【华泰宏观|专题】简析消费税改革的潜在方向

财税体制改革研究之二

今年6月审计署及2023年工作报告均再度提及要谋划新一轮财税体制改革，而在地方政府收入回落、国内消费偏弱的背景下，市场尤其关注消费税改革。本文结合国际经验，简要从必要性和可行性的角度分析消费税改革的可能方向

根据财政部数据，2023年我国消费税收入总额为1.6万亿人民币 ， 约占全国税收收入的8.9%、名义GDP的1.3%，是我国继增值税、企业所得税、进口环节的增值税和消费税后的第四大税种。我国消费税为“价内税”，包括15个商品类目，其中主要收入来自烟草（2023收入7510亿元，占消费税53%）、成品油（33%）、汽车制造（7%）和酒类（5%）。 目前消费税收入完全归属于中央，而征收主要集中在生产环节，并以“价内税”的方式征收，即对消费者而言为“隐形税”。2023年我国国内消费税收入为1.61万亿元，约占全国税收收入的8.9%、占全国GDP的1.3%（图表1）。

• 从品类看，1994年分税制改革以来，消费税税目历经多次调整，税目渐进演化为15个，主要由烟、成品油、小汽车和酒类消费四个税目贡献（图表2） ，具体而言，包括1）限制 “有害”产品的消费需求，如烟、酒、鞭炮、焰火等；2）调节收入分配，对奢侈品、高档商品征税，提高收入阶层的税负水平，如贵重首饰及珠宝玉石、化妆品、高档手表、高尔夫球及球具、游艇等；3）调节消费品和消费行为的经济外部性，对污染产品、资源性产品征税，如摩托车、小汽车、实木地板、木制一次性筷子、成品油、涂料、电池等。

• 现行消费税征收以生产环节为主，且为中央独享税。 除金银、铂金、钻石饰品在零售环节征收，卷烟在生产和批发环节均有征收、超豪华小汽车在生产及零售环节征收，其他品类商品均在生产环节征收。

  
  

2. 消费税改革：品类与税率

全球对比而言，提高部分产品税率、央地共享可能是未来改革的重点方向——征收品类上，我国消费税进一步扩容空间不大，但主要品类中，烟、酒及成品油税率较全球主要国家相比偏低，但考虑到鼓励消费的总体政策倾向，上调空间或较为有限。 国际比较而言， 我国消费税征收种类范围较广（图表3），除烟草、成品油、汽车以及酒类消费品外的商品贡献不及2%，进一步增大范围或对增加税收效益较小，且可能对消费需求带来负面影响。 但国际对比而言，我国烟草、酒类、成品油整体税率全球对比偏低 ——根据WHO统计，截至2021年，中国烟草税占总零售价比例约为54%，高于美国和越南的40%、39%，但明显低于欧盟国家（60%以上）、韩国（74%）、沙特（74%）、日本（61%）、印度（58%）；而以烈酒（spirit）为例，中国酒类消费税占零售价比例为16.3%，略高于日本（16.2%）、巴西（9.2%），但大幅低于芬兰（66.8%）、澳大利亚（56.5%），以及英国（47.2%）、韩国（43.1%）。根据OECD统计，截至2022年瑞典、法国、意大利等欧洲国家汽油税占零售价比例高达67%-76%，而以92号汽油估算中国每升汽油消费税率约为25.1%，高于美国的14.1%，低于大多数其他发达国家（图表4-6）。

3.  消费税改革的潜在影响

他国经验来看，消费税成为部分国家地方政府收入的补充性来源，比如美国、法国、日本、韩国等国的消费税均为央地分成。 在土地收入承压、地方财政收入回落的背景下，我国消费税征收可能在环节上部分“后移”、边际补充地方财政收入。 从国际经验来看，美国和法国消费税均中央及地方共享，根据IMF统计，2022年地方政府分成占比分别为65%、37%、而同处于东亚地区的日本和韩国，2022年消费税地区分成分别为28%、14%。

消费税征收环节后移， 可能要综合考虑可行性和对地方的激励效应，中央与地方的分成大概率不直接以特定比例执行，但或将按照品类、甚至消费品类的不同环节划分归属。 2019年10月9日国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出消费税的改革——1）征收环节后移，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。2）稳步下划地方，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。我们认为，可能在“征管可控”的前提下，将部分品类消费税部分“后移”至批发/零售端环节、一定比例的划归地方政府，以扩充地方政府收入。然而， 具体执行层面，生产环节征收难度显然要小于流动环节，对消费税改革后的征收效果也需要综合评估 、不同品类消费税改的思路和侧重点也可能有所不同——具体地 ， 我们对四大重点品类讨论如下：

