东盟为何积极关注缅甸内政，但对南海问题多保持沉默？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-10-12 15:28

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10月9日至11日，第44届和第45届东盟峰会及相关峰会在老挝首都万象举行，峰会的主题为“东盟：加强联通和韧性”。

会上，缅甸局势、南海问题依旧备受关注，一些国家携对抗性构想而来，为此，主张协商一致、照顾各方舒适度、通过对话协商妥善处理分歧等的“东盟方式”屡被提及。

东盟内部应如何“加强联通和韧性”？马来西亚总理安瓦尔在会上提到的“东盟内部的分裂与裂痕”指代哪些事？以及，面对外部拱火、内部个别成员国频生事端，“东盟方式”中的不干预原则是否需适度改变？围绕相关问题，观察者网和广西社会科学院东南亚研究所副所长、研究员雷小华进行了对话。

观察者网：您能否结合实际拆解下“东盟：加强联通和韧性”这一主题背后的涵义？

雷小华：所谓联通，主要指的是基础设施的互联互通；而韧性，则强调的是经济产业链供应链的灵活性和安全性。

先聊联通。联通被确定为今年峰会的主题，主要有两个原因：

一是东盟共同体成立于2015年，但一体化程度并不高，因此加强基础设施的互联互通是东盟共同体发展的重要内容之一；

二是每届东盟的轮值主席国都会将峰会主题与自己的国家发展战略需求相结合，而当前的轮值主席国老挝有将“陆锁国”变为“陆联国”的国家战略，这需要实现基建的互联互通，尤其是要和越南、缅甸、泰国等东南亚国家共同构建起一个铁路网络，让自己从中老铁路的末端变成东南亚铁路网的枢纽。

在老挝首都万象郊区拍摄的中老铁路。资料图：新华社

所谓联通，包括硬联通和软联通。硬联通主要是海陆空等交通基础设施的互联互通，其中铁路的互联互通是当前东盟建设的迫切需求。具体到各个国家，如柬埔寨希望中老铁路能延伸到本国——这两天，李强总理会见柬埔寨首相洪玛奈时就表示，双方要加紧开展中柬铁路前期工作；此外，中泰铁路正在推进，马来西亚和新加坡之间的隆新高铁也有望重启。

而软联通，则涉及规则、规制、标准、政策等的协同，东盟在这方面也有一些突破和亮点。比如，东盟十国2016年1月起就已实现互免签证；今年上半年，泰国还曾提议越南、柬埔寨、老挝、马来西亚和缅甸5个东盟国家与其共同启动一项类似申根签证的联合签证计划，即拥有六国其中一国入境许可的国际旅客可在遵守规定的前提下出入其他五国。

此外，新兴领域如数字经济、能源网络、通讯等新型基础设施的互联互通也是联通的重要发展方向。例如，越南工业制造缺电，老挝想当“东盟的蓄电池”，如果东盟十国的电网能够互联互通，就可以互相调节电力，保障产业发展。

除了基础设施的互联互通，经贸对接也是联通的一个重要方面。东盟的进出口贸易中，中国是最大的进口来源国，美国是最大的出口国，但东盟内部的贸易占比在逐年上升，说明东盟内部的经贸联系更加紧密了。

而所谓韧性，则主要强调供应链产业链的安全和灵活性。当前国际局势复杂多变，多个国家和地区都在强调贸易保护主义和逆全球化，对于高精尖科技领域的出口限制和提升关税等政策层出不穷，同时供应链也呈现出短链化、在岸化、近岸化、友岸化的趋势。此外，疫情也暴露了供应链的风险，因此加强供应链的安全和韧性变得尤为重要。

对于东南亚国家来说，要提升经济发展的韧性，具体作为就是要从多方采购原材料，自己内部加强配套，同时保持与中、美、日、韩等多方合作伙伴的紧密经贸联系。通俗说来，就是鸡蛋要同时放在几个篮子里。

这是10月9日在老挝首都万象拍摄的第44届和第45届东盟峰会开幕式现场。新华社

观察者网：马来西亚总理安瓦尔在会上表示，“随著全球紧张局势升温，极化现象日益突出，东盟内部的任何分裂与裂痕都有可能被利用，这将损害东盟的领导地位与团结。” 这里提到的“分裂与裂痕”具体可能包括哪些？

雷小华：关于东盟内部的分裂裂痕，主要涉及政治与安全领域。安瓦尔这时候在会议上这么讲，意味着东盟内部存在分裂裂痕上升的趋势，因此他要警示部分势力回归“东盟方式”，即要和平发展、保持中立，通过非武力手段解决问题。

至于东盟内部裂痕的具体表现，我认为可能有四个方面。

其一是领土争端。领土争端是影响东盟内部团结和凝聚力的一个重要因素。早些年，马来西亚与印尼、马来西亚与新加坡、越南与马来西亚之间就经常发生渔民被抓、互相抗议等事件。此外，柬埔寨与泰国还曾因争夺柏威夏寺而爆发过冲突。虽然近年来领土争端有所减少，但仍有事件反映其影响。例如，柬埔寨因边境利益分割问题，于9月20日宣布退出柬老越发展三角区合作（CLV-DTA），其修建德崇扶南运河，也有很大原因是出于地缘政治的考虑。

第二个分裂因素是南海问题。像菲律宾如今走极端，一味地想要投入美国的怀抱，天天跟中国搞对抗。菲律宾自然是希望东盟其他国家能作为其后盾支持其立场，而其他东盟国家则认为菲律宾的极端方式不可取，因此不愿为其发声，双方互相埋怨。这种分歧在外部势力的挑逗下可能将进一步加深东盟的裂痕。

