研讨会 ︱ 新时代加强党的领导与宪法的发展（下）

陈征

中国政法大学法学院教授

谢谢刘老师。非常感谢林老师的邀请！这是我从北京师范大学调到中国政法大学之后参加的第一场学术活动，而且还是在世界知名的清华大学，感觉非常荣幸。我这次报告的题目是维护宪法权威与合宪性审查的边界—以基本权利为视角。说到维护宪法权威，很多人都非常清楚，如果遇到立法或其他公权力违反宪法的行为，我们应及时予以纠正。宪法毕竟是根本大法，是最高的法，这一点没有任何的争议。

而维护宪法权威还有一个方面不能忽视，就是要避免轻言违宪的现象。最近这些年，我国法学界轻言违宪的现象不少，现在大家开始呼吁慎言违宪。轻言违宪不仅不能使宪法权威得到有效维护，而且反而会损害宪法权威，容易导致一些部门法学者对宪法的抵触。

为什么会产生轻言违宪的现象？主要原因就是没有意识到合宪性审查的边界在哪里。合宪性审查是有边界的，这应该已经成为了共识。但是在具体的个案中如何去探寻这个边界，在宪法学界讨论的非常少，特别是针对立法的审查。

通常认为，行政机关是立法机关的执行机关，但是立法机关并不是宪法的执行机关，也就是说立法者享有自己的形成空间，而这个空间恰恰就是民主政治的空间，在此正好涉及到宪法和政治的边界。

我们不难发现，我国近些年发生的轻言违宪现象，在一定程度上正是由于在学术界，尤其在宪法学界没有搞清楚宪法和政治的边界。很多人在对立法作出合宪性判断时会掺入自己的政治倾向和价值判断，而这应该属于典型的立法民主政治空间。立法者需要平衡各方利益并在一定程度上作出必要妥协，其最有能力和资格对国家在政治、经济、文化、社会等各方面的需求作出回应，这一民主过程体现整个立法过程中，合宪性审查者不能将自己的判断凌驾于立法之上。

很多人可能会认为，这一问题仅存在于西方实行司法审查的国家，司法当然不能凌驾于立法之上，法官不能用自己的政治倾向替代民主决策的过程，而在中国并不存在这一问题，那么在我国是否同样涉及合宪性审查的边界？我认为同样如此，因为即使在我国，合宪性审查主体与立法者也不完全重合。

就像林老师刚才的建议，我国应该在全国人大之下设一个宪法委员会，与全国人大常委会平行。既然宪法委员会由全国人大产生，其民主合法性必然低于全国人大，审查合法性水平更高的立法者，必然需要尊重立法的民主政治空间。即使审查对象是全国人大常委会制定的法律，立法者的民主合法性水平也不低于审查者，审查者同样不得代替立法者的政治决断。

合宪性审查的边界问题，主要存在于基本权利领域。虽然宪法有很多关于国家机构的规定，但这些规定中有很多不像基本权利规定那样抽象，而基本权利则更多体现为原则，在个案中适用时格外容易掺入审查主体自己的价值判断和政治倾向。因此在审查公权力是否侵害公民基本权利时，我认为应该根据审查内容对审查强度进行划分。

当审查的内容涉及立法者的事实认定时，审查强度最大，应该进行全面的深入的审查，因为数据搜集、资料整理、实证调研等属于非常典型的基础性的立法工作。

当审查的内容涉及立法者的预测决定时，应采取中度审查。例如审查立法者规定的尾号限行措施是否有助于实现缓解交通压力或改善空气质量的预设目标，我个人认为，只要立法者做到了谨慎的、理性的预测，就可以认定其合宪。审查者不得要求立法者证明百分之百能实现这个目标时才可以作为，否则会对立法者的立法民主政治空间构成过度的限制。

当审查的内容涉及立法者的价值评判时，应该是采取最轻强度的审查，也就是应该尽可能的尊重立法者的形成空间。比如刑法修正案（九）中关于终身监禁的规定，当时就有学者指出，终身监禁比死刑更为严酷，不适合作为死刑的替代手段，在监狱里待一辈子还不如直接结束生命。

这本身就是一个价值判断，认为自由比生命更重要。如果我们带着这种价值判断审查立法，就会认为立法不符合比例原则进而违反宪法。但实际上关于自由和生命哪个更为重要，应该由立法者决定。如果社会上多数人认为生命更重要，那么代表民意的立法者就应该认定死刑为最严酷的刑罚，这其实就是最典型的立法民主政治空间。

学术界经常倾向于采取审查密度理论对立法的合宪性进行审查，在一定程度上考虑基本权利的位阶。如果涉及的基本权利位阶特别高，比如生命权、言论自由，就采取严格审查。如果涉及职业自由等经济领域的基本权利，就采取宽松审查。事实上，将基本权利划分位阶本身就是价值评判，属于政治空间，在宪法上没有对错之分。如果按照基本权利的位阶划分审查强度，会导致审查者可以根据自身的价值评判决定审查强度，这是对立法者民主政治空间的忽视，是对宪法和政治界限认识不清的表现。

因为时间关系，我就简单说这些，谢谢。

刘新圣

河北工业大学人文与法律学院讲师

谢谢刘老师，大家上午好。我给大会提交的论文题目叫做“十八大以来党内法规研究综述”。我是学政治学的，然后看了一些文章，有一些自己的思考。与其说是发言，不如说是一个青年的研究者一些感想和困惑。

那么我想说这么两件事儿，第一件事儿可能宏观一点，第二件事儿可能稍微微观一点。

刚才我们会议一开始，王伟国主任就说的非常好，说中国共产党的领导是最大的特色，也是最大的优势。那么依规治党、依法执政是不是新时代推进政治体制改革的一个很好的着力点？或者是核心议题呢？我觉得可以这么认为，因为已经涉及到我们国家最核心、最根本的政治制度设计。所以我觉得这个题目特别有意义。

关于这个问题，第一个我想说的是研究对象，党的领导研究的对象应该是我们中国共产党的领导和执政的体制，这么样一个制度、机制，甚至是工作惯例，工作作风，都是我们的研究对象。这个研究对象具有鲜明的中国特色。党的领导体制，它实际上是脱胎于革命战争年代的军事指挥系统，形成和巩固于建国之后的过渡时期，在十年建设时期，又经历了畸形的发展，形成一种横向权力集中于党委，纵向权力集中于中央，全党权力集中于个人的一元化的领导体制。那么这种一元化的领导体制，在文化大革命期间达到一个极致。

“文革”结束之后，改革开放推动了政治体制改革，实际上最核心的问题就是改革这样一个体制。小平同志在“8.18讲话”当中提出，在加强党的一元化领导的名义下，不适当地把一切权力集中于党委，党委的权力集中于几个书记，特别是第一书记。那么这个就是我们的研究对象，这是第一个问题。

第二个问题，党内法规研究和国家法律的研究，有没有一个统一的基础，有一个平台，一个沟通的机制，我觉得这个机制和平台可以是规范和制约权力的运行，就是把权力关进制度的笼子，在这样一个目标指引下，我们来推动依法治国、依规治党。只要是有利于实现这个目标的，我们就应该赶快制定制度。

