政府秘密机构与民主政治

本文作于 2013 年斯诺登事件发生后，删节版发表于 2013 年 6 月 23 日《新京报》，基本论述框架受 Rahul Sagar (2007), “On Combating the Abuse of State Secrecy,” The Journal of Political Philosophy 15(4): 404-427 的启发。

2016 年美国大选中「维基解密」的深度参与，以及 背后若隐若现的俄国黑手 ，虽然并不动摇本文的基本论述框架，但也意味着有必要在此基础上进行一定的修补与扩充，将国际关系（尤其是威权大国与民主政体之间的关系）纳入对民主与机密的张力分析之中。希望接下来能有时间完成这项工作。

至于特朗普上台后，其行政团队内部各种泄密应接不暇，则跟民主政治（ democracy ）没什么关系，只能归咎于 蠢蛋治国（ idiocracy ） 罢。

政府秘密机构与民主政治

日前美国「棱镜（ PRISM ）」项目的曝光，引发了广泛争议。「棱镜」的前身是 911 以后国家安全局秘密启动的「恐怖分子监控计划（ Terrorist Surveillance Program ）」。 2005 年，国家安全局情报分析员罗素·泰斯（ Russell Tice ）爆料称，该计划完全绕开了「外国情报监控法院（ Foreign Intelligence Surveillance Court ，以下简称『情报法院』）」的审查，在未获法庭许可证的情况下非法窃听美国公民，一时舆论哗然。碍于物议，小布什先后要求国会通过了《保护美国法案》（ Protect America Act of 2007 ）与《〈外国情报监控法案〉修正案》（ FISA Amendments Act of 2008 ），正式授权国家安全局在经过情报法院批准后对涉外信息进行监控，同时规定网络运营商必须与国家安全局合作，提交怀疑对象的电子邮件、社交网站信息等数据。相应地，改头换面之后的「棱镜」，监控范围除了传统的账单与电话外，还扩及互联网上的各种涉外活动。

由于得到了立法、司法部门的授权，因此单从法律程序上说，「棱镜」项目是毫无问题的。争议的焦点集中在法理以及更深入的理论层面上，比如个人隐私与国家安全之间的平衡、信息技术进步对隐私权立法的影响等等。而在这些理论问题中，迄今甚少得到讨论的一个是： 国安、情报部门等等就其性质而言必然隐于幕后的政府机构，及其种种秘密活动，如何能够恰当地纳入民主政治的框架之中 ？

这一问题并非无的放矢，相反恰恰指向民主理论的一个内在困境。在自由民主社会中，民众的授权与问责是政府统治正当性的必要条件，而这种授权与问责的实现至少要求存在周期性的普选。但选举授权只有在公众具备获得充分信息的渠道、能够有效地对政府行为做出判断的条件下才有实质意义。显然，政府秘密机构的存在与民主政治对公共信息的要求是相抵牾的，在一般情况下，公众不可能接触到诸如「棱镜」之类项目的机密资料，甚至根本无从得知这些项目的存在，自然也无从判断这些项目带来的利益与风险，无从判断政府是否僭越了既有授权、应当受到选票的支持还是惩罚。另一方面，国家安全离不开机密部门的存在与运作，又是不能不承认的政治事实。因此，民主正当性条件与国家机密部门必要性之间的张力，便成为一个亟待解决的问题。

一、知情问责

面对这一矛盾，一种简单的解决思路认为，民主政府必须尽可能地向公众开放涉及秘密活动的信息。譬如「棱镜」事件发作后，《经济学人》（ The Economists ）的一篇评论认为：「在民主制中从事监视活动，其正当性依赖于知情同意，而非盲目信任。」根据这种观点，国家安全局在制定「棱镜」计划前，应当将意图与草案公之于众，经过媒体充分讨论之后再做决定。但问题在于， 监控的效力极大地依赖于其保密程度 。倘若恐怖分子明知国安部门将会监控电邮与社交网站，自然要改弦更张转向别的通讯方式，或者使用暗语联络等等。这样一来，监控项目也就失去其意义了。

正是出于同样的考虑， 1976 年的《阳光政府法案》（ Government in the Sunshine Act ）在规定政府机构的会议必须开放公众旁听、以提高政府工作透明度的同时，也列出了十种例外的情况，其中就包括涉及国家安全信息的会议。

