2017年对备案审查工作来说是一个“分水岭”。在2017年之前，对备案审查工作最生动形象的说法是前全国人大法律委员会主任委员乔晓阳的“鸭子凫水”。在纪念八二宪法实施三十周年时，乔晓阳曾将备案审查形象地称为：“鸭子凫水，脚在下面动，上面没有看出来。”2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会（以下称全国人大法工委）主任沈春耀在十二届全国人大常委会第三十一次会议上作了《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称2017年备审报告）。公众不仅得以首次了解“听说过，没见过”的备案审查，全国人大法工委每年就备案审查工作情况向常委会作报告的惯例也就此确立。
备案审查“浮出水面”之后，备案审查工作中的合宪性审查也随之“生长”。2017年备审报告中并无关于合宪性审查的具体案例，但在“下一步工作考虑”中，提到加强备案审查理论研究，“为推进合宪性审查工作奠定基础”。《关于2018年备案审查工作情况的报告》（以下称2018年备审报告）中也没有与合宪性审查有关的案例，但在介绍废止收容教育制度的案例时，特别写入曾有政协委员建议对收容教育制度进行合宪性审查。
在《关于2019年备案审查工作情况的报告》（以下称2019年备审报告）中，首次出现“督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件”一节。《关于2020年备案审查工作情况的报告》（以下称2020年备审报告）再次设置“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”一节。此后，每年的备案审查报告都会专设一节总结合宪性、涉宪性问题。
在合宪性审查“生长”的过程中，必然会伴随着宪法解释或至少是宪法解释的雏形。如全国人大法工委所言，宪法解释是合宪性审查能有效展开的必要前提。与备案审查“浮出水面”一同出现的另一大背景，是近年来一系列顶层设计中对宪法解释——特别是宪法解释程序机制——的强调。在双重背景叠加之下，加强宪法解释似已成为某种共识和大势。
针对这一趋势，本文尝试提出一点“反潮流”的主张：与呼吁加强宪法解释不同，本文认为目前备案审查中的宪法解释（如果可以被称为宪法解释的话）呈现出一种“蜻蜓点水”式的极简主义（minimalism），在未来相当一段时间里，我国备案审查中的宪法解释应继续坚持这种解释极简主义。这有助于避免“最差情形”的出现、巩固和增强合宪性审查和有关机构的权威、减轻机构负担和增强民主正当性。
本节将基于目前备案审查工作报告中出现过的合宪性、涉宪性案例展开分析。需要强调的是，我国目前的宪法解释（和接近宪法解释）的实践显然并不限于备案审查，本文也并非主张下文将要分析的表述全部都是宪法解释。之所以选择备案审查工作报告中的案例作为分析材料，除了公开性和高关注度外，更重要的是典型性和代表性。
简言之，备案审查工作报告中对合宪性、涉宪性案例的表述呈现出非常典型的解释极简主义特征。在探索我国宪法解释的过程中若继续坚持这种极简主义，这些案例和表述是最接近和值得借鉴的材料。截至目前，全国人大法工委备案审查工作报告中提到的合宪性、涉宪性案例如表1所示。
除去重复提及的部分，备案审查工作报告中公布的合宪性、涉宪性审查案例一共九个，分别涉及废止收容教育制度、复制查阅通讯记录、民航发展基金、通用语言文字、城乡人身损害赔偿标准、强制亲子鉴定、有关机关联合发文、异地用检和禁止“连坐”。现逐一分析如下。
（1）废止收容教育制度。废止收容教育制度的案例共出现两次，分别在2018年和2022年备审报告中。在2018年备审报告中，对废止收容教育的讨论有三点值得关注：
第一，报告对《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的立法背景与目的进行了介绍，认为该决定的目的“主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定”。
第二，报告最终得出建议废止收容教育制度的结论，但最主要的论证却是一种基于审慎（prudence）或后果的宪法论证，而非是基于合法性或合宪性的论证。报告认为收容教育制度之所以可以废止，是因为“随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化”，以及“近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行”。
第三，在建议废止收容教育的同时，报告对1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》进行了一次准合宪性审查，并得出了“制定程序和内容均符合宪法规定”的结论。在2022年备审报告中，废止收容教育的案例再次被提及。报告再次强调该制度在1991年的合宪性——“收容教育制度是1991年根据全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规实行的、对有关人员进行必要约束和管控的一项制度措施，制定程序和内容是有宪法法律依据的”。之后，报告再次使用基于审慎和后果的论证，主张之所以现在建议废止，是因为“执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化”，“经调研沟通，有关方面逐步形成共识，继续执行有关制度措施已不合时宜”。
