特朗普为何对它爱不释手？

据多家美媒报道，美国总统特朗普于3月20日签署了一项行政令，正式启动教育部解散程序。这只是特朗普宣誓就职两个月以来签署的涉及移民、能源、贸易、机构改革、气候变化等多个领域的众多行政令之一。

美国实行的是行政（总统）、立法（国会）和司法（法院）三权分立的政治制度，其中总统作为行政权的最高领导人，其意志的执行是通过行政令来实现的。

2025年1月20日，在美国首都华盛顿第一资本体育馆，美国总统特朗普展示其签署的行政令。新华社记者 吴晓凌 摄

新总统上任第一天签署行政令已成为一种常见做法，这不仅能迅速推动其政策议程，也为新政府定下基调和优先事项，确立发展方向和工作重点。这种做法让新总统能够在短时间内展示出行动力和决心，向公众传达其施政理念。 作为美国总统行使权力的重要工具，行政令被频繁地运用于国内和国际事务的处理中。它是总统的特权，同时又充满争议。

总统行政令的效力究竟有多大？它们都能被顺利执行吗？

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在美国首都华盛顿拍摄的白宫。新华社记者 刘杰 摄

通常认为， 美国总统行政令有两个权力来源。

第一个来源就是宪法授权。 美国宪法第二条第一款规定，“行政权应赋予美利坚合众国总统。”第二条第三款规定，总统“应确保法律被忠实地执行”。也就是说，美国宪法赋予总统行政权并要求总统确保法律的实施，因此总统可以采取包括行政令在内的行政措施。

但这一表述是否能够充分说明美国总统具有发布行政令的权力仍然存在争议。持质疑态度的人认为，美国宪法并没有明确规定或者特别注明美国总统拥有这项权力。持支持态度的人则以默示权力或固有权力为总统的行政令作辩护，前者指可对宪法未特别注明的弹性条文做出广义解释并合理推断出来的权力，后者指无需以其他权力为依据而独立存在的权力。

第二个来源是国会立法和授权。 在国会的特别授权和法律中的授权条款范围内，总统可以发布行政令，享有制定规制政策的裁量权。

一般来说，美国联邦政府的各级官员和机构，都要听从行政令安排。听着它好像跟“圣旨”差不多，其实不然， 行政令的实施会受到各方掣肘。

首先，总统行政令本质上是缺乏稳定性的， 总统可以对其任期内制定的行政令进行修改或撤销，下届总统上任后也可以通过发布新的行政令来补充、取代或废除前任总统发布的行政令，将上届政府留下的政治遗产清理干净。而且，总统的行政令也只能维持在联邦政府层面，各个州政府完全可以拒绝执行，比如特朗普关于驱逐非法移民的行政令就在民主党占优势的州遭到了强烈反对。

其次，最高法院也可以对总统行政令进行司法审查。 如果被最高法院裁定为违宪，行政令可以被中止执行或最终推翻。最高法院的裁决具有权威性，一旦行政令被法院判定无效，就很难继续实施。但到目前为止，最高法院仅推翻过两项行政令，即1952年杜鲁门总统签署的第10340号行政令和1995年克林顿总统签署的第12954号行政令。

再次，行政令不能撤销由国会通过的法律，而国会却可以通过立法方式来推翻行政令， 投票只需要过半数就能通过，但法案需要总统签字才能生效。也就是说，国会可以立法，但总统可以否决。但如果参众两院分别有三分之二以上的票数再次通过，就可以推翻总统的否决而终止行政令。

但是获得多票数通过法案已经变成一件愈发困难的事情。因为一般来说，总统就代表了党派的最高利益，在美国政治日趋极化和党派对立日益严重的今天，无论是民主党还是共和党，都不会轻易反对自家总统。而在参众两院，历史上在野党占国会多数席位的时候不是没有，但是占超过三分之二的情况，少之又少。

2025年1月19日，人们从美国华盛顿的国会大厦前走过。新华社记者 吴晓凌 摄

国会制约总统行政令的最好办法，其实还是钱。 因为国会掌握着预算，可以通过拒绝批准拨款的方式阻止行政令的实施。此外，根据美国宪法第二修正案，总统不能签署与国家税收收入相关的行政令，只有国会有相关权力。

行政令是美国政治制度的产物。总统认为白宫应占有主导地位，通过诉诸行政令和其他总统指令能够强化总统的政策话语权，进而实现其政策目标。 但行政令的滥用也会带来一定的政治风险， 比如总统权力的膨胀、总统与国会的矛盾和行政部门的低信赖度等。

关于行政权应当是“有限”还是“强大”的讨论已经持续很长一段时间。美国实行三权分立，本意是为了防止权力滥用， 但在实际运行中，却往往因为党派利益、政治博弈等因素，让行政令的发布和 推翻都成为斗争的工具， 而不是完全基于国家利益和政策的合理性。毋庸置疑，这已经脱离了制宪者对联邦体制最初的设计理念。