菲律宾船只故意“碰瓷”中国海警船

三是对于应与外部合作伙伴建立什么样的合作关系这一问题存在分歧。比如对于美国，菲律宾与美国是盟友关系，但其他一些东盟国家可能会认为战略合作伙伴关系更为合适。此外，对于美国干涉东盟各国内政的程度，各国也有不同的看法。如在缅甸问题上，大部分国家不希望美国直接干涉缅甸内政，但菲律宾、新加坡等部分国家可能则希望美国能更多地介入。

四是对于东盟如何处理缅甸问题的分歧。对于缅甸内战，东盟总体上大的分歧没有，但在具体处理上各个成员国仍有不同意见。泰国、印尼等国家在处理缅甸问题上较为积极，比如试图撮合军方和地方势力进行谈判。而柬埔寨、老挝等国家则倾向于采取“东盟方式”处理，即不干涉内政，因为这一问题实在难以处理，在柬埔寨担任东盟轮值主席国时期，时任首相洪森曾去了趟缅甸，回来后就说“我什么都不想干了，我就想退休”。

观察者网：说到缅甸问题，1997年，当时的东盟因“不干涉内政”原则而让陷于内战中的缅甸加入组织；如今，缅甸2021年再起政变，东盟一开始就提出“五点共识”，三年来也一直呼吁通过谈判解决缅甸危机，缅甸今年也终于再派代表出席峰会。这系列动态来看，东盟引以为豪的“不干涉内政”原则是否仍成立？

雷小华：东盟针对缅甸内战提出的“五点共识”，包括各方停止暴力并保持克制、在各方之间进行建设性对话、由东盟主席国特使在东盟秘书长协助下促进对话、开展人道主义援助，以及派特使与代表团访问缅甸。这提议以及之后的系列动作，不能说是干涉内政，更多是道义层面的呼吁，实际上也是在践行“东盟方式”的主张之一，即不使用武力、和平解决冲突。

观察者网：您刚也提到南海争端，今年峰会，它依旧是焦点之一，但似乎依旧难言有什么实质性进展。对于南海问题，目前已有《南海各方行为宣言》，但它并不具有法律约束性，而“南海行为准则”还在磋商中。因此，当新一轮的争端——比如中菲近一两年的相关冲突——出现时，很多人对于东盟在其中能发挥的作用存有疑虑：它到底能干什么？东盟是否会因为其“不干涉内政”原则导致组织的权威性下降？

举个例子，东盟践行“不结盟”原则，而小马科斯治下的菲律宾却积极靠向美国，您刚才也提到，菲律宾和东盟其他国家互相埋怨。这种组织和成员间的矛盾张力，东盟有无解决的思路？

有学者认为，如果东盟真的要实现一体化，就应该尝试“选择性干预”“建设性干预”。您觉得东盟的既有方式有改变的可能吗？

雷小华：对于“不干预内政”原则，我认为东盟改变的可能性很小。

东盟与欧盟存在显著的差异。欧盟是一个一体化程度很高的组织，其组织架构非常完善，除了没有军队外，几乎拥有所有必要的机构，并且还可以通过北约的力量来弥补军事方面的不足。相比之下，东盟则显得非常松散——当我们提到“东盟”时，实际上应该加上“国家”二字，即“东盟国家”，以强调其成员国之间的独立性。与欧盟不同，东盟强调和平、非武力解决和协商一致的原则。其中，协商一致原则要求10个成员国都举手同意才能通过决议，而非少数服从多数的决策方式，这导致了其组织效率的低下。东盟的一体化程度相对较低，其组织架构也显得松散且不完备，这些都是东盟的“先天不足”。

而东盟之所以不会对“东盟方式”进行实质性的改变，更重要的一个原因是：它缺乏力量来保证干预的有效性，而引入外部力量为自己加持，又违背了东盟的初衷。

再次强调，“东盟方式”难以改变的根本原因，在于其缺乏保证干预有效性的力量。一旦东盟贸然采取干预措施，可能反会对其自身造成损害。例如，在缅甸问题上，东盟之所以没有干预，是因为干预存在风险。如果东盟要求缅甸军政府保持克制，地方武装可能会趁机加强进攻；而如果要求地方武装保持克制，军政府则可能会觉得机会来了，也要火力猛攻。因此，东盟越干预，相关方的斗争就可能就越激烈。

2021年，缅甸国防军在3月27日建军节期间展示最新装备。资料图：新华网

而在南海问题上，东盟为什么并未采取积极行动？这主要是因为南海问题的背景与缅甸问题有所不同，东盟面对的是一个大国。作为一个整体，东盟清楚地知道自己无法与中国相抗衡。如果东盟公开表态，且这种表态对中国有利，那么中国可能会在未来给予东盟更多的支持；然而，一旦东盟的表态对中国不利，那么后续的结果将难以预料。换言之，对于东盟来说，在南海问题上选择不发声，可能是一个更为明智的策略。

观察者网：说到“引入外部力量为自己加持，又违背了东盟的初衷”，最近有一个例子证实了这点，那就是新上任的日本首相石破茂原本想来东盟兜售“亚洲版北约”论，不过因这一话题不受欢迎而不得不“闭麦”。印尼的《雅加达邮报》就直接了当地说——“我们拒绝亚洲版北约”。

雷小华：因为东盟国家知道，参与这样的军事联盟只会加剧地区紧张局势，不利于地区的和平与发展。对于日本，东盟更希望是与其进行更多的经贸合作，而非成为军事盟友。而且，“亚洲版北约”的设想，也与东盟试图构筑其在东亚合作中的中心地位的目标相悖。

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