有人或许认为，秘密机构活动的正当性并不依赖于公众对其细节的完全了解，而只需要知道个大概——譬如这些机构正在进行若干涉及监控的反恐项目、这些项目能够保障国家安全——即可。但 这样粗浅的了解恐怕不足以对行政部门的滥用权力构成任何制约或问责 。 2006 年，时任司法部长的阿尔贝托·冈萨雷斯（ Alberto Gonzales ）在为「恐怖分子监控计划」辩护时，声称该计划在保护美国免受恐怖袭击上发挥了及其巨大的作用，但当记者请他略举一例以说明该计划如何发挥作用时，冈萨雷斯的回应却是：事关国家机密，无可奉告。类似地，日前国家安全局长凯思·亚历山大（ Keith Alexander ）在为「棱镜」项目辩护时，声称该项目迄今至少阻止了 50 次恐怖袭击。哪 50 次？对不起，无可奉告。当然，没有证据表明亚历山大是信口开河，但同样也没有证据表明他的说法值得公众信赖——因为所有能够作为证据和问责基础的资料，都锁在公众遥不可及的机密档案柜里。

从理论上说，公众并不是没有可能获得这些信息。根据《信息自由法案》（ Freedom of Information Act of 1966 ）及其修正案，普通公民可以提请法院对某项政府机密进行审查，以决定其是否能够公开。但在实践中，法院往往会听从行政部门的意见，但凡后者认为其公开有碍国家安全的，法院便判其继续保密。这倒不是说司法部门屈从于行政部门的威压，只是因为法官们自感无力对涉及国家安全的问题做出合格的判断。最高法院在 1985 年「中央情报局诉希姆斯（ CIA v. Sims ）」一案中的判词很有代表性：「中央情报局的局长对『全盘局势』当然是熟悉的，而法官们对此当然是不熟悉的，因此，考虑到国家安全涉及的重大利益与潜在风险，中央情报局局长的决定理当得到我们的高度尊重。」

公众了解秘密机构活动的另一途径是等待相关信息的解密。但等待解密毕竟过于被动，依赖其作为问责的基础存在两大问题。首先，倘若即将解密的资料中包含了非法活动的证据，秘密机构的相关人员完全具备狗急跳墙破坏证据的便利条件。 1972 年，在联邦调查局长交椅上一坐三十多年的埃德加·胡佛（ Edgar Hoover ）去世时，其秘书海伦·甘迪（ Helen Gandy ）便连夜将联邦调查局的过往重要档案全部销毁。「伊朗门」丑闻爆发后，里根政府的官员同样迅速销毁了关键文件，使得国会的调查无以为继。

其次，即便档案得到完整保存，但越是机密的文档保密年限越长，等到解密时早已沧海桑田物是人非，公众想要问责也无从问起了。由于文件机密规格的归类权主要掌握在行政机构手中，行政首长便可以利用这一点拖延事后的问责。小布什上任时，正值里根任内的总统文件即将公开之际，而这些文件很可能涉及里根、老布什、以及小布什内阁中诸多共和党大员在伊朗门事件中扮演的角色。于是小布什通过第 13233 号行政令宣布，现任总统有权任意延长过往总统文件的保密时间。两年后他又颁发了第 13292 号行政令，将更广泛的保密权揽到行政部门手中。尽管奥巴马上任后，分别通过第 13489 、 13526 号行政令撤销了这两道命令，并对秘密部门档案的解密程序作了系统性的规范，但是除非国会对此通过新的立法，否则未来的总统同样随时可以撤销奥巴马的政令。

二、分权制衡

公众无法对政府秘密机构的活动及时知情，完全依赖事后的解密来追加问责又过于被动延沓。自然而然地，我们会想到是否可以利用权力之间的分立与制衡，通过立法、司法部门对秘密材料的审查来约束行政部门下属的秘密机构，并间接地为其存在赋予民主正当性。

在某些特定时候，国会的介入确实能够对秘密机构的滥权构成约束。 1975 年，受到海伦·甘迪销毁联邦调查局文件一事与水门事件丑闻的连续刺激，参议院成立了丘奇委员会（ Church Committee ），对国家安全局、联邦调查局、中央情报局的所作所为进行了集中调查，叫停了若干非法秘密项目，并促成了《阳光政府法案》、《外国情报监控法案》（ Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 ）等一系列立法的出台。此后丘奇委员会演变为常设的参议院情报特别委员会（ Senate Select Committee on Intelligence ），旨在对情报系统进行持久的监督。