（2）复制查阅通讯记录。复制查阅通讯记录的案例出现在2019年备审报告中。报告对《宪法》第40条公民通信自由和通信秘密的“解释”主要针对第二个分句，该分句规定“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。2019年备审报告将此解释为一种法律保留——“对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定”，并据此得出“有关地方性法规所作的规定已超越立法权限”的结论。
（3）民航发展基金。民航发展基金的案例来自2020年备审报告。本案涉及的是如何理解《宪法》第13条第3款规定的对私有财产的征收或征用。报告对于这一问题只用一句话作为结论和“解释”：“征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。”不过，报告认为征收民航基金所依据的国务院文件和部门规章，“与2014年修改后的预算法第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符”，因此建议司法部及时完善相关法律或行政法规依据。
（4）通用语言文字。通用语言文字的案例出现三次，分别是2020年、2021年和2022年备审报告。在2020年报告中，针对有些地方性法规规定民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学，报告用一句话给出审查结论：“上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致。”2021年备审报告继续跟进通用语言文字案例。
与前一年报告直接得出结论相比，2021年备审报告有了更多的“论述”和“解释”，主要表现为：第一，通过“转述”国务院有关主管部门的审查建议，报告认为有的民族自治地方民族教育条例“存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融”。在一定意义上，这段增加的表述认为“促进民族交往交流交融”是宪法有关规定和制度的目的或原意。
第二，报告对宪法和法律有关推广普及国家通用语言文字的范围进一步明确。特别是《宪法》第19条规定的“国家推广全国通用的普通话”，其中“推广”和“全国通用的普通话”意味着“包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学”。2022年备审报告是备案审查报告连续第三年提到通用语言文字问题，与前两年相比，2022年备审报告只增加了“2015年全国人大常委会对教育法有关规定作出重要修改”这一新内容。
（5）城乡人身损害赔偿标准。城乡人身损害赔偿标准的案例也出现两次，分别是2020年和2022年备审报告。2020年备审报告首先用“转述”的口吻，点出了有关司法解释存在的合宪性问题：“有公民对此提出合宪性审查建议，认为因计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。”
但值得注意的是，对于一个明显属于公平或平等的问题，报告并未指向具体的宪法条文，而是抽象地认为“与宪法有关精神不一致”。之后，报告认为“随着社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消”。换言之，报告基于一种演进主义的立场认为，有关司法解释在过去是合宪的（或至少不是明显违宪的），但随着条件和形势的变化，这种区分变得不再必要了。
与之前收容教育的案例相似，报告在这一问题上采取了一种基于审慎和后果的宪法论证。同样相似的是，全国人大常委会在两个案例中虽然都提出了修改建议，但这种建议都更多的是基于必要性，而非严格的合宪性。人身损害赔偿城乡不一致的案例也再次出现在2022年备审报告中。2022年备审报告再次通过“转述”，认为城乡计算标准不同会“导致案件审理出现不公平现象，与宪法有关精神不一致”。之后，与2020年备审报告一样，2022年备审报告一定程度上回避了对有关司法解释合宪性的判断，而是基于必要性——“随着经济社会发展和城乡融合发展”——认为制定机关应适时完善。
（6）强制亲子鉴定。强制亲子鉴定同时出现在2021年和2022年备审报告中。2021年是本案例首次出现，其中涉及宪法解释的部分是对亲子关系是否属于公民权益的界定，报告认为“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定”，属于受“宪法法律保护”的“公民基本权益”。因此“地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施”。在2022年备审报告中，强制亲子鉴定的案例再次被提及，有关表述基本与2021年备审报告一致。
（7）有关机关联合发文。有关机关联合发文的案例只出现在2022年备审报告中。该案例出现在报告第二部分“在备案审查工作中加强合宪性问题审查研究，切实维护国家法治统一”之下，但在具体表述时，却并未像同年报告中的废止收容教育制度、城乡人身损害赔偿标准、通用语言文字、强制亲子鉴定等四个案例那样，被明确归入“加强对合宪性、涉宪性问题审查研究”的例子中。不过，鉴于报告中出现了“立法法是重要宪法性法律”的表述，本文也将之一并纳入分析。
