 14 周岁，被送到广西未成年犯管教所，执行 3 年的收容教养。

我国刑法规定，14岁到 16 周岁的未成年人，只对故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪负刑事责任，已满 16 周岁的未成年人犯罪则应当负完全的刑事责任。很显然， 14 岁至 16 周岁的未成年人犯罪是可以采取刑事拘留和逮捕的强制措施的，但对这个年龄段不适用行政拘留，实际上存在着行政拘留和刑事拘留衔接的空档。也就是说， 14 周岁至 16 周岁的未成年人，只要他们的违法还没有达到刑法规定的严重犯罪程度，就不能采取刑事强制措施，连行政拘留都不行，而一旦达到了，就是已铸成大错，中间连一个过渡的处罚手段都没有。

《治安管理处罚法（征求意见稿）》试图填补这个空档，却遭致了一些人的反对。而反对的理由，无非是保护未成年人，认为降低行政拘留年龄对于未成年人而言太严厉，不利于他们身心健康，会起反作用。未成年人保护，素来强调未成年违法犯罪者的保护，从其立法本意而言是否应该更侧重对未成年人受害者的保护？比如保护校园霸凌中的未成年受害人，限制媒体对未成年人受害者的采访报道，在未成年人犯罪的案件中对侵害对象是未成年人的应考虑加重处罚。是否降低未成年人行政拘留年龄的问题，如果只考虑未成年违法者保护，也许未成年受害者的权利就会受到伤害。

当然，我也并不赞成用简单、粗暴的方式处理未成年人违法，“一关了之”，那样毫无作用。对已满 14 周岁未满 16 周岁的未成年人可以适用行政拘留，不代表着一律使用，应考虑严重程度以及危害性，应本着惩罚和教育结合的原则区别对待。对未成年人行政拘留的，也应当跟成年人分开关押，避免不良影响。必要时，可以先进行学校或社区矫正，如不履行义务则处以行政拘留。在我看来，现在对未成年人违法者的问题，不是行政拘留措施太重，而是行政拘留的实际作用太小，加上有记录封存制度，会隔靴搔痒，起不到惩戒作用，未来可以建议行政拘留跟社会征信挂钩，让行为人真正对自己负责。

作者系中国政法大学疑难证据问题研究中心主任