第三个就是我们在推动党内法规研究过程当中，是不是要开拓一下理论的资源。现在感觉理论资源支撑好像还缺乏一点，当然我们有软法的理论，现在用的比较多。刚才金老师也说，有时候我们党内法规比硬法还要硬，非常硬。那我们是不是要开拓一些其他的理论资源呢？有什么可以利用的呢？比方说官僚体制的理论，或者有限理性决策的理论，是不是可以吸收进来？这是第一件事儿，就是宏观的方面。

第二件事儿，关于具体的党内法规，我想提三个问题。

第一个就是“有”和“无”的关系，实际上目前党内法规的体系，它还有待完善，我们正在弥补党内法规建设的短板。在这个过程当中，在关键领域我们的党内法规还是比较缺乏的。

比方说关于民主集中制落实的问题，关于党管干部重大原则落实的问题，关于重大决策事项议事规则的问题，现在都比较欠缺。虽然行政法规关于重大决策有一套制度规定——“民众参与、专家论证、合法性审查、会议决定”，但是作出重大决策的是党委。所以我个人感觉是有胜于无。只要是有利于约束权力的制度设计，就要尽快地出台，如果在现实运行中有问题，我们再修改。

第二个就是“高于”和“先于”的问题，实际上就是党内法规和国家法律的关系。从法理上讲，国家法律一定是高于党内法规。但是在实际运行过程当中，党内法规往往是先于国家法律，如何处理二者的关系，还需要我们深入的研究和思考。

第三个关系，就是“内”和“外”的关系。虽然名曰党内法规，但是因为中国共产党长期执政的地位，中国共产党大量的党员还是国家政权机关的工作人员，他们有两重身份，实际上党内和党外是分不开的，这个问题也需要我们进一步研究。

最后我想说，在党内法规的制定和研究过程当中，也不能苛责党内法规，用严格的法言法语的标准来要求党内法规，好像还做不到。

我的发言完了，谢谢大家。

王蔚

中国政法大学法学院副教授

谢谢主持人，非常感谢林来梵教授邀请。本人主要是研究宪法学，但对如何从国家治理的方向来研究“党的领导与宪法发展”尚属首次，今天上午听了各位专家的报告收获良多。

在刚才的汇报当中，我暂且有这么一点粗浅的认识，学者们“求同存异”。“同”的表现在于大家有一个共识，就是尊重宪法的权威。赞同在这个基本前提下来探寻如何保障宪法的具体路径。“异”则体现寻求具体路径的时候几位专家分成了两个派别，我姑且将其分为积极与消极两种进路。第一种是积极的路径，就是以党的领导或者是确认党的主体身份 以推进的视角，在输出意识形态也好，还是坚持党的执政自信也好，把党作为主要推动力量放在狭义的“法”之前冲锋。

相反另外一种路径则比较消极，这种“消极”不是说不坚持党的领导，而是说“党的领导”不一定非得冲锋陷阵，而是在我们现在谈到的也是事实上党领导制定的宪法框架下，通过基本权利的价值渗透、通过国家行政机构的依法执政、国家立法机构提高立法质量、国家司法机构进一步建设司法公信能力来回应我们国家法和党内法规之间的协调。

在这样求同存异的背景下，我个人的观点就是党的领导应该是在全球治理和我们国家治理的的有机统一下，积极地去输出一种司法文明，而不是一种纯粹的意识形态。在这个时候，宪法作为人民主权理论的一个最强表征，“党的领导”的含义应该在现有的宪制框架下，科学配置国家机构之间的权力。将“党”的领导权力，和我们现有的宪制其他权力之间的功能协调。通过这样的一个权力的配置，实现我们与他国真正的“分享”治理智慧，而不是封闭地去排斥西方的一些经验，真正的自信应该是更开放、更包容、互相分享的态度。

那么在这个基本的观点下，我的方法可能跟我刚才看到的张海波（音）老师的那篇文章有一点不同，我觉得宪法和法律在目前面对党内法规的冲突，它其实展现了不同的三个方向面向。一种是我们从外部，一种把它认为是人民的意志或者党的先进性，从外部来影响国家法律。还有一种外部就是把党的法规或者党的执政行为变成一种社会事实，从事实去影响我们既有的宪法和法律体系。

最后一种，就是回归到我们既有的宪法框架内部，就像刚才林来梵老师说我们现在谈修宪，或者谈宪法的变迁，其实是一种如履薄冰的态度。那这种小心翼翼的环境下，我自己能力有限，我只运用一种传统的法释义方法，也是从现在实定法的基础上能够寻觅一点可以在党内法规和国家法律协调的空间。那么在这样的一个方法和场合下，我主要的论证分成两个方面。

一个就是必要性论证，我们宪法条文第五条第四款：“一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体，各企业、事业组织，都必须遵守宪法法律”，这一条可以成为一个价值统和，也就是必须要在宪法的屋顶之下实现党的事实上治理国家的权力，和其他的司法、立法行政这种权能之间的配置，这是第一个我觉得必要性必须要谈的。

第二个可能性，刚才祝捷老师提到“推进合宪性审查工作”的解读，认为党是主体，工作体现一种既有框架的延续。我挺赞同这种观点。其实，党是作为一个积极决断的主体，他推进这个工作。那么如何从具体措施去寻觅一种可能的协调机构呢？这个我在刚才林来梵教授对合宪性审查机构和程序已经做的铺垫和体系化思考下，我提出两个具体的思考，也是结合我们现在《监察法》草案提出一些合宪性问题的处理方式。

第一个思考关于法律草案事前审，也就是法律出台之前的合宪性审查，监察法草案现在还在研讨、审议当中。

其实我看到我们立法法当中，还有其他的法律、实定法也有这样一个规定，也就是当全国人大或常委会审议之后，需要主席令，需要主席来签署这个法律才生效。但是我也查阅了很多资料，也询问过一些专门研究人大制度的专家，我发现这一块的程序性细则是空白，就说你审议通过到主席签发，你这个程序是怎么来界定的？期限有没有，或者主席能不能否定你？什么情况下否定你？

还有在这个期限内，哪些人可以提出法律的意见，有些人提出法律意见能不能有个公开，再审理，或者再提交到全国人大常委会进行再次审议的空间。

我觉得这个可能会作为一个程序性或者技术性的延展实定法的基础，让我们在事前审，就是在监察法还没有推出、还没有生效之前，通过这样一个事前的程序来明确一些学界争议。

另外在这个空间里我还发现一个挺有趣的，就是立法法提到的。其实就算按照立法法第九十九条和一百条，有五大国家机构可以对行政法规或者其他规范性文件，如果认为它有合法性或者文件性的确实，它可以向全国人大常委会提出这样的一些合宪性审查建议。这其实有一个我们一直没有研究到的，或者我们忽视的立法法第100条有一个所谓的“联合审查会议”。可以在还没有正式进行合宪性判断的时候，可以由制定主体，也就是哪个机关制定的。

还有相关的法律法规涉及到其他的适用对象，都可以在这个联席会议上来各抒己见，进行一个宪法裁判前的协调。那么这个“协调”，呼应了我们党本身具有的一个协调功能，我觉得这时候也可以成为一个制度空间，可以把很多我们现在学界，或者是政界，或者是公民，他们对这个草案的一些观点、一些不满，或者一些误解，都可以在这个所谓的联合审查会议上有一个协调的制度性的规范。