具体来说，针对某些省级法院、检察院、公安厅就办理袭警罪案件联合发文，报告基于法律保留原则认为：“该联合发文涉及犯罪构成具体内容，扩大了法定袭警罪、妨害公务罪的惩治范围，超出了刑法规定范围；立法法是重要宪法性法律，有关联合发文不符合立法法关于‘两高’以外的审判机关、检察机关不得作出具体应用法律的解释的规定，超出了制定机关权限。”
（8）异地用检。首先，异地用检问题在2022年备审报告中就有所提及，但当时主要被定性为“有争议的问题”。在2023年备审报告中，异地用检问题被明确定性为“合宪性、涉宪性问题”。2023年备审报告明确异地用检问题的确涉及“对宪法有关规定和检察官法有关规定的理解”。
其次，报告强调：“根据宪法和有关法律的规定、原则和精神，形成《关于调用检察人员及其任免问题的有关情况和研究意见》，对被决定调用的检察人员是否须经调入地人大常委会任命的问题，区分不同情形提出具体的、明确的规范意见。”
最后，制定机关最终出台《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》，其中明确规定：“被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员。案件办结或者上级人民检察院作出终止调用决定的，按照法定程序免去其前述检察员职务。”
（9）禁止“连坐”。禁止“连坐”的案例出现在2023年备审报告。报告中与宪法解释有关的核心论述是认为罪责自负原则属于宪法第二章的原则与精神。具体来说，报告首先强调“我国宪法规定，公民享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务”，而罪责自负是“现代法治的一项基本原则”；违反罪责自负原则，则不符合“宪法第二章关于‘公民的基本权利和义务’规定的原则和精神”和“国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神”。在此基础上，全国人大常委会督促有关主管部门督促有关机关对通告予以废止。
以上就是迄今为止备案审查报告中出现的九个与合宪性和涉宪性问题相关的案例。之所以称这种宪法解释模式为“蜻蜓点水”，主要体现在两点：首先，这九个案例中对宪法问题的解释（如果有的话）和讨论，是点到为止或浅尝辄止的。其次，在历年的备案审查工作报告中，这九个合宪性和涉宪性案例也是与其他案例和议题混在一起，以“蜻蜓点水”的方式出现。
随着备案审查制度的发展以及其中合宪性、涉宪性案例的增加，学界和公众的期待也不断提高。其中一种期待就是在相关案例和合宪性审查中应加强宪法解释和“释法说理”。而且，就像本文开头提到的，加强宪法解释和对某种独立的宪法解释机制的探索，也出现在备案审查之外更大的语境和场景中。
在这种期待之下，备案审查报告中的宪法解释肯定算不上令人“满意”。在很大程度上，很多学者甚至都不一定认可这些表述属于“宪法解释”。但本文认为，为了备案审查和合宪性审查能行稳致远，在未来相当长的一段时间内，我国的宪法解释应保持目前“蜻蜓点水”的状态。借用桑斯坦“司法极简主义”（judicial minimalism）的概念，全国人大常委会及有关工作机构在备案审查和合宪性审查中，应秉持一种“解释极简主义”（interpretive minimalism）。目前散落在每年备案审查报告中“蜻蜓点水”式的宪法解释已经初步体现出某些解释极简主义的特征，在未来则应继续保持这种极简主义。
解释极简主义包含以下五个特征：第一，“短”。在字数和篇幅上，宪法解释“只言片语”。第二，“浅”。在论证和说理的深度上，宪法解释“浅尝辄止”和“不完全理论化”。第三，“窄”。在处理合宪性、涉宪性问题时，有关解释和决定尽可能只针对个案和具体的规范性文件，避免做出过“宽”的解释和决定。第四，“混”。宪法解释尽可能混合在备案审查报告或其他文本中，而不是以独立的形式出现。第五，“柔”。宪法解释及包含该解释的备案审查报告或合宪性审查决定的效力应尽可能趋向柔性。
下文逐一展开说明“解释极简主义”的五个特征。
（一）短
郑磊通过梳理历年全国人大法工委的备案审查报告，总结出报告中对具体案例“书写”的体例。备案审查工作报告中案例的结构分为四部分：（1）提出审查建议的主体；（2）所争议的具体规定；（3）全国人大法工委对争议规定的研究；（4）与制定机关沟通的结果。在郑磊看来，这种体例“侧重于事件进展的步骤简介”，而在释法说理上偏弱。虽然郑磊的总结是针对整个备案审查工作报告中出现的案例，但上述四部分的总结对目前已出现的九个合宪性审查案例同样适用。
现有九个合宪性审查案例，也基本遵循着“提出主体—争议规定—全国人大法工委的研究意见—沟通结果”四部分。我们所说的宪法解释，通常出现在第三部分，即全国人大法工委对争议规定和问题的研究。由于整个备案审查工作报告分配给每个案例的篇幅和字数都很少，通常只有几句话或最多一段话，那么具体到宪法解释——全国人大法工委的研究意见——往往只有一两句话。在此意义上，目前这种“蜻蜓点水”式的宪法解释其实已经很符合“解释极简主义”中对“短”的要求。从解释极简主义的角度出发，未来应继续保持这种篇幅和字数。