• 酒类（2023年占总消费税收入约5%）：部分具备后移至批发环节征税的条件，但零售环节征收执行难度较大。 目前酒类行业的消费税基本在生产环节征收，短期看，酒类行业短期内后移消费税征收环节难度较大，尤其是企业众多且较为分散的零售端，但是地方政府或有积极性先从数量较为有限、征管难度更小的经销商对外批发环节进行征收。
  

• 烟草（占比约 53%）：具备征收环节后移至批发环节、甚至进一步后移的条件，地方税收占比可能上升。 由于烟草实行专卖制度，即国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度，一定意义上全流程形成闭环，若征收环节“后移”、征管难度及税收损失较小。目前卷烟已实现在批发环节加征消费税，未来可能将更多烟类改至批发环节征收，并同步对央地划分比例进行调整，比如作为烟草大省，2023年云南GDP占全国各省排名18、但消费税收入排名为全国第4（图表7），随着征收环节“后移”以及地方税收占比提升，消费税在生产端集中的局面或有望边际缓解。

• 汽车（占比约7%）：具备征收环节推后及与地方分税的条件及动机。 汽车流通体系链条短、且各地有较为明确的汽车上牌管理规范，零售环节相对易于把控、能有效减少征收成本，因此汽车行业后移消费税征税环节操作层面难度不大，目前，超豪华小汽车已在零售环节加征10%的消费税。此外，若地方政府能够从新增的汽车销量中获得更多的税收，亦有利于地方政府改善基础设施，改善用车环境。

  
  

• 成品油（占比约33%）：短期征收后移有一定难度。 成品油在零售端主要体现为各地加油站，分布较为分散，征收环节“后移”推进或难度较大。但随着税收基础设施的完善，成品油可能也逐步具备在零售环节征收的条件。

4.  消费税改革的潜在影响

消费税改革或将聚焦调整征税范围和税率、征收环节酌情后移、收入分配适度下移，或 边际缓解地方财政缺口，但宏观层面影响或较为温和 。 随着地产周期走弱，过去两年地方政府土地相关收入缩减，如2023年国有土地出让收入相较2021年下降33.4%，土地相关税收收入相较2021年下降17%（图表9）。而相较于土地出让收入的规模，消费税稳步下划地方，短期对地方收入补充能力或较为有限， 2021年峰值时地方政府的土地使用权出让金收入达8.5万亿元，而消费税的下划对地方增量有限、总量上难以抵消土地出让收入对地方政府财力的拖累 ，同时，消费税后移会改变当前各省份消费税分布格局，部分省份或出现下滑（参见《 新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示 》，2024/7/8）。

征收环节的后移，对出厂价和零售和批发价之间价差较大的品种带来的间接“加价”效应会更明显。 此前生产环节征收消费税，需要先行垫付税款，征收环节后移则有助于减少对企业营运资金的占用，但商品从出厂、流通、最后到零售环节，价格也会逐步上升，征收环节后移或将提升征缴成本，流通及销售环节的成本增加或带来终端价格上涨的压力。因此，生产厂商或由于直接税负下降会在短期内受益，但税额上升或抑制消费需求，尤其是对于终端和出厂价之间价差较大的消费品而言，“加税”效果或较为明显。

此外，消费税除了作为重要的财政收入来源，还承担补偿外部性和调节收入分配的职能，不排除会影响部分产业分布、以及重塑行业竞争格局，同时也有助于调整地方政府激励、改变此前地方政府“重生产、轻消费”的情况。 如 成品油税率的上调或有助于新能源汽车的发展，而汽车消费税部分划归地方政府，或有助于各地改善基础设施及用车环境从而提升汽车保有量，破除部分较为低效的限行限购措施。

• 以酒类为例， 2001年“从量计税”的白酒消费税，推动了白酒的行业格局，推动行业走向“高端化”，而如果酒类消费税税率调整、且征收环节后移，则可能反而对出厂和批发/零售环节价差较小的子品类的影响相对更小。 诚然，供给受限、稀缺性较高的高端白酒品牌溢价较高，转嫁消费税的能力也更强，受消费税改革的直接影响可能较小（但受宏观环境变化的影响可能较大）。

  
  

• 再以成品油和汽车购置税为例：若提升成品油税率、或对新能源汽车形成边际提振，同时，汽车在消费端征税并部分下移，有助于地方政府优化出行相关基础设施及限行限购政策，由此前聚焦生产建设边际向“扩消费”、公共服务倾斜。 目前汽车行业相关的直接税收包括消费税、增值税、购置税和车船税，而2021年这四大税种合计约6259亿元，其中车辆购置税占比超过5成，消费税占16%左右，二者均全部归中央所有，地方所有比例仅有19%（部分增值税及全部的车船税），考虑到汽车在销售环节有较大外部性（比如空气污染、交通拥堵等），若该部分税收更大比例的向地方政府倾斜，或将有利于各地优化出行相关基础设施及限行限购政策，尤其是经济发达、人口集中的区域。

风险提示 ： 财税政策改革推进力度不及预期，居民消费回落超预期。