近日，国务院发布通知称，决定划转部分国有资本充实社保基金。安邦咨询（ANBOUND）的研究团队认为，以国有资本充实社保基金，这是中国从无到有建立和充实社保基金缺口的最终解决方案。历经20多年的讨论、利益博弈、政策形成、推动落实的复杂过程，这一方案终于以制度化的方式落地。这一政策的落地，很好地展示出国内政策形成和决策落地之不易。
来源 | ANBOUND 宏观经济研究中心
选自 | 每日经济 第5546期
2017年11月18日，国务院发布通知称，随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享，现决定划转部分国有资本充实社保基金。
划转范围包括，中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。从划转对象看，中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权；同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。
在划转比例上，首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期，因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标，划转比例统一为企业国有股权的10%。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算。条件成熟时，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。
对划入的国有股权，社保基金会国有独资公司等承接主体的收益主要来源于股权分红。除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外，承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。
在步骤安排上，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。
财政部称，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。
以国有资本充实社保基金，这个想法在提出20多年之后，终于修成“正果”，其间经历了多次的“磨难”。
据了解，早在1992年左右，那时还没有建立全国社保制度，当时包括国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、国资局等多部门参与的讨论中，国家体改委相关人士提出，国有资本既然是全国人民的，就应该把一部分国有股权划转出来，用相关的收益资本来建立社保基金，或者补充社保基金。
当时只是有人提出这么一个思路，建议在十四届三中全会决定的相关课题中将国资划转社保问题一并纳入考虑。不过，当时并未形成更具体的部门思路。
1999年9月，十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次提出，“要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障基金的筹资渠道，充实社保基金”。
2001年6月，国务院作出规定，国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股，出售收入上缴全国社保基金。
2003年10月，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次提出，要“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保基金”。据统计，在此后的10年，国家通过国企上市首发股票划转10%充实社保基金，累计达到2300亿元左右。
作为独立智库的安邦咨询（ANBOUND），从2000年后就开始关注以国有资本充实社保基金问题，并多次发表政策分析以推动此事。我们也注意到，在将部分国企收益转到社保基金方面，国资委、央企、财政部、发改委、人社部、社保基金等不同机构有不同的想法，在划转比例、以股权还是以现金形式划转、持股之后社保基金的管理权、社保基金对所持权益的投资权等多个方面，各个部门和机构之间都存在不同的博弈。这种看法分歧和利益博弈，在一定程度上延缓了国有资本充实社保基金的落实进程。
2014年，由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门参加，专门成立了名为“划转部分国有资本充实社会保障基金”的部际研究工作小组，负责研究起草划转顶层方案。十八届五中全会再次提出“划转部分国有资本充实社保基金”的要求。
2015年年底，国务院高层明确指示要尽快就划转部分国有资本充实社保基金拿出意见。直到2017年十九大举行之后，划转国有资本补充社保基金终于更进一步，走到了成熟的制度化阶段。据透露，在《通知》出台之前，对于划转规模、划转层级以及划转比例的确定上，曾历经多方博弈，由国家财政部牵头拟定，并征求过多部门业内意见。
截至目前，关于本次国资划转社保基金的规模尚无公开数据。中金公司曾测算，如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么需要划转的资金总规模相当于16万亿元。此前，中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表显示，中国社保基金缺口10万亿。如果这两个数字测算都属实，那么划转国有资本足以弥补社保基金的缺口。
从历史眼光来看，以国有资本充实社保基金，这是中国从无到有建立和充实社保基金缺口的最终解决方案。历经20多年的讨论、利益博弈、政策形成、推动落实的复杂过程，这一方案终于以制度化的方式落地。这一政策的落地，很好地展示出国内政策形成和决策落地之不易。
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