大国、大局、大势——以人民为中心的城镇化中国道路

总体判断：城镇化发展迈入中后期转型提升阶段

中国城镇化率在未来30年内将持续提升，将走向更高质量更可持续的城镇化道路。2016年我国城镇化水平达到57.35%，已赶超中等收入国家，迈入中后期转型提升阶段，但与发达国家相比仍存在较大差距。针对中长期内中国城镇化率的发展趋势，不同研究团队运用不同方法分别给出了预测。综合考虑世界城市发展经验、我国基本国情和现阶段城镇化发展趋势， 我们认为中国城镇化率在2020、2030年将分别达60%、65%左右，2050年将超过70% （见表4-1）。

表4‑1  不同研究团队预测的中国城镇化率发展趋势

根据世界银行数据库关于城镇化率的数据分析，世界主要国家或地区城镇化率达到70％以后，由于发展条件的差异，将形成发展路径的Y型差异（见图4-1）。我们认为Y型道路的说法过于绝对， 城镇化发展不是非此即彼的关系 ，中国正处于面向可持续发展目标的前进途中，结合对中国城镇化发展历程的分析及未来趋势综合判断，我们必将向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进，达成2035年基本实现社会主义现代化、2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的奋斗目标。

图 4‑1   2012年超过50%城镇化率国家的城镇化率与人均GDP散点图

资料来源：吴志强, 杨秀, 刘伟. 智力城镇化还是体力城镇化——对中国城镇化的战略思考[J]. 城市规划学刊, 2015(1).

中国的城镇化进程为世人所关注由来已久，对于一个14亿人口的大国而言，即使我们把达到成熟城镇化水平的门槛设定在70%的人口城镇化率，这也意味着要实现近10亿人口命运的变迁，也意味着从今天算起到跨越这个门槛的那一天， 中国城镇新增的人口数量还有近3亿的增量 。这几乎等于美国的人口总量。假使我们用美国的城市建设模式（强度、密度不变），这是否意味着我们在未来的20-30年内要再造（或新增）一个美国的建造量才能进入城镇化的成熟期。在经济学家的眼里这无疑是一组令人兴奋的数据，意味着巨大的市场机遇，巨额的财富创造与分配和对一系列产业的巨大拉动机遇。所以在世纪之交时有人把美国的高新技术发展与中国的城镇化并称为21世纪全球经济增长的最大机遇也就不奇怪了。 如此地域广阔、人口众多的大国进入到城镇化加速发展阶段，并在可预期的未来能创造出如此巨大的市场空间，这在人类的城镇化进程史上是史无前例的。

回顾全球城市化的历史，以英国工业革命为先导的第一次城市化浪潮发源于欧洲，欧洲主导发达国家的城市化进程虽早已历经70年基本成熟，但其它中等发达国家的进程尚未进入尾声。二战后美国进入城市化加速发展阶段，并用几十年时间迅速进入成熟期。欧盟的地域尺度和美国的地域尺度与中国的地域尺度是有得一比，而欧盟加上美国的人口规模与中国的人口规模才大体相当，所以从中国这个广域人口大国的客观条件出发去探索我们的城市化进程，恐怕也只有美国和欧盟的进程才是一个正常的参照系。

为什么要从规模（或尺度）的角度入手去谈大国的问题？其实这涉及到复杂世界的一些简单法则的研究成果。从巨大的都市地区到乡村，多层级不同规模的聚居点形成了整个人居系统，它是一个类似于生命体的复杂系统，而在对生命体的研究中有一个很著名的克莱伯定律（Kleiber's law），即3/4次幂的规模法则（3/4 power scaling law）。形象地讲就是大象的体重是老鼠的104倍，但大象的新陈代谢率（生存所需的总能量）仅为老鼠的103倍。

这意味着当前以人均相对指标为核心，对国家、城市或任何经济体进行指标和排名所遵循的线性缩放思维是存在偏差的。事实上伴随着规模增大会出现系统性“附加值”奖励，这被称为 “规模收益递增”或“超线性规模缩放”现象 。意味着 规模每增加一倍，就产生能量消耗25%的冗余（或称节约），也似乎意味着规模越大，人均数量越少，这被称为“亚线性规模缩放”现象 。正如全球复杂性科学的大咖英国物理学家杰佛里·韦斯特（Geoffrey West）所言，“规模和规模缩放是高度复杂、不断进化的系统的通用行为的主要决定因素。”有趣的是大名鼎鼎的霍金在2000年被记者问到从20世纪的物理学世纪进入到21世纪的生物学世纪，他有什么看法时，他回答是“我认为21世纪将是复杂性的世纪”。