（二）浅
“浅”是解释极简主义最重要的一个要求。当提到“解释”或“说理”时，人们通常的要求是“解释要尽可能清楚”和“说理要尽可能充分”。而“清楚”和“充分”，往往意味着“深”——因为解释和说理只有不断深入，才可能实现清楚和充分。因此，解释极简主义要求宪法解释应尽可能“浅”，这在很大程度上的确违反人们对于解释和说理的直觉与认知。
在司法极简主义中，“浅”也是最重要的两项要求之一。在桑斯坦看来，“极简主义者尽量避免提出一些基础性的原则。他们试图提供一些就某些深刻的问题意见不一致的人们都能够接受的东西”。司法极简主义的“浅”主要存在两种应用场景：一种是大家基本认同浅层的具体决定，但并不一定认同决定背后深层的理论和逻辑；另一种是大家基本认同条文浅层的抽象含义，但并不一定认同条文深层的具体的含义。桑斯坦将这种司法判决中的“浅”称为“不完全理论化的合意”（incompletely theorized agreements）。
本文所提倡的解释极简主义是指，合宪性审查中的宪法解释应尽量去理论化和去原则化，或至少做到低理论化和低原则化。“浅”的宪法解释意味着能不解释就不解释，而在不得不解释时要刻意保持一定的模糊性和初步性。在此意义上，“短”的要求同样是服务于“浅”的。因为，深入和充分的解释必须以一定篇幅为基础，而要求解释尽可能简短，反过来使得解释只能“浅”而无法“深”。
在目前的备案审查工作报告中，“浅”其实做得不错。以交管部门查阅复制当事人通讯记录的案例为例，什么是通信自由和通信秘密？二者间有什么区别？为什么查阅、复制通讯记录涉嫌侵犯二者或二者中的一种？正如学界后来关于通信自由和通信秘密的讨论所体现的，围绕这些问题可以有极大的讨论和解释空间。但全国人大法工委在报告中非常克制：“该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。”
这种极简的“解释”首先抽象地给予定性，有关地方性法规的确“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”，但却并不陷入什么是有关“原则和精神”的分析。而在接下来的“说理”部分中，报告同样回避了对“实质”问题的讨论——何为通信自由和秘密以及有关规定为什么违反了这两项权利，而是给出了一种“形式”上的理由——地方性法规超越了立法权限。
总体上，目前备案审查工作报告中对合宪性问题的讨论都比较符合“浅”的要求。但也正是因为太“浅”，学界才有大量加强解释和说理的呼吁。不过，在“浅”的基础上，目前备案审查工作报告中的宪法解释存在另外两个值得注意的特点。
首先是“转述型解释”，这是指全国人大法工委有时候会通过“转述”审查建议提出主体的表述，来进行解释或定性。这种情况出现过两次：第一次是在城乡人身损害赔偿标准的案例中，这里的“转述型解释”体现为“有公民对此提出合宪性审查建议，认为因计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致”。之所以强调转述，是因为关于人身损害赔偿金城乡不一致涉嫌违反宪法平等原则的定性，其实主要就出现在对公民建议的转述中，法工委自己的论述中反而没有这种一针见血的定性。
第二次是禁止“连坐”的案例。备案审查工作报告中“转述型解释”的表述是：“有公民对此提出审查建议，认为这样的限制措施实际上属于‘连坐’性质，应予停止执行。”同样，“连坐”这一传播最广的“标签”其实是通过转述的形式出现的。通过目前仅有的两个“转述型解释”的案例不难看出，里面涉及的表述虽然都只有一句话，但却都是“破题”性质的关键定性。
这种具有穿透力和传播力的“破题”和“贴标签”，往往是由“浅”到“深”的关键一步。从“浅”的立场出发，某些关键甚或敏感表述借由他人说出来，的确可以起到一些缓冲作用。但另外，这种做法的效果终究有限。出现在备案审查工作中的每一个字最终还是会被认为体现的是有关机关的意图或者至少有其背书。因此，未来在使用“转述型解释”时，应同样保持克制和审慎。
其次是对审慎解释的运用。有学者曾将宪法解释总结为六种：文义解释、历史解释、结构解释、教义解释、审慎解释和基于宪法精神（ethos）的解释。审慎解释主要指基于对包括后果在内的一系列非法律因素综合考量做出的解释。有意思的是，虽然目前备案审查报告中对宪法解释“惜字如金”，但在少数的宪法解释中，却有相当一部分属于或接近审慎解释。
比如在前述提及的城乡人身损害赔偿标准的案例中，虽然报告在转述申请人建议时，提到了宪法上的平等原则，但全国人大法工委的审查意见却是认为：“随着社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。”可以看出，虽然全国人大法工委自己的审查意见也得出建议取消的结论，但与违反宪法平等原则这种规范性极强的理由相比，法工委主要基于的是“社会发展进步”“城乡融合发展”“差距将逐步缩小”等理由。
显然，这些理由主要是基于对现实和政策的考虑，而非纯粹的法律问题。另一个使用审慎解释的典型案例是废止收容教育制度。在2022年备审报告中，法工委的研究意见认为：“收容教育制度是1991年根据全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规实行的、对有关人员进行必要约束和管控的一项制度措施，制定程序和内容是有宪法法律依据的；执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化；经调研沟通，有关方面逐步达成共识，继续执行有关制度措施已不合时宜；为深入贯彻全面依法治国精神，法工委建议有关方面适时提出议案，废止有关收容教育法律规定和相关制度。”