第二个思考，就是法律生效后的合宪性事后审查。刚才林老师也提到，我们也提倡一种法院的移送机制。法院的移送机制，这个与我党现在以审判为中心的司法体制改革也是一脉相承的，我注意到周强院长（音）也提到我们党领导司法工作的重点之一，就是能够让每个人也感受到公平正义。

那么现在不容忽视的，我们也不得不回应的就是监察法草案第二十四条第一款的这个“留置”。那么留置通过对现在的监察草案的解读，发现有几个问题，以后一定会出现的问题在具体的反贪、反渎的工作当中。比如说什么是“特定场所”，这个特定场所如何来解释，还有就是说我们论证留置措施采取必要性的时候，其中有一个很模糊的词语叫“可能有其他妨碍调查行为”的情况的情况。那什么叫可能有妨碍？这个肯定等待新一轮的具体党内法规对这个细节进行一个解释。

以后监察委我们现在在全国推导，个案中我们也出现过一些具体的情况，那了法院，法院怎么办？法院如何去适用监察法的规定，如何适用刑事诉讼法的规定，如何适用我们党可能会出现的对监察法草案进一步细则化的这种党内法规之间的关系。也就是法官面对这一些的我们的法律法规和宪法当中公民的人身自由，包括我们现在很多人提到的结社自由当中，我能不能成为一个党员放弃自己的部分基本权利，这些问题都会形成冲突。

那这个冲突怎么解决呢？我们把它提炼出来，变成真正意义上的法律规范之间的冲突，然后再把这个“冲突”我们移送到现在宪法当中我们已经存在的这个全国人大常委会相关的机构，当然以后可能会按各位老师说的例如在场的王磊教授以前研究过，有可能会在全国人大或者全国人大常委会里面设一个宪法委员会。

但不论是在哪一个层级，只要有这样专门性机构，那我想就可以通过这样的途径，给它移送上去。而且因为事实上现在党在各级法院当中，它都事实上在引导司法工作，也有审委会的存在。那我想未来这也是一个我们可以去努力把它作为一个技术性的、细节性的协调文件。

最后再说我的一个结论或者一个倡议，我觉得我们坚持“党的领导”，应该是一种自信、一种开放，而不是我们一定要去反对或者排斥西方，“西方”恰恰可以作为输出我们自己的宪法智慧的客体，也可以努力在我们既有的宪政框架下，实现我们真正意义上的党内法规和国家法律的协调。

谢谢大家。

黎沛文

深圳大学港澳基本法研究中心副研究员

谢谢主持人，各位专家、学者好！很高兴参加这次会议。因为时间已经很晚了，我会尽量简短我的发言。

正如前面有学者已经提出的，党内法规是一个重要的政治现象和规范现象，值得我们给予更多的关注。所以，本人此次提交的会议论文主要是尝试从政党内部秩序立法的角度进行切入，比照性地探讨有关我国新时代党内法规体系进一步完善的问题。

本人的会议论文在论文集的第65至82页，可以供大家参阅。论文的主体部分，主要是以政党法制化的先驱德国为中心，比较研究了西方民主国家有关政党内部秩序的立法规范概括。这种所谓“政党内秩序立法”的立法目的，其实主要是要将国家层面的“法治价值”以及“民主原则”引入到政党的自治领域，要求政党的内部组织和运作必须合乎“法治原则”和“党内民主原则”。并且，以此为基础，建立起一套相应的实施机制和监管机制。

尤其需要注意的是，这种政党内部秩序立法系属于“政党法”的范畴，它在本质上是由有权机关制定的具有刚性强制力的国家法律。因此，政党如做出与之相悖的违法行为，即会招致法律的制裁。比如在德国，政党如果违反上述法律，最严重的后果可以是导致政党违宪禁止机制的启动，违法政党有可能被宣告为违宪并面临被取缔。

那回到我国，尽管“党内法规”在规范属性上是区别于严格意义上的国家法律的——它更多的是属于政党内部纪律和政党内部政策的范畴。但，因为党内法规与政党内部秩序立法在功能上都是围绕“政党”这个特定规范对象而形成的规范体系，而且在西方社会政党内部秩序立法通常又是对“政党内部纪律和政策”的制定和执行起着具有法的强制力的指导和约束作用的。因此，有关政党内部秩序立法的研究对于我国新时代党内法规体系的完善是具有一定的参考意义的。

本人在会议论文的结尾部分，对于这种参考意义有一个简要的总结。其中比较重要的内容，比如参照域外政党内部秩序立法的实践经验，执政党通过党内法规而实施的内部管理也需要遵循必要的原则。这也就是说，党内法规的制定必须符合以下要求：

第一，在国法与党内法规的位阶关系上，党内法规的地位应低于国家的宪法和法律，其内容也不能与宪法和法律相矛盾和冲突。

第二，在涉及到权力设置的权限方面，与国家法律不同，党内法规可以针对中国共产党及其党内核心成员进行自我限权，但不能进行自我授权。

第三，党内法规的制定须贯彻“法治”和“民主”的理念与原则。比如，党内法规中针对政党领袖和公职候选人的产生、政党的内部管理和运作等方面所作的相关规定须合乎“党内民主”原则。

第四，党内法规在具体的规范内容上亦不得存在某些禁止性的规定。比如，针对党员权利进行限制的党内法规，必须遵循宪法和法律所规定的权利保障原则，严禁对党员权利进行不合理的限制，甚至侵害党员的基本权利。

对于这一点，刚刚有很多学者提到说党员入党肯定要面临着一些个人权利的限缩，这其实是可以理解的。比如说，在很多西方国家不要说政党的成员，就算是普通的政府公务员，其在政治意见表达等方面的基本权利的行使上也会受到一些限制。但是，这种限制必须是符合比例原则的，也就是说这种限制不能侵害到基本权利的内核。

总言之，我国党内法规体系的完善是一项长期的系统工程。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。如何进一步加大党内法规制度建设力度，加快构建完善的党内法规制度体系，是法治中国建设所面临的一项具有迫切性的重要课题。未来，我们其实可以在总结和借鉴域外相关立法经验的基础上，进一步促使党内法规制定体制机制、党内法规备案审查和解释机制以及与党内法规制度配套的相关机制的体系化完善。

我的发言就到此结束，谢谢大家。

王逸冉

清华大学法学院博士生

感谢主持人，感谢主办方的邀请：

十分高兴能够在第三单元第一个谈一谈我的看法，会议主办方选取了个非常好的主题，党的领导契合了时事政治，宪法发展紧密结合了当下宪法学界的主题。我的文章题目是“试论新时代党如何实现对多元化的宪法发展途径的领导”，论文在第245页，欢迎感兴趣的朋友多多指正、批评。

首先我觉得有必要对“宪法发展”这个词做一个界定，其是在描述宪法随着时代发展、政治形势的变化而产生各种各样的变动的这样一个内涵，因此具备宪法的规范性和社会适应性双重属性。类似的词有“宪法变迁”、“宪法进化”、“宪法变动”等语词。