所以本书谈的大国概念是 面对生物学世纪，面对复杂性科学世纪的大国概念 。当下这只是个开始，如同生物学关注正常鼠类平均每年每克身体组织所产生的肿瘤数量远超人类，而鲸类则几乎不长肿瘤一样。我们也会关注人类个体生存只需要90瓦特/天的能量，为什么支持一个普通人在美国生活所需要的能量会骤增到1.1万瓦特/天？从生物到社会动物的转变，其新陈代谢的大部分能量与我们发展所依赖的城市、乡村、公司、集体的建构有关，也与我们日益增长的物质、精神需求有关。

21世纪的城市议题是复杂的和非线性的，相信“自组织”、“涌现”（或称“系统集体效益”）、“造应”与“进化”、“系统韧性”、“创新”与“奇点循环”等一大堆新词汇会出现在复杂科学时代的人居科学中。当把以城市为代表的人居环境看成一个个封闭系统时，输入的能量在被利用或转化过程中，熵一定是趋于增大的，因此某种程度的混乱是不可避免的。生命体的生老病死也与之相关，但我们会看到种群生命的延续远超个体生命，而物种的生命周期更是数以亿年计算的。城市社会会在大国环境下或在更大尺度的全球化环境下“不朽”和“永续”吗？这其实是个很严肃的复杂性科学的议题。

下面聊聊大局的话题，中国的城镇化有过空间战略格局的思考吗？可以讲从国民经济第一个五年计划时期就有，也可以讲直到全国主体功能区规划出台才真正有。之所以这样讲是因为在很长的一段时期内中国的工业化与城镇化是“两层皮”的。前者从一五时期就被给予了强烈的关注，而后者只在一五时期与工业化进程有过一段至今被规划前辈津津乐道的“蜜月期”。而随着三年困难时期的到来和文革浩劫的降临二者渐行渐远。而在这一段政治动荡时期中，以工业化为核心的经济出现大起大落而导致的城市就业的极度不稳定也使得“城镇化”这个词汇在中国的政治语境中有了悲剧的色彩。而农村作为劳动力就业和宏观经济的稳定器的作用被放大了。

记得80年代我在清华读书时看到的谈论城市化的第一本小册子是中国城市规划设计研究院情报所编译的，总的基调是发达国家在走向现代化的进程中会经历“城市化”过程，这个过程是喜忧参半的，推动经济的同时也会带来各种“城市病”。在当时的背景下，还混杂着这条路径究竟是“姓社”还是“姓资”的讨论。显然在改革开放带来的爆发式的工业化进程中，“城市化”的议题并没有明确的导向。所以我们为从农村剩余劳动力进城务工创造了一个新词汇叫“农民工”，这种放任城镇化进程滞后于工业化进程的制度设计所产生的后遗症至今还在产生影响。

严格地讲真正把城镇化进程当成中国国家现代化的必经之路是党的十八大之后才得以明确的。尽管改革开放的巨大成就离不开深圳、浦东的平地崛起；离不开大量新城、新区的急速建设。但在此之前这些建设往往是工业化进程、开放进程的衍生品。而人的城镇化往往远滞后于经济空间载体的扩张。党的十八大是个新的开端，十九大的方针则更强化和延续了这个进程。虽然议题的顺序还不很容易理解，但梳理后发现，空间战略的大格局已渐渐清晰。

全国主体功能区规划确定了全国“19+2”城市群格局，这是未来中国城镇化进程的主体形态，也是首次站在生态文明时代的视角讲清楚了这块国土上人工环境与自然环境的关系 。 相对划定了前者的增长边界和后者的保护底线，回答了人口大国如何实现有限国土面积上的永续利用、可持续发展问题。但这个主要载体是工作抓手吗？有的地区是，有的地区（或划入其中的大部分地区）不是，通过大数据对“19+2”城市群各级聚集点的关系进行分析，会看到中国目前真正具有城市群特征的只有长三角城市群和珠三角城市群，连我们一直呼唤的京津冀城市群都尚且处于发育很不充分的阶段。