与城乡人身损害赔偿标准的案例相似，全国人大法工委在这里虽然也得出了建议废止的结论，但仍然不是主要基于法律原因——甚至明确肯定收容教育制度在出台时是合宪的。全国人大法工委最终决定建议废止收容教育制度的理由是“执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化”。
这同样是一种基于现实和审慎的考量，而非基于法律理由。在报告中运用审慎解释，一个可能的猜测是为了不去触碰更加敏感的宪法和理论问题，比如人身损害赔偿中的平等和废止收容教育中的人身自由等，在此意义上，这也符合解释极简主义“浅”的要求。但另外，审慎解释归根结底是一种政治和现实判断。全国人大法工委是否应该和适合做出此类政治判断，这是一个值得思考的问题。合宪性审查机构在避开宪法和理论问题的“深水区”的同时，也应避免踏入政治和政策判断的“深水区”。
（三）窄
在桑斯坦的司法极简主义中，“窄”是“浅”之外另一重要原则。在桑斯坦看来，“窄”意味着“更愿意对案件作出判决而不是制定宽泛的规则”，法官“只解决手头的案件，而不对其他案件作出评价”。所谓“一次一案”（one case at a time），其实主要就是“窄”，即法官应该具体案件具体分析，把判决限定在本案，而不是过“宽”地试图形成某种普遍性的原则或规则。美国联邦最高法院的判决要“窄”，当然和最高法院的功能以及普通法遵循先例的传统有关。
全国人大常委会及法工委当然不同于美国最高法院，备案审查也不生长于普通法遵循先例的土壤。但在更宏观和普遍的意义上，备案审查和合宪性审查中的宪法解释同样应尽可能“窄”。具体而言，这是指备案审查工作报告中出现的宪法解释应尽可能针对具体或同类个案，避免出现过“宽”的效力，或者试图给出某种普遍的规则或原则。
在“窄”的方面，目前“蜻蜓点水”式的宪法解释同样做得很不错。在已有案例中，查阅复制当时通讯记录、废止收容教育制度、民航发展基金、城乡人身损害赔偿标准、强制亲子鉴定、异地用检、有关机关联合发文、禁止“连坐”等八个案例，都只涉及具体的规范性文件。只有通用语言文字案例涉及的范围相对广一些，但仍然局限于同类问题。总体上，法工委在上述解释中，也基本坚持就事论事和“一次一案”，并没有试图形成某些一般性的原则和规则。不过，现在全国人大法工委正在建立备案审查案例指导制度，未来如果发布合宪性审查的指导性案例，这可能会与“窄”存在张力。
（四）混
“混”是指宪法解释要尽可能混合在备案审查工作报告或其他文本中，短期内不急于公开出具单独、专门的宪法解释。如前所述，目前我国合宪性审查实践中并不存在单独、专门的宪法解释。但在《外商投资法（草案）》审议、《人口计划生育法》修改、《英雄烈士保护法》制定和设立成渝金融法院时，法工委都曾“在合宪性审查过程中对宪法规定作出必要说理阐释、说明有关情况、提出研究意见”。《全国人大常委会2024年度立法工作计划》中也提出：“落实宪法解释程序机制，在合宪性审查中对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，说明有关情况，务实管用地回应涉及宪法有关问题的关切。”“解释性研究意见”似乎已经有独立宪法解释的雏形。
形成鲜明对比的是全国人大常委会对《香港特别行政区基本法》（以下称香港基本法）的解释。迄今为止，全国人大常委会一共对香港基本法进行了五次释法，分别针对吴嘉玲案（1999年）、基本法附件一第7条和附件二第3条（2004年）、基本法第53条第2款特首任期（2005年）、刚果（金）案（2011年）和基本法第104条（2016年）。除此之外，全国人大常委会还于2022年对《香港特别行政区维护国家安全法》（以下称香港国安法）第14条和第47条作出解释。
如果暂且不论解释法律与解释宪法的区别，单从“形式”上看，全国人大常委会对香港基本法和香港国安法的解释与目前备案审查报告中对宪法的“解释”（或提及）的不同非常明显，这最直观地表现为对基本法和香港国安法的解释都出现在专门、正式的载体上，而且这种载体就以“对某某法某某条的解释”的名称独立出现。
目前不管是备案审查报告中的案例还是立法过程中事先的合宪性审查，宪法解释都还处于混合的状态。但不知目前所说的“提出解释性研究意见”的最终形态，是否指宪法解释要像全国人大常委会对基本法的解释那样，对宪法问题公开出具单独、专门的“解释性研究意见”。宪法解释出现在什么样的载体或者以什么样的形式出现，会引发一系列连锁反应。一旦需要公开提出独立、专门的宪法解释，必然会引发解释篇幅、深度、宽度的相应变化，现在短、浅、窄的特征也必将无法维持。因此，本文主张在中短期内，宪法解释应尽量维持现在混合在备案审查工作报告和其他文本中的状态和形式。
（五）柔
此处讨论的是备案审查与合宪性审查效力的柔性与刚性，严格来说这并不属于宪法解释的范畴，但与宪法解释相关。简单来说，刚性是指审查机关有权直接宣告法律法规和规章无效，柔性则意味着有关机关虽然可以宣告违宪，但并不能直接宣告无效。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）第14条中关于“依法作出纠正和撤销决定”的规定，很多就属于刚性效力。