考虑到原意的宪法变迁在耶利内克的《宪法修改与宪法变迁论》中被解释为“无形的宪法修改”，“宪法进化”似乎包含了自下而上的生物衍进内涵，而“宪法变动”虽然用语规范，但其多为描述实定宪法规范有形和无形的变化，因此从更为科学的定义角度来看，选取“宪法发展”更能精准涵盖宪法的社会适应力和规范性双重属性。

那么宪法发展要解决的是一个什么矛盾呢？就是解决宪法规范和社会现实之间的冲突问题。社会总是在发展，规范有可能跟不上，这种情况下怎么办，宪法就需要为自身的发展提供一些制度保障。其中最重要的一个方面就是宪法为自身的发展设立了三种路径，这三条路径分别是宪法修改、宪法解释以及宪法委托。

这么说的依据是什么呢？是宪法规范本身。1.根据《宪法》第62条第1项，全国人大可以修改宪法。这是当下中国最为典型的宪法发展途径；2.根据《宪法》第67条第1项，全国人大常委会可以解释宪法，即通过对既有规范的解释来应对社会现实的变动；3.现行宪法还存在着大量的宪法委托（Verfassungsauftrag）条款。

比如《宪法》第86条就规定了“国务院的组织由法律规定”，这是一种“立法发展宪法”的模式。以上就是宪法为自身发展预设的三种途径，如果按照宪法规范原意所设置的三种途径有机、协调地发展宪法，那么再深层次的改革所带来的宪法规范与现实之间的矛盾也能够得到完美的解决，但是现实当中的宪法发展并没有按照这种预设的机制得到很好的发展。

出现了什么样的问题呢？

首先，宪法修改的最终目的应该是为宪法规范性的塑造提供保障，然而现行宪法颁布以来，宪法修改大多数是在对国家的政策进行确认。我的文章当中提到，“通过对1988年、1993年、1999年、2004年四次宪法修正案对于经济制度的修改轨迹的梳理可以发现，其修改实质是在不断对党关于经济制度的最新论断进行确认。”当然，这种“确认政策”的修宪逻辑有其时代合理性，也为国家的发展做出了十分卓越的贡献，但是规范性的问题就随之而来。

第一，规范的构成上，不是规范，而是政策。

第二，由于规范的构成是政策，所以就会呈现出政策性的特征，灵活性。就会变得朝令夕改，因此就不难理解为什么新中国的修宪频率非常高。甚至会出现王磊教授所说的那种“修正案修正修正案”的现象。

其次，是宪法解释至今尚未激活的事实。需要思考的是，为什么宪法解释明明拥有宪法规范上的正当依据，但是却始终得不到运行，或者说真正意义上形成共识性的宪法解释案例找不到。我觉得很重要的一个因素，就是因为宪法修改改的太多，导致人们缺乏对释宪机制功能的认识。

修宪和释宪之间是有区别的：规范的字义范围内可以解决的，释宪；解决不了的，才修宪。如果说一上来就修宪，就很难释宪。如果释宪就可以完成的内容却拿来宪法修改了，这是合宪性需求和方式之间的不对应。

第三，是宪法委托，或者说立法发展宪法问题。这是指立宪者在宪法规范当中对一些事项交给立法者来规定。首先，不得不说，宪法当中大量的宪法委托条款为这种宪法发展方式提供了正当性，但是实践当中这种方式有很多的违宪现象。

我概括了三种：一个是先修改法律，然后修改之后的法律导致了宪法修改，这必然导致被修改了的法律内容在修宪之前是缺乏合宪性依据的；第二个是法律增设了宪法规定，比如刑法中的政治权利就比宪法当中的内容要多；第三个是法律规定直接与宪法的内容和基本精神抵触。

那么针对这三种宪法发展路径所存在的问题，党的领导应该怎样做？

针对修宪问题，党的领导是要转变过去的政策化修宪，要形成一种规范性修宪。从过去强调的“党的政策”到现在的“党内法规”，大家可以发现的是，治党管党的依据在名称上变得规范了，而且党内法规是可以在一定领域内与国家法律进行转化的，要保障党的意志上升为国家法律，因此党内法规可以为修宪提供理论渊源和实践模式；

针对释宪问题，党可以通过主动提出释宪议案，仿照修宪的宪法惯例，来进行。

针对立法发展宪法中的违宪问题，党的十九大刚刚提出“合宪性审查”机制，恰逢其时。我的文章当中说，党的领导要重视对既有的合宪性审查机制的领导。因为合宪性审查的没有运作，不是缺乏相应的机制，而是说就是没有运作。因此不需要创新设立一套新的机制，对已有的机制重视发挥其功能就可以了。

既有的机制包括三个方面：

其一，《宪法》第62条第2项和第11项分别规定了全国人大可以“监督宪法的实施”和“改变或撤销全国人大常委会不适当的决定”，这一组规范的联动组合为全国人大审查全国人大常委会制定的法律的合宪性提供了规范依据。

其二，针对全国人大能否对自身立法进行合宪性审查的问题，存在着规范层面和逻辑层面的两个疑问。规范层面的疑问是，全国人大审查自身立法的合宪性依据是什么？前述《宪法》第62条第2项规定了其有权“监督宪法实施”，同时《宪法》第5条第3款规定，一切法律不得同宪法抵触，这当然包括了全国人大制定的法律。

同时《宪法》第5条第5款规定，如何组织不得有超越宪法的特权，这也当然包括了全国人大这个国家组织。因此宪法规范完全定义了全国人大的立法时可以审查的；逻辑问题是，全国人大能否对自身的立法进行审查？这个问题的质疑者犯了对合宪性审查原理的理解错误。即认为合宪性审查权力的行使是立法权的运作，因此才会认为立法者不能对自身的立法进行审查。

从世界各国的合宪性审查运行机制来看，大体有三种类型：美国的普通法院审查模式、法国的宪法委员会审查模式以及德国的联邦宪法法院审查模式。其中，美国模式属于司法权的运行，法国的宪法委员会属于政治机关，德国的联邦宪法法院属于兼具司法制度与宪法制度的双重机关。因此，合宪性审查不能简单归于立法权的运作范围。而且，从国外的著作来看，合宪性审查制度的争议大多来源于对其民主性的质疑，即所谓“反多数难题”。

哈特·伊利为此专门发明了民主性增援（Democracy-reinforcement）这个词汇，用于解决对合宪性审查民主性缺乏的诟病。如果合宪性审查属于立法机关的权限范围，是不可能会导致缺乏民主性的批评的。因此，全国人大并非以立法机关审查自身立法的合宪性，而是以《宪法》赋予其的另一个身份审查自身作为立法机关的立法——最高国家权力机关。

其三，是全国人大常委会能否审查自身立法的问题。按照前述的全国人大审查自身立法的规范和逻辑依据，似乎全国人大常委会也可以“最高权力机关的常设机关”的身份和“监督宪法实施”的权限来完成审查自身立法的正当性论证。但对于该正当性的论证不限于此，作为“最高权力机关的常设机关”，其并非最高国家权力机关，因此审查立法合宪性的正当性程度当然不如全国人大。但是，恰恰是由于其是常设机关，其可以使得立法的合宪性审查成为一种常态。