但缺少了重大丑闻的刺激，这种监督的效力便变得可疑。由于行政部门控制着秘密机构的日常工作，其很容易对国会议员接触到的信息加以筛选和操纵。共和党参议员苏珊·柯林斯（ Susan Collins ）曾是参议院国土安全与政府事务委员会（ Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs ）主席、现任参议院情报特别委员会委员，然而她在「棱镜」项目曝光后接受采访时却表示，自己虽然每个月都会收到一份来自情报部门的国家安全威胁简报，但是这些简报并不包含任何涉及具体项目的信息，所以她和普通人一样，根本不知道存在「棱镜」这样一个监控电话与网络记录的项目。这种现象并非偶然，几年前情报特别委员会的成员们同样对「恐怖分子监控计划」一无所知，以至于在媒体曝光该计划的非法窃听后，委员会里的民主党参议员荣·怀登（ Ron Wyden ）对前来采访的记者半开玩笑半感叹道：「我哪里知道什么？我只不过是情报委员会的成员而已。」

当然从理论上说，国会议员有权随时查看相关项目的详细机密报告——但首先你总得知道这些项目和报告的存在吧。其次，议员在查看浩如烟海的机密报告时，不得随身携带任何通讯工具、可以现场作笔记但不得将笔记带走、事后也不得向助手谈起这些报告的内容（因为助手的机密级别不够）。结果大部分议员在投票表决对涉及国家安全的法律时其实都是糊里糊涂，并没有真正意识到自己授权的是怎样性质的项目。

司法部门的监督审查也好不到哪里去。前面提到，非专业的法官往往倾向于听从行政部门的意见。因此国会在 1978 年制定了《外国情报监控法案》，成立专门的情报法院，希望其能够独立而专业地审查国家安全局与联邦调查局在国内的监听监视活动。但自其成立以来，在国安、情报部门提交的数以万计的监控申请中，该法院对绝大多数都颁发了许可令，只拒绝了其中的区区 11 例。而 2005 年罗素·泰斯出面揭发国家安全局非法窃听美国公民时，也曾说道，情报法院向来不过是「手拿橡皮图章的袋鼠法院」。

当然，颁发监控许可令的比例并不足以作为判断情报法院审查效力的依据。由于其涉及事项的敏感性，这个法院同样是一个秘密机构，其庭审不对公众开放，法庭记录也被列为机密文件，只公布提交与批准的监控申请数。所以公众无从得知法院对绝大多数监控申请的批准，究竟是理由充分，还是敷衍塞责。

这意味着我们又绕回到了一开始的困境上来： 公众之所以能够信赖权力制衡的效果，将立法、司法部门对行政部门秘密机构的审查视为后者民主正当性的间接来源，是因为前者本身直接暴露于公共审视之下。但如果仅仅由一个秘密委员会或者秘密法庭来审查秘密行政机构，而公众对前者的工作细节仍然毫不知情，又怎么保证不是换汤不换药、保证两者不会同流合污呢 ？

三、爆料检举

看来制度上的各种安排，无论是政府透明度的提高、档案解密后的追责、还是国会与司法部门的监督审查，都无法完全有效地化解民主政治与政府秘密机构活动之间的张力。因此，制度外的公众知情途径，对于两者之间的兼容平衡是不可或缺的。换言之，民主政治的运作，从逻辑上蕴含了秘密机构内部人士不定时的爆料检举。

从历史上看，公众（甚至国会）对政府秘密机构活动的了解也确实绝大多数来自各式各样的爆料。最著名的莫过于 1971 年的「五角大楼文件」事件，丹尼尔·艾尔斯伯格（ Daniel Ellsberg ）将政府在越南问题上犯下一连串政策失误并长期欺骗国会与公众的证据泄露给《纽约时报》等媒体，促成了越战的终结。而仅在最近几年，就有罗素·泰斯对「恐怖分子监控计划」非法窃听的检举，布拉德利·曼宁（ Bradley Manning ）将大量外交机密档案泄露给「维基解密」，以及本次爱德华·斯诺登（ Edward Snowden ）对「棱镜」的曝光，等等。

但内部人员对秘密档案的爆料，本身又与国家安全的考量相冲突，因此也并非毫无争议。在这一点上， 爆料 行为与一般的「 公民不服从 （ civil disobedience ）」有所不同： 后者通过对恶法的公开抵制来表达自身政治立场，自愿为此付出法律代价，却并不牵累其它公众；而前者对国家机密的曝光却有可能造成政府在外交、反恐等方面的失败，从而间接损害到公共利益 。另一方面， 对秘密机构的爆料 也与 一般的检举政府不当行为 的做法有所不同： 在后一种情况中，各方证据有案可查，容易判断谁是谁非；而在前一种情况中，除非爆料者能够出示大量而切实的材料，否则公众很难判断其是否夸大其辞、或是通过有选择地剪裁材料来诱导公众 。 （注：爆料者出于特定的政治目的而选择性剪裁材料乃至恶意造谣，其破坏力已经不幸在2016年大选中得到了验证。）