最典型的刚性效力是“制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的”，全国人大常委会经过法定程序可以“依法予以撤销”。与之相对的，《备案审查决定》第13条规定“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为法规、司法解释应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止”，这就属于典型的柔性效力。
在目前的备案审查中，存在大量柔性的案例和元素。前者体现为，在城乡人身损害赔偿标准、通用语言文字（2021年备审报告）、强制亲子鉴定、异地用检（2023年备审报告）、有关机关联合发文等案例中，均出现“沟通”的表述。
没有使用过“沟通”的案例则包括：（1）在查阅复制通讯记录的案例中，备案审查工作报告使用的是“向制定机关指出”；（2）在民航发展基金的案例中，使用的是“向司法部提出”；（3）在2020年报告中，对通用语言文字的表述是“要求制定机关作出修改”；（4）2022年备审报告对异地用检叙述中，使用的是“已向有关制定机关提出了研究意见，建议予以考虑”；（5）2023年备审报告中有关禁止“连坐”的案例，使用的是“与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠”。
通过以上简单梳理，可以发现：第一，绝大多数合宪性审查案例中的审查和表述都比较柔性，基本是建立在“沟通”“提出研究意见，建议予以考虑”“督促、支持”的基础上。第二，出现比较刚性表述的只有查阅复制通讯记录、民航发展基金和2020年备审报告中对通用语言文字案例的表述，分别是“指出”“提出”“要求”等相对强硬的方式。而这些比较刚性的表述都出现在相对早期的报告中，随着时间的推移，报告的表述也越来越柔性，甚至出现同一案例在早年报告中比较“刚性”，而之后表述趋于“柔性”的趋势。
另外，无论学界还是全国人大常委会及有关工作机构，都一直在强调要加强备案审查和合宪性审查的刚性。全国人大法工委法规备案审查室负责人就《备案审查决定》有关情况答记者问时，也特别提到“增强备案审查制度刚性”和“增强备案审查纠错刚性”。
本文认为，在未来相当长的时间内，合宪性审查的效力和解释仍应尽可能保持柔性。当然，合宪性审查的效力与宪法解释不一样，但二者间却存在某种正相关。当合宪性审查效力刚性增加时，一般会伴随着对解释篇幅、深度、宽度、专门性和正式性等方面要求的增加。刚性越强，宪法解释也就相应地要变长、深、宽和专。理论上，当然可以存在效力刚性极强但同时几乎完全不作解释的决定，但这种决定要求极高的正当性，同时对权威的消耗非常大。在2021年中央人大工作会议上，习近平总书记提出：“在我国政治体制中，人大对于‘一府一委两院’具有监督作用，推动各国家机关形成工作合力。”在一定程度上，强调备案审查的柔性，也是“推动各国家机关形成工作合力”的重要组成部分。
之所以在现阶段提倡宪法解释的极简主义，主要基于以下四个方面的理由。
第一，在我国备案审查和合宪性审查进入“小步快跑”后，宪法解释极简主义可以降低“最差情形”（the worst-case scenarios）出现的可能。在公共政策和风险管理中，“最差情形”是指“低概率、高风险”的情况，比如极端天气和恐怖袭击。对正在“小步快跑”的我国备案审查和合宪性审查而言，最差情形并不是跑得不够快或者步子迈得不够大，而是突然摔跤导致受伤和跑步中断，即某一事件或案例引发巨大争议和后冲（backlash）。
在合宪性审查中管控“最差情形”是一个系统工程，包括但不限于议题选择或规避和加强不同组织和机构间的沟通等，但其中也涉及通过解释极简主义，避免因宪法解释而导致最差情形出现。解释是一把“双刃剑”。好的解释可能增加决定的正当性，不好或错误的解释也有可能破坏决定的正当性。有时本来正确的决定，有可能因为给出了错误的（或有争议的）的解释和论证，从而反过来动摇其正确性。
此外，在近年关于宪法渊源和宪法精神的讨论中，笔者一直强调宪法权力型内容和权利型内容的区分，并主张应对后者保持高度审慎。因为权利型内容更容易涉及价值和立场问题，使合宪性审查机构陷入政治化或者斯卡利亚所说的“文化战”。以美国最高法院为例，合宪性审查机构一旦触碰此类问题，在“取悦”一部分群体的同时，很容易同时得罪另外一些群体。
更关键的是，“取悦”换来的收益可能远远小于反对和批评对机构正当性、中立性和权威造成的伤害。在目前的案例中，民航发展基金、异地用检、有关机关联合发文属于比较典型的权力型内容，复制查阅通讯记录、强制亲子鉴定、城乡人身损害赔偿标准和禁止“连坐”属于比较典型的权利型内容，通用语言文字和废止收容教育制度则兼而有之。
基于前述理由，在合宪性审查和宪法解释时，应对权利型内容保持审慎，特别是涉及新型权利和争议性议题时。在此意义上，目前备案审查报告中把两种属性兼而有之的通用语言文字和废止收容教育制度“包装”成主要是关于权力型内容的，是非常审慎和正确的策略。与之相对应，权力型内容——特别是纵向中央地方关系和维护国家法制统一——是现阶段合宪性审查和宪法解释更适合发力的地方。