可见虽然全国人大可以对其常委会进行立法监督和审查，但仍然有必要对常委会的立法审查常态化。但是全国人大和全国人大常委会对常委会的立法进行合宪性审查是有其权限分工的：全国人大常委会制定的全国人大制定的法律之外的其他法律，全国人大和常委会均可审查，只不过由全国人大审查更具备正当性，而全国人大常委会审查更具常态化；但是，在全国人大闭会期间，全国人大常委会对全国人大制定的法律所进行的部分修改和补充，是否与该法律的基本原则抵触，还是应该由全国人大所保留。

最后总结一下，十九大的报告将党的领导上升为全面依法治国的根本性要素，这为新时代的宪法发展提供了政治保证。实现宪法权威是宪法学界的终极理想，在党和国家最临近中华民族伟大复兴的时刻，宪法学者也最临近宪法权威实现的时代。

当下的宪法发展三条规范路径存在着相关的困境：修宪不规范、释宪未激活、立法常违宪，依法治国自十八大以来成为了真正意义上的治国方略，只有在党的领导下，才能实现对着三种路径的矫枉，以党内法规为宪法修改提供规范渊源和实践模式，以党重视和主导宪法解释的概念激活释宪机制，以党对既有合宪性审查制度的领导避免立法违宪的可能。

谢谢大家，请多多批评指正！

李少文

中央党校政法部讲师

谢谢肖老师。

尊敬的各位老师和各位同学，大家好。我们党的十九大报告提出要推进合宪性审查，这是作为深化依法治国实践的一个重要措施。这当然是一个非常重大的政治判断，上午的时候祝捷教授说它是一个决断。实际上，它不一定是施密特所说的政治决断，但确实如很多学者都提到的，它是加强党的领导的一种重要方式。

我的汇报分为两个大的问题。第一个问题是在加强党的全面领导这样一个大的背景和前提之下，人民当家作主和依法治国可以发挥什么样的作用。刚才肖金明老师也讲到，我们把党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一作为政治或者说是制度基础，是党的十六大最早提出来的。十九大报告强调它是我们社会主义民主政治发展的必然要求。

那么问题就来了，怎么实现三者的有机统一？它是不是在不同的条件、不同的阶段、不同的环境之下有不同侧重呢？我们要看，在加强党的全面领导这样的任务和目标之下，人民民主和依法治国处于一个什么样的位置？它们是不是会处于一个辅助性的位置？

这在不同的政策、制度和改革的任务当中或许有所体现。比如说国家监察体制改革，我们就会讨论在具体的任务设计之中，宪法到哪里去了？这个时候，我们去看宪法发挥了什么样的作用？宪法有没有发挥效力？这个问题在理论界有很多争议。以至于有人就认为，这个制度改革是不是可能违宪了？生发出这样的一些讨论。

我自己也是觉得，宪法在这个过程当中发挥什么样的作用可能是一个值得考虑的话题。一种观察和解释是宪法体现了一种收缩的特征。在加强党的全面领导这样的前提下展开的改革，我们的宪法在其中体现了较为明显的收缩特征，而这样的一种收缩特征又反映了什么问题呢？是不是反映了上午任剑涛教授所讲的政治和治理的二分？是不是体现出政治在吸纳行政？

换一种角度，如果当我们的政治逐步稳定，党的领导已经达到很好的程度的时候，我们更快地推进人民当家作主和依法治国，是不是就会出现行政吸纳政治这样的效应？这当然是理论上可以进行思考的问题。

所以我们要实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，它在不同条件和不同环境下各有所侧重。

对于宪法收缩这样的现象，实际上也很难用好或者坏这样简单的价值进行判断。为什么呢？我们可以举一个例子，当然我思考的不一定很成熟，比如说美国在罗斯福新政时期，这个时期宪法是收缩的，还是扩张的？到底是好，还是不好？联邦最高法院在改革开始的时候不断宣告议会和政府的法案、政策违宪，但后来转变了态度，反而推动了宪法发展。

现在对于当时认定为违宪的那些问题，比如最低工资、禁止使用童工、劳动时间限制、劳动条件保障等，早已认为是理所当然的。一些在改革开始时不断被认为违宪的现象，后来的立法又不断地去承认，宪法在改革过程中一度收缩地很厉害。所以，我想以这个例子说明宪法收缩很难进行简单的价值评判，而是需要回到不同的改革内容和改革环境之下进行思考。这是第一个前提性问题。

第二个问题是关于我的这个文章。我们要去推进合宪性审查工作，它所依赖的制度基础是什么，以及我们中国所能提供的方案是什么。

我提交的文章分为四部分，第一部分简单地论证推进合宪性审查工作具有时代内涵，实际上它能共同作用于党的领导、人民当家作主和依法治国这三个元素，并且能够实现三者的有机统一。第二部分梳理和分析了合宪性审查的发展历程，和它所具有的制度形态。包括大家都知道美国以普通法院进行司法审查的制度，施密特主张总统守护宪法，凯尔森主张要以宪法法院守护宪法，以及法国拒绝美国的又拒绝德国的制度，形成了一种宪法委员会制度。

为什么要去分析这些呢？实际上就想说明这些不同的制度形态它所依赖的制度基础和制度条件是什么？比如美国，普通法院有很强的权威，那么司法权威可能是它的条件与环境。施密特讲到要以总统来守护宪法，他要求的制度环境是什么呢？在他的逻辑中，总统是中立的、有权威的。总统有权威，这没有问题，那么总统是不是中立的呢？这就是问题。凯尔森所讲的以宪法法院来守护宪法，那他的制度环境是什么？或许在于宪法法院具有相对的专业性、相对的中立性和相对的权威性。

那么法国为什么要搞宪法委员会？我们看它的制度的产生过程和制度条件，或许就是因为他们对政治过程的相对信任，是以这个为制度条件的。宪法委员会最初不是司法性，而是政治性的，运行方式、组成人员和职责都是政治性的，法国人因为信任政治过程所以将合宪性审查的权力交给了这个新设立的机构。

最后形成三种形态的合宪性审查制度形式，但三种形态最后都体现出一种司法化的趋势。上午我的老师王磊老师，他曾经提出来一个非常重要的观点，就是宪法的司法化。

宪法的司法化成为世界潮流的时候，我们国家也探索过宪法司法化的方式，就是2001年发生的齐玉苓案，这个案件所涉及的司法解释在2007年的时候被废止，成为宪法司法化探索的终结标志，这也引发了我们的思考，在我们国家，我们的宪法所规定的合宪性审查的制度基础是什么？我们把全国人大及其常委会所行使的权力作为我们的制度形式，它所需要的制度环境是什么？这就是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

那么我们要在这样的制度环境和制度前提下来推进我们的合宪性审查工作快速发展，具体要做哪些工作？这应该也是有一些具体的重点内容。比如我们要坚持党的领导，我们重视人民代表大会制度，把全国人大及其常委会的职权作为重点，重点去强化这个机构及其权力。这就要想到我们需要把哪些工作强化，比如赋予它一些人员上的支持，让一些专业人士进去，比如设计一些程序上的支持，包括怎么筛选案件，怎么发现问题等等，这都是程序上的考量。

还有一些辅助性制度可以发挥作用。有哪些辅助性制度呢？比如我们全国人大常委会的执法检查工作，我们人大常委会经常下去进行执法检查，执法检查可以发现问题，也可以解决问题。我们还有备案审查制度，这也是重要的辅助性制度。甚至还有行政诉讼制度，行政诉讼也可能作为辅助性制度出现。