那么比城市群培育差一个阶段的空间形态是什么？是都市圈。它在实践中的定义是以中心城市为核心，一小时（也有人认为可放大到2小时）通勤距离所覆盖内，与周边具有紧密人口经济关联的中小城市组成的一体化地域空间组织。分析结果显示全国有三十几个具有发展都市圈潜力的地区。有单一中心城市支撑的，也有“双黄蛋”的，还有“三黄蛋”的。这是一个人口、资本、物流等等要素联系更为致密的区域，也是中心城市职能能够有效疏散、缓解大城市病的区域。所以讲 “大中小城市协同发展”，当下应重点关注都市圈这个圈层（更高阶段可以关注城市群） 。特色小镇建设也离不开这个圈层，乡村振兴工作的“半壁江山”也应在这个圈层（另一半是边远农村的脱贫问题）。

都市圈的发展是由中心城市带动的，那么中国的中心城市是多了还是少了呢？我们的研究结论是太少了。与美国、欧盟这种地域尺度进行比较研究，中国能够担当国际竞争职能、国家区域职能及特定专项职能的中心城市要搞它三十几个才够用，发展才能更加均衡，在国际博弈中才能更安全、更耐造。

当前这个空间大格局基本确定了，发展中的抓手也就有了，还要有与之匹配的一系列交通、能源、环境等等支撑系统的配套。这个超级链接的体系才能更便捷高效、更环境友好地运转起来。

最后谈谈人民城市这个大趋势。对这个问题的思考是从我主持北京市副中心投标方案时开始的，当时清华同衡团队的设计主题就是“推动中国城市进入人民时代”。 一方面党的十八大之后就确定了以人为核心推进中国新型城镇化的战略 ，本轮国家新型城镇化规划中最大的突破也是破除了人进城的门槛。从土地的城镇化、空间的城镇化走向实实在在的人的城镇化。“推动”，特别是由政府推动这样一个进程也是中国特色。

从全球的视野看，所有经历过城镇化进程的国家，也都经历过城乡二元化的发展阶段，都有从农村转移出来的剩余劳动力转化成城市的“新移民”（NewComer），进而成为新市民的进程。但中国的特殊户籍制度长期以来对这一过程设置了太多的门槛。所以解铃还须系铃人，拆门槛的事也只能由政府通过制度改革来推进才能有成效。应当讲第一轮国家新型城镇化规划的实施在这方面的成效是十分显著的。 另一方面，也应当看到问题并没有完全解决。城市不能成为一个巨大的黑洞，人才、资本、科技、文化流入城市，还要能流出来，否则农村因资源缺失而出现的凋敝现象还会继续加剧。 如何建立良性的城乡之间各种能量和资源的双向流动机制，实现追求更美好生活进程中对“全体人民”的“全覆盖”还需要更多的努力。

还有“全面需求”的满足问题。我们总讲城市让生活更美好，这是个理想。但在现实中，我们感受到的是各种“难”，入托难、上学难、就医难、出行难等等，不一而足。这反映出虽然大家有进城追求美好生活的诉求和意愿，人口集聚水平的提升也能带来“红利”，也能创造更大规模的物质财富和举世瞩目的物质空间。可如果人的健康、舒适、便利、代际提升等等这些最基本的诉求不能得到很好的满足，那么城镇化的进程为了谁就是个问题了。

全球的城市发展经历了神权的时代、皇权的时代、资本的时代，中国改革开放40年的城市发展也表现出鲜明的资本时代的特征。均质化、千篇一律的面貌；阶层分异下的空间品质分异；空间的交换价值吞没真实的使用价值和文化寄托；强势利益集团侵害公共空间、公共利益。如果世界上资本主义的“模范”城市可以用经济上的市场化和社会治理上的“社会主义化”来表征的话，我们今天的城市缺少的是后者，这是十分值得反思的问题。 所以“以人民为中心的城镇化中国道路”和“以人民城市的理念引领城市转型升级”才会成为本书的重要章节之一。 这是大时代的呼唤与需要，也是全体人民的基本诉求；这是中国治国理政的核心价值观所在，也是十分具体的空间权益建构与分配的落实。

就是这本书啦~

清华大学中国新型城镇化研究院系列专著

《走以人民为中心的城镇化中国道路——

中国城镇化大势与对策研究》 将于本月出版

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