第二，宪法解释极简主义有助于巩固和增强合宪性审查和有关机构的权威，单纯加强宪法解释对提升权威可能并无明显助益。这一理由乍看有些反直觉甚至反常识，因为加强解释往往被认为可以加强合宪性审查的权威和正当性。认为解释与权威/正当性间存在正相关，很大程度上代表某种普遍的认识和意见。学界过去二十多年间关于裁判文书说理的讨论，代表着对“解释—权威/正当性”正相关性最充分的展开。下文对宪法解释与合宪性审查权威的分析，也将对照裁判文书说理展开。
对裁判文书说理底层逻辑最典型的体现，是最高人民法院2018年6月发布的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》（以下称《指导意见》）。《指导意见》在第1条明确指出：“裁判文书释法说理的目的是通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由，提高裁判的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一；其主要价值体现在增强裁判行为公正度、透明度，规范审判权行使，提升司法公信力和司法权威，发挥裁判的定分止争和价值引领作用，弘扬社会主义核心价值观，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，切实维护诉讼当事人合法权益，促进社会和谐稳定。”
《指导意见》对加强释法说理列出了很多“目的”与“价值”，其中“提高裁判的可接受性”“提升司法公信力和司法权威”等都与加强判决的正当性和提升司法权威密切相关。不少学者也通过研究论证，法律的权威就来自于说理；增强说理能够使当事人更加身临其境，增加他们对判决的认同；法官通过说理能表现法官的自我认同，进而取得当事人和公众认同，提高判决认同度；以及说理有利于增加裁判的权威公正等。此外，认为增强说理有助于法律共同体的构建与形象改善，也是从另一个侧面论证释法说理有助于提升作为群体的法官和作为机构的法院的权威与正当性。
对法律共同体来说，主张合宪性审查中应加强释法说理与主张裁判文书应加强释法说理是一脉相承的。本文并不反对裁判文书中应加强释法说理，但对于宪法解释，至少在现阶段应继续坚持解释的极简主义。理由同样与权威有关。
首先，权威起点不同。提出加强裁判文书释法说理时，法院系统正处于专业化和改革的初期。不管是法官群体还是法院系统，其权威和公信力都相对较低。对正处于权威建设“爬坡”阶段的法院来说，加强裁判文书中释法说理对外有助于塑造法官和法院公正和专业的形象，对内则可以借此“倒逼”法官，提高法官队伍素质和专业化。
但与当时权威相对较低的法院相比，无论是宪法文本对全国人大及其常委会的定位，还是全国人大近年自身建设取得的成绩，都使全国人大常委会及相关工作机构的权威目前正处于相对“高位”；具体负责备案审查和合宪性审查的全国人大法工委的专业性，也在相当程度上得到了法律共同体甚至公众的认可。因此，法院与合宪性审查机构最大的不同在于，前者当时正处于权威的“低位”，而后者正处在“高位”。处于权威“低位”的法院或许需要通过加强释法说理来增强其权威和正当性，但对于正处于权威“高位”的全国人大法工委而言，并无这种紧迫的必要。
其次，机关性质不同。我国宪法对法院的定位是“审判机关”。全国人大不只是宪法规定的“最高国家权力机关”，更是兼具政治机关、国家权力机关、工作机关和代表机关——“四个机关”——的属性。新中国成立后，对全国人大的定位曾经历从“政权机关”“权力机关”“国家权力机关”到“国家权力机关—工作机关—代表机关”（“三机关”）的演变。2021年人大工作会议上，新增了“政治机关”的定位。法院作为专业的“审判机关”，加强释法说理的确能够从专业上增加法院的正当性和权威。
但全国人大作为宪法规定的“最高国家权力机关”，权威具有某种先天的最高性，而且其作为综合性政治机关的属性，也使得在行使包括合宪性审查在内的诸多权力时，其正当性基础并不主要或首先仰仗专业性。增强释法说理有助于增加法院作为审判机关专业上的权威和正当性，但对于作为政治机关和最高国家权力机关的人大而言，助益并非那么直接和明显。
最后，目前合宪性审查存在“大权威充分，小权威不足”的双重结构。合宪性审查权威的另一独特性在于存在一种“大权威+小权威”的双重结构。所谓“大权威”是指全国人大及其常委会所拥有的权威，“小权威”则是方兴未艾的备案审查和合宪性审查制度本身的权威。前述讨论的权威起点和包括政治机关在内对人大“四个机关”的定位，多指的是“大权威”。
如果引入“大权威+小权威”的双重结构审视合宪性审查的权威和正当性，目前合宪性审查背后的“大权威”非常充分，但合宪性审查和实际上负责合宪性审查的全国人大法工委的“小权威”则处于起步阶段。在这种“大权威充分，小权威不足”的结构下，一方面，合宪性审查可以在起步阶段就借助“大权威”获得较高的权威和正当性，不需要通过增加释法说理来提升自己的权威和正当性。另一方面，在解释上过于能动和冒进，不仅无助于“小权威”的积累，反而可能会连带影响“大权威”。
第三，宪法解释的极简主义有助于减轻机构负担，并降低决定和错误成本。2023年修改后的《立法法》中要求“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”，对列入全国人民代表大会会议和列入常务委员会会议议程的法律案，对涉及的合宪性问题应予以说明。《备案审查决定》则明确规定“有件必备、有备必审、有错必纠”。