在这些基础之上，适当的时候，我们还可以探索新的制度形式和具体的工作机制。林老师刚才讲到宪法委员会的设计，这当然是一个非常重要的制度设计，问题就在于怎么安放宪法委员会，让它符合我们刚刚讲到的合宪性审查的制度基础，符合制度的条件。

上述这些可能就是我们推进符合中国国情的合宪性审查工作快速发展的具体任务。

以上就是我的发言，谢谢大家。

刘建湘

湘潭大学马克思主义学院讲师

各位老师，下午好。首先感谢主办方给我这么一个很好的学习交流机会，感谢林老师，感谢主持人。

这个会议对我启发非常大，我就接着林老师、还有李少文老师的发言来讲。我讲的就是中国合宪性审查机构的设立、怎么样设立。

刚才林老师讲到推进合宪性审查工作的关键是设立一个高规格、权威性的审查机构。还有审查程序和工作机制。李老师也讲到了审查机构的独立性、司法性。上午林老师特别提了两个方案，在全国人大下面设立专门委员会的或者与全国人大常委会并列的宪法委员会。林老师讲这是比较保守的想法，可能还有更好的想法没有讲出来。

听了上午很多老师的发言，那么在全国人大下设立宪法委员会，可能还有两个很关键问题要解决。因为我们讲到党内法规和国法的协调问题。那么党内法规要不要进行合宪性审查呢？中国共产党党内法规制定条例明确：党内法规的制定要坚持宪法至上、党章为本，也要审查党内法规是不是与宪法法律相冲突，这是一个问题。

第二个就是上午有老师讲的，全国人大制定的基本法律，与宪法有没有冲突的可能呢？如果有冲突的可能，这个合宪性审查又有谁来审查呢？如果由全国人大之下的全国人大常委会或宪法委员会来审查的话，是不是符合高规格、权威性的要求呢？在全国人大下面设立宪法委员会，我觉得这两个问题还难以很好的解决。因为它们的权威性独立性还不够。

为什么说全国人大下面设立宪法委员会权威性、独立性不够呢。我们宪法规定了全国人大是最高国家权力机关，它在国家机构体系中地位是最高的。但是实际上我们政治生活中它应该不是最高的，十九大就明确了，我们党是最高政治领导力量。东南西北中，党政军民学，党是领导一切的。全国人大常委会党组要向党中央报告工作。全国人大常委会在现实中采取自我谦抑态度，没有对宪法进行过解释。

所以基于这些考虑，我就提出了一个所谓的新构想。把这个宪法委员会我想设在哪儿呢？设在国家主席之下，当然这是我的一个构想，可能很不现实，但是我还是想把这个跟各位老师分享一下。

那么，林老师讲了合宪性审查机构的设立，这也是我国宪法学界的主流观点，就是在全国人大设立宪法委员会。我梳理了一下，大概我们还有七八种设计，实际上除了宪法委员会审查体制之外，还有宪法法院体制、最高人民法院审查体制，还有提出全国政协承担违宪审查的，还有提出设立党中央的宪法监督委员会，有八种设想。

这么多设想，有的侧重于人大，有的侧重于法院，有的侧重于执政党。这些设想可能还难以解决国法和党规的合宪性审查这个问题。还有审查机构的权威性、独立性与宪法的根本法最高法地位也难以协调。所以我就提出来我们是不是可以考虑在国家主席下面设立宪法委员会或者说最高宪法会议。

国家主席担任最高宪法会议主席，主持最高宪法会议。然后在最高宪法会议下面设立秘书处，秘书处下面设置秘书一处、秘书二处。一个进行抽象的审查，一个进行具体的审查，就是这么一个思考。

我还提了几点建议，这个最高宪法会议怎么样组成？什么时候开会，审查对象是什么，决议有什么效力，等等。

还想分享一下为什么我提这个思考？有几点。一个就是我们十九大提出来了，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势。党领导一切，包括对合宪性工作。那么，我们国家最能体现党对国家政权的领导，党的权力和国家权力结合的体制是什么？我觉得是国家主席体制。那么我们也有制度先例，就是五四宪法规定了，国家主席任最高国务会议主席。许多学者的研究表明，最高国务会议在我国国家政治生活中发挥了非常大的政治影响力，具有非常高的权威性。

毛泽东当时在制定五四宪法设计最高国务会议的时候，他参考了1946年法国宪法。他列出了十多本宪法，其中唯一提到的一部资本主义宪法就是1946年法国宪法。法国宪法当时规定，总统为国务员会议主席、最高国防会议及国防委员会主席、最高司法会议主席、宪法委员会主席。宪法委员会以总统为主席，由国民议会议长、参议院议长等13人组成。

宪法委员会的职权主要有两项：一是审查法律是否与宪法相抵触；二是协调国民议会与参议院的意见。到1958年以后，就进行了改变，这个宪法委员会主席不由总统担任，而是由总统任命了。我觉得毛泽东设计最高国务会议应该参考了法国的宪法委员会。当然，他作了许多改变，五四宪法制定的这个条文，很空泛、很抽象，最高国务会议开会不定时间、不定人数、不定事项和具体内容。五四宪法的最高国务会议提供了制度先例，可以进行改造完善。现行宪法就是对五四宪法的继承和发展。这是一个考虑。

第二个呢，把这个最高宪法会议设在国家主席体制下，是有利于加强我们国家三位一体的国家主席体制，完善国家元首制度。国家主席是由全国人大产生，国家主席是我国的国家机构，是独立的国家机关，是单一的实权的国家元首，具有很高的政治独立性，还有非常高的权威性。现在我们习近平总书记不只是国家主席，而且是很多小组的组长，国家安全委员会主席等等。

设在国家主席下面，就有利于解决我国合宪性审查机构的权威性和独立性问题，就与宪法作为根本法最高法的地位相协调、相适应，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来。

最后一方面就是最高宪法会议下面设立秘书处，就是借鉴吸收世界各国的合宪性审查模式的做法经验，把抽象审查和具体审查结合起来，把党内法规和国家法律统一纳入合宪性审查，这也符合宪法的政治性和法律性特征。维护宪法是一项政治任务。宪法审查机构是融政治性和法律性为一体的权威机构。在我们国家，肯定要讲政治。但是怎么讲呢？合宪性审查和宪法解释是比较好的，刚才有很多老师提到了，现在一个趋势就是合宪性审查机构司法化。我觉得，通过讲法理，解释宪法，以司法的程序、方式，这样去讲政治，可能能更好地体现宪法的政治性和法律性。   

美国最高法院休斯大法官讲过一句话，并不是我们作为大法官不犯错误，关键是我们最后说了算。那么在我们中国，肯定是中国共产党作出政治决断，最后说了算。我们要防止犯颠覆性的、全局性的错误，就要通过有效的机制，来防止犯大的错误，或者大的错误发生了的时候，这样的机制能够把错误降到最低，这个应该就是把党的领导和合宪性审查结合起来。国家主席任最高宪法会议主席，下设秘书处，以司法程序处理合宪性审查事务，最后由最高宪法会议对秘书处的意见作政治决断。这样既体现党对合宪性审查的领导，也兼顾宪法的政治性和法律性。我觉得这个是比较好的一种方式。

