法院对行政机关解释的司法审查与认定规则

1.《最高人民法院关于印发》（法[2004]96号）

一、关于行政案件的审判依据

根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。

考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。

行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是， 人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力 ；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

2.《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发〔1999〕43号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，行政法规（包括法律的实施细则、实施条例）和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规问题的规范性文件发布后，地方、部门在实施中提出一些问题要求解释。为了保证法律、行政法规的正确实施，进一步做好行政法规和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释工作，现就有关问题通知如下：

一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这些立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。

二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。

三、凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。

1.行政机关依据行政解释作出具体行政行为的，法院对行政解释应进行鉴别和评价，进而认定具体行政行为是否合法 ——厦门市鼓浪屿水族博物馆不服厦门市鼓浪屿区地方税务局征税案

本案要旨： 行政解释系有权解释之一种，对行政机关具体应用法律产生拘束力，行政机关可以依据有权行政解释来作出具体行政行为。法院对行政解释应进行鉴别和评价，确定其是否合法有效，进而认定具体行政行为是否合法。

案号：（1996）厦鼓行初字第1号

审理法院：福建省厦门市鼓浪屿区人民法院

案例来源：《中国审判案例要览》

2.以行政机关内设机构的名义作出的解释属于无效解释，不能作为法院审理案件的依据 ——范爱民诉淮安市清河区财政局不依法发放退休工资、福利待遇案

本案要旨： 行政解释是指国家行政机关对不属于审判和检察工作的其他法律如何具体应用的问题以及自己依法制定的行政法规、规章等所进行的解释。行政解释的主体必须是有关机关或部门，而且只能以该行政机关的名义作出，而不能以行政机关的内设机构的名义作出，否则属于无效解释，无效解释能作为法院审理案件的法律依据。