《立法法》和《备案审查决定》分别从一“头”一“尾”，强调对法律法规的合宪性审查，无疑会对我国法治建设产生积极影响。但与此同时，这也意味着具体承担审查职责的全国人大常委会法工委的负担大大加重了。在“事多人少”的大背景下，考虑到宪法解释本身的重要性和敏感性，加强宪法解释必然会给合宪性审查机构增加更大的工作和政治压力。再次借用“小步快跑”的比喻，贸然加强宪法解释却有可能在“步子迈大”的同时，因背负更多压力反而变得“跑”不起来。
除了为机构“减负”，宪法解释极简主义也可以降低决定和错误成本。首先是决定成本。桑斯坦在分析司法极简主义时，曾用老师阅卷的例子与法院判决对比。借用桑斯坦的例子，阅卷同样可被用来分析合宪性审查中的“决定”与“宪法解释”。
简单来说，合宪性审查中给出的具体结论相当于阅卷打分，而宪法解释则类似于要求老师针对每一份答案撰写详细评语。与上一点对机构负担的讨论相关，目前有关工作机构已经接近在为规模极大的班级“打分”，再要求他们同时为每一份试卷撰写“详细评语”——宪法解释，这不仅会进一步增加工作量，甚至会产生“质”上的改变。如前所述，有时候正确的“打分”——审查结论，也有可能因为错误的“评语”——宪法解释——而动摇甚至丧失正当性。
试卷评语只有考生关心，但宪法解释不仅会被当事方阅读，更会被社会公众审视和解读。这无疑又会给有关工作机构增加更多、更重的压力和负担。错误成本的大小同样与宪法解释会被放在聚光灯下审视有关。假设合宪性审查机构作出一个错误的决定，如果这个决定是“宽”且“深”的，那么这个错误的影响和辐射可能会很大；反之，如果决定和解释是“窄”而“浅”的，错误可能只会局限在具体个案。
第四，在“大权威+小权威”的双重结构下，宪法解释极简主义在一定程度上有助于消减“反多数难题”和其他民主正当性方面的挑战。反多数难题诞生于美国司法审查的语境，它追问的是：最高法院作为非民选机构，凭什么有权力审查并推翻民主立法？亚历山大·比克尔提出的这一问题在很大程度上成为美国宪法理论研究“王冠上的明珠”。
自20世纪50年代以来，如何回应“反多数难题”并为司法审查的正当性提供辩护，成为几代美国宪法学人共同的挑战与追求。桑斯坦的“司法极简主义”其实是在承认最高法院存在正当性不足的前提下，尝试提出一种解决方案。其逻辑是：既然最高法院存在民主正当性上的不足，那就应该保持克制，尽量只作“浅”和“窄”的判决，而避免作出“深”和“宽”的决定。不管是“反多数难题”还是“司法极简主义”，本质都是美国最高法院作为合宪性审查机构民主正当性不足的问题。
基于我国根本政治制度是人民代表大会制度这一大前提，乍看之下，我国合宪性审查并不存在反多数难题。但如果把前文提及的“大权威+小权威”的双重结构纳入思考，问题和答案可能都不是那么简单。我国《宪法》第67条赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力。《备案审查决定》第1条也规定全国人大常委会“依法开展备案审查工作”。2017年第一份备案审查工作报告第一节的题目就是“开展备案审查工作的依据和意义”，并且花了相当的篇幅论证全国人大常委会开展备案审查工作的正当性。从文本来看，全国人大常委会负责合宪性审查和宪法解释的正当性其实是非常坚实的。
但在现实中，实际承担着备案审查和合宪性审查工作的是全国人大常委会法工委。法工委的前身是1979年2月成立的全国人大常委会法制委员会。1983年9月，六届全国人大常委会第二次会议通过决议，法制委员会改为法工委。根据全国人大官方网站的介绍，法工委是“全国人大常委会的立法工作机构”，主要职责包括“在全国人大常委会领导下开展有关法律案的起草、修改、研究及审议服务工作，全面承担常委会立法工作的规划、组织、协调、指导和服务职能，对报送备案的行政法规、地方性法规和司法解释进行合法性审查，承办宪法实施监督具体工作，为全国人大及其常委会行使国家立法权提供服务保障、当好参谋助手”。
从法工委的定位和职责描述来看，特点有二：第一，在立法和监督两方面，法工委主要被定性为立法上的“工作机构”和“参谋助手”；第二，合法性审查和宪法实施监督虽然也被写入了法工委职责，但表述为“宪法实施监督具体工作”。
此处强调全国人大常委会与法工委的不同并不是否定法工委进行合宪性审查和宪法解释的正当性，而是提醒两个机构的民主正当性的确存在不同。如果有一天，备案审查中的宪法解释以类似全国人大常委会对香港基本法解释的形式出现，其效力形式会更加完备。但在目前备案审查和合宪性审查的形式和框架下，考虑到法工委的民主正当性相对于全国人大常委会的不足，保持解释上的极简主义仍然是必要的。
本文是对目前备案审查中合宪和涉宪性案例宪法解释的初步研究。正如文中提到的，我国的合宪性审查并不限于备案审查中，宪法解释也可能出现在其他场景中。同时，我也完全理解和分享学界对合宪性审查和宪法解释的期待。
本文之所以“反潮流”地主张宪法解释的极简主义，很大程度上是基于现阶段宪法解释的重要性和敏感性。对“浮出水面”“小步快跑”和刚刚“拥有牙齿”的宪法解释和合宪性审查来说，这种成就来之不易，因此也更需要克制、审慎和清明。而在现阶段坚持宪法解释的极简主义，或许有助于我国的合宪性审查和宪法实施真正行稳致远。中