习总书记强调要维护宪法的权威，要加强党的领导。宪法确认了党的领导地位。怎么去协调，建立中国特色的合宪性审查机构，我觉得我这个思路是一种不成熟的想法，但是可能结合中国的国情和实际。

小平同志讲到改革没有万无一失的方案，关键是搞的比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当。美国宪法之父麦迪逊也讲到，我们总是面临两难选择，信息不充分，资源稀缺，只能按相对比较优势选择，就是两害相权取其轻,两利相权取其重。要推进合宪性审查工作，建立合宪性审查机构，加强党的领导，我相信我们中国，我们的学者、我们的宪法学人有智慧把我们中国的合宪性审查工作做好。

谢谢大家，我发言就到这。

郭辉

中国劳动关系学院法学院讲师

以上专家的发言给我的一个感觉是，这些发言不论是在正当性证成方面，还是在理性建言方面，或在善意的批判方面，都有较强的理论深度和价值判断。相对而言，可能我的论文理论性没那么深，价值判断也没有那么明显。我主要是从规范角度、从技术方面来探讨两个问题，一是现行宪法序言中的“中国共产党领导”，二是一些法律中对“中国共产党领导”的规定。

1982年宪法，当时由彭真同志起草，为把这个序言写好，他先后写了十稿，因为一个很重要的原因在于，邓小平让他把四项基本原则尤其是“中国共产党领导”写进去。今天来看，这个序言写的相当成功。

我发言的第一部分是分析1982年宪法序言中“中国共产党领导”规定的特点、它的效力、它的内容，它的对象分别是什么。

首先是它的特点。它体现在序言中的第五段、第七段和第十段，总共出现了五次。所在段落的内容方面，第一次出现的段落讲的是新中国建立的历史，第二次和第三次出现的段落讲的是总结胜利经验并强调新时期的任务，第四次和第五次出现的段落讲的是统一战线。

在领导对象方面，前三次领导的对象是中国各族人民，第四次是爱国主义战线，第五次是多党合作和政治协商制度。

那么，在何种情况下出现了“中国共产党领导”呢？第一次、第二次和第四次是在描述和总结经验时使用“中国共产党领导”，属于事实描述。第三次和第五次则是规范的描述。其实，第四次的最后一句话说“这个统一战线将继续巩固和发展”，如果从逻辑上去看的话，也能看出第四次强调的也是规范的描述。

“中国共产党领导”是否有法律效力？这就涉及到宪法序言的效力。学界有三种观点：全部有效，全部无效，部分有效。我的观点是赞同全部有效，因为从宪法序言最后一段的第一句话，就可以得出这样的结论。

序言有效的关键就在于，一旦有了法律效力，被违反之后，对它的处理才是真正重要的事情。比如说违反序言的后果应该怎么处理？其实在宪法的第八段第二句就已经很清楚，“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力必须进行斗争”，怎样去进行斗争？除了宪法具体的条款之外，可以以宪法为依据制定一系列的子法。比如说现在宣传部门，他们反对所谓的历史虚无主义，其实从宪法序言可以找到法律依据。   

既然“中国共产党领导”具有法律效力，但并不意味着这样一种效力是最高的效力，因为这样一种效力仅仅体现的是“领导”权，不是最高权，并且有诸多的限制，比如宪法序言的最后一句、第五条第四款和第五款、第九条第二款、第十条第四款、第十二条第二款、第十五条第三款、第三十七条第二款等等都可以看出，它不是想做什么就做什么。

在“中国共产党领导”的内容方面。从宪法序言层面进行规范分析的角度，它领导的内容大约有11个方面，这11个方面几乎涵盖所有领域，正如十九大报告所言，中国共产党是领导一切的。从宪法序言与宪法正文相结合的角度，我们可以看出领导的对象是中国各族人民，那么逻辑上自然也包括第三章国家机构中的各个国家机关，因为他们是人民行使国家权力的机关以及由该机关所产生的其他机关。

为什么这样说呢？有一个例子，宪法第93条对中央军委的规定，当时有人很不理解，说根据1975和1978宪法，应该规定中国共产党领导，就是党指挥权，认为在条文中应明确军队的中国共产党领导。

邓小平认为，宪法序言已经写了党的领导，对军队当然适用。在此意义上，“中国共产党领导”对其他国家机关同样也是适用的。这说明一个问题，尽管1982年宪法取代了1975年、1978宪法，但从国家机构中，“中国共产党领导”实质上并没有取消，从每年的国家机关的党组向中共中央政治局汇报工作，以及他们内部的请示制度，就可以看出这一点。

同样也可以说明，序言规定的“中国共产党领导”是宏观方面，那么正文里面，则是微观方面的运作。

下面谈一下我国法律中的“中国共产党领导”。这里的法律是指狭义上的法律。

目前发现有大约15部法律明确规定了“中国共产党领导”，或者是通过另外一种词语表明“中国共产党领导”。从时间来说，如果从1980年开始算的话，基本上每十年出现四部法律规定“中国共产党领导”，而2010到2017年只占了2部，这个趋势是逐渐的减少，我想一个比较重要的原因就在于2011年全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。因此，如果没有特别重要的法律，比如《国家安全法》，目前正在起草的《国家监察法》，那么，“中国共产党领导”在法律中的出现将日趋减少。

在组成法律体系的法律部门方面，这15部法律涵盖宪法相关法、行政法、社会法、经济法、民法商法，即是说，除了刑法和诉讼与非诉讼程序法之外，七个法律部门中的五个都有“中国共产党领导”。从法律的分类来说，公法占绝大部分，尤其是宪法相关法和行政法占了11部。

“中国共产党领导”体现在法律中的位置方面，如果这个法律有序言，那么就体现在序言里，没有序言一般是体现在总则里面。

在领导的内容上，在类别方面包括了政治领导、组织领导和思想领导。在对象方面，多数法律中所说的领导针对行为，但是也有法律针对的是思想，比如《现役军官法》第八条第一款规定军官必须忠于中国共产党。

以上是我的发言内容，谢谢大家。

王  勇

中央党校政法部宪法行政法室主任、教授

创新小组首席专家

今天的会议非常圆满，时间很紧凑，总共有27位同志精彩发言，三位主持人在主持过程中还做了很好点评，大家很辛苦！

今天的会议是基于这样一个大背景，即党的十九大胜利闭幕不久。会议主题“新时代加强党的领导与宪法的发展”，很有现实意义。本次会议也是我们加深对党的十九大精神理解和学习的过程，会议研讨的问题，有助于对十九大精神学习。

今天研讨涉及的问题很多，从什么角度总结起来呢？我想把大家的观点串一下。从哪个角度串？今天我们谈宪法的发展，必然会联想到宪法是什么时候诞生的？为什么会有宪法？宪法发展过程又是怎样的？

宪法诞生，我们称之是人类社会政治文明的重大发明。宪法诞生后，逐步得到世界各国认可，内容在不断丰富和发展。1895年，德国学者拉班德提出一个关于宪法发展的概念，叫宪法变迁。

宪法变迁，正是宪法发展。当时提出的宪法变迁是狭义上的概念，是指宪法条文未改变，而宪法实质上发生改变的现象。但是，宪法毕竟随着时代的发展也需要文本上的变化，于是，又过了几年，另一位德国学者椰林内克提出了广义上的宪法变迁概念，丰富发展了宪法变迁的内涵。

我们今天所谈到的宪法修改、宪法解释等等，都属于广义上的宪法变迁，所以说，宪法的发展是一个永恒主题。世界在发生变化，实际情况在发生变化，宪法必然也要发生变化，关键是，宪法应怎样发展变化？

宪法刚开始产生的时候，需要一个理论基础，最初构建这一理论的学者大家都熟悉，法国学者西椰斯，他提出了制宪权理论。当然，制宪权理论实际上吸收了卢梭等人的思想精华。制宪权理论解决了谁来制宪，制宪主体是谁，以及怎么制宪的问题，但是却没有解决控制哪些公权力，以及如何控制约束公权力的问题。

宪法作为国家公权力的组织大法，是约束国家公权力的，这就需要制定具体的宪法规范，明确规范哪些公权力，怎么规范公权力，这就涉及到一个国家的具体政治制度构建问题，即政权组织形式问题。

谁来制宪，这涉及到一个国家的国体问题；制定一个什么样的宪法，怎样约束公权力，这涉及到一个国家政权组织问题，这些都必然与一个国家的国情紧密结合。所以，宪法具有两种属性，一种是政治属性，一种是法律属性。随着宪法的发展，出现了以斯密特为代表的政治宪法学派，以凯尔森为代表的规范宪法学派。所以，我们研究宪法问题，一定要保持这么一个清醒的认识，它有政治性，同时它又是法，具有法律属性。在宪法内容丰富发展过程中，两种属性都不可缺少，不能太过于强调某一种属性。我们今天这个研讨题目是“新时代加强党的领导与宪法的发展”，这与宪法的两个属性是紧密结合的。

在大家刚才发言的题目中，从上午到现在，实际上，我们都是围绕宪法的两种属性展开研讨的。从全面从严治党到依法治国，从宪法序言到加强宪法实施，从党的内部建设到推进宪法实施，从国家监察委员会设立到宪法修改等，我们所有的主题，都是围绕这一点的。所以研讨会主题非常精准，这个主题是我们与林老师一块探讨的。主题正确了，大家提了很多建设性的意见，就有很多亮点了。

简单的说几个亮点。既然宪法有两个属性，那么，既要从党的角度，也要从依法治国的角度考虑问题，这就需要论证两者的有机统一问题了。

今天会议一开始，王伟国主任谈到党内法规建设问题时，就分析了党的十九大报告中强调的有机统一问题；任剑涛教授谈治国理政时，也谈到这个问题，并又深化了一些，他从法律秩序、政治秩序、党内秩序、社会秩序等几个方面秩序的构建中分析问题；肖老师上午也谈了一个非常好的观点，他分析党的领导制度的逻辑基础来源于什么？结论是来源于宪法确定的国体。

国体确定了党的领导制度应该是什么性质的问题。在宪法的政治属性方面，宪法序言体现的比较明显。宪法序言中的很多内容是与宪法的政治属性紧密联系在一起的。有的同学今天专门针对宪法序言中党的领导问题发表观点，分析宪法序言中5处党的领导规定，很有意义。

宪法序言中的政治属性也是非常敏感的。在宪法发展过程当中，必然会遇到新情况、新问题，出现新变化，比如十八大以后，我们进入了新时代，必然会促进宪法的发展。我们今天谈到了国家监察委这一体制性改革，从宪法角度来说，需要分析宪法的功能是什么？

宪法是国家的组织大法，它是组织国家公共权力的，这是宪法的重要功能之一。既然是组织国家公共权力的根本大法，出现一个新的公共权力主体，就需要宪法上明确定位，所以，今天林老师谈到了宪法修改问题。当宪法文本本身解决不了，也超过了宪法解释边界，这种情况怎么办，这就必然需要宪法的修改。

当然具体怎么修改宪法，我们谈了很多建议。任进老师谈了7条建议，林来梵老师主要是从违宪审查的角度来谈的。从宪法发展的角度来说，两位老师谈的问题肯定都会涉及，只是我们需要逐渐发展。是不是我们今天谈到的问题都要体现在宪法未来的修正案中，这不是必然的，因为宪法要保持它的权威性和稳定性。

美国宪法，刚开始诞生的时候有七条，现在大概总共才有27条修正案。我国1982年宪法已经是相对比较稳定的了，但是，现在已经有四次修订了，已经有30多条修订条款了，所以说，从宪法的稳定性角度来说，可改可不改的，还是不要改为好，可动可不动的，还是不要动为好，要保持它的稳定性。但是在保持它的稳定性同时，必须改的就一定要改。

今天谈了很多党内法规建设问题。在加强党的领导同时，我们看最近这几年，党内法规建设突飞猛进。上午发言的学者专门梳理我们党在十八大以后对党内法规建设的重大举措，比如2012年，第一次制定了党内立法五年立法规划；比如，第一次把建国以来的所有党内法规清理一遍，立改废相结合。十八大以来高度重视党内法规体系建设，以党章为核心，形成了1+4的体系。我们上午曾谈到了党内法规四大块的内容，还专门阐述了四大块的合理性，这四大块是与党章相应内容呼应和衔接的。

当前，在党内法规研究方面，清华大学法学院成立了党法规研究中心，我们今天请来的王伟国主任，中国政法大学的王建芹老师，都是不同单位的党内法规研究中心主任。我们欣喜注意到，从党内法规的角度，一些同学谈的观点很好，比如如何通过推动党内法治建设来推动宪法的实施，这就是很好的观点。宪法并不是单靠法律实施的，要注意发挥党的作用。清华大学的年轻法学者大胆创新，大胆思考，关心国家前途，关心国家命运，非常令人钦佩。我们研究宪法问题，必须要有责任感，因为，我们是宪法人。

我记得有一年在耶鲁大学访学时，刚入学的时候，法学院院长对入学的同学讲了一段话，其道理非常适合我们在座的宪法学人。耶鲁大学法学院的学生都非常优秀，院长讲了一个观点，培养学生到社会是去干什么？是去解决社会问题的，如果我们优秀大学培养的优秀学生解决不了问题，谁又能解决得了呢？这句话也非常适合对我们宪法学者，如果对宪法的发展，我们宪法学人提不出好的意见与建议，我们不能引导解决宪法问题，提供理论支撑，谁又可解决的了呢？所以，在座的宪法学人要有时代的责任感和使命感，我们共同努力。

就简单说这些，今天的会议是中央党校的创新工程小组与清华大学党内法规研究中心一起合作举办的，我们创新小组的几位老师在这里学习到了很多，希望这只是个开头，今后能有更多的合作。本次会议，陈老师很辛苦，很多同学参与也很辛苦。会议收集的论文质量很高，时间虽短，却有这么多篇高质量的论文。今天大家谈的也很到位，发表的言论很有价值。感谢大家！希望保持联系。

大家可以把我们的观点发表出来，因为我们今天谈的都是正能量。今天，中央党校主体班也来了几位学员，中央政法委的周主任、广西省法制办林主任，谢谢您们的支持，各位坐了一天，用心去听，很辛苦。谢谢大家！