【2018.6期】乡村振兴背景下基于市场主导的基层政府职能转变研究——以浙江省为例

2017年 10 月 18 日，习近平同志在十九大报告中提出实施乡村振兴战略，包括了 “ 产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕 ” 五项总要求。乡村振兴，包括了物质环境的保护和提升、产业的提振和转型、文化的传承和发展，以及乡村人际关系的重构等多方面的内容。浙江是乡村振兴的先行区，已取得了显著的成效。政府作为乡村振兴的重要推手，这十几年来做了大量重要的工作，取得了宝贵的经验教训。

基层政府（主要指区县、乡镇两级政府）直接面对群众，与乡村工作关系密切。特别是浙江采取省管县模式，区县一级政府职能全面，大量具体的政策措施往往由县级政府组织实施。与乡村振兴相关的基层政府职能主要包括实施乡村行政管理、提供乡村公共服务和公共产品、发展乡村产业、保护乡村生态环境和乡村文化、维护乡村地区社会稳定、沟通协调城乡关系等。因此本文以县级政府为重点，探讨市场主导下基层政府在乡村振兴工作中的职能转变。

除政府提供的资金外，注入乡村的资本主要包括外来资本和村民自筹资本两大类，主要目的是开展乡村旅游活动并从中获利。数量上多为小规模投资，以点状介入的形式参与乡村建设，少部分财力雄厚的资本采取整村流转的方式，对原有乡村生活的冲击较大。

学术界对于政府职能的探讨已经取得了丰硕的成果，如穆林、黄伟麟提出，从经济的角度讲，政府的重心要转向建立现代经济体系并服务于这一体系；从社会的角度讲，也就是如何更好地向公众提供公共服务和公共产品，这甚至是新常态中政府更为重要的职能[1]。唐亭婷提出建立问责制、管理型、服务型、经济型政府，重新定位政府的行政管理权力和管理方式，使之更加适应市场经济变化的要求 [2] 。朱光磊提出，发展社会主义市场经济不仅需要 “ 有效市场 ” ，还需要 “ 有为政府 ” ，作为社会主义市场经济中有机统一的 “ 两只手 ” ，政府与市场要优势互补、形成合力[3]。但是，对于市场主导下乡村振兴过程中政府应承担什么样的职能，尚未有较为完整的研究。

自2003年浙江省开展实施 “ 千村示范万村整治 ” 工程以来，各地基层政府通过选取典型、配套资金、督促实施、检查成效、评比宣传等方式，在农村的基础设施建设、人居环境改善及产业扶持等方面已经进行了大量卓有成效的工作，为乡村振兴的全面起步打下了坚实的基础。可以说，浙江的乡村已经基本完成了政府 “ 扶上马、推一把 ” 的过程。

乡村振兴战略包罗万象，尤其市场主导下，基层政府的职能更加复杂和重要，需要发改、建设（规划）、国土、农业、旅游、市监、人力、环保、文化等多个部门协调发挥作用。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。乡村振兴进入市场主导的新阶段后，规划的作用更加重要，土地流转势在必行。在实际操作过程中，还需要基层政府加强建设管控，将中央精神落到实处。

a.提高乡村规划的编制水平

多规合一，强化环境保护规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、综合交通、文化与生态旅游资源等各类规划的衔接。确保 “ 多规 ” 确定的开发边界、保护性空间边界等控制界限一致，并在统一的地理信息平台上建立统一的控制线体系。

在编制过程中还需着重考虑乡村振兴带来的机遇和挑战。在保护土地资源和乡村风貌的前提下，结合存量空间改造，为村庄预留一定的产业发展空间。坚持规划先行，以刚弹结合的乡村规划引导市场资本对乡村地区的投入，应对资本大潮对乡村地区的冲击，保护历史文化村落和传统村落，避免超出乡村生态承载力的建设行为，实现绿色发展和可持续发展。

b.探索土地资源流转

2018年 1 月 15 日，全国国土资源工作会议宣布政府不再垄断居住用地，将试点宅基地所有权、资格权、使用权 “ 三权分置 ” 。经过两年多的试点，今年我国将深入推进宅基地制度改革，在宅基地流转方面将有较大的突破。

政府既要积极探索改革措施，改善土地资源配置效率，盘活农村资产，增加农民财产性收入，又要充分保障农户宅基地用益物权，防止市场资本侵占控制。对农田、林地的保护和利用方式也需要适时深化，以适应农业产业化、田园综合体等新兴产业类型发展的需求。

以湖州市嘉善县为例，作为全国首个县域科学发展示范点，2013年 2 月 28 日，国家发改委正式批复了《嘉善县域科学发展示范点建设方案》，嘉善县全面实施宅基地确权登记颁证工作。 5 年来，在探索县域行政区域范围内农村宅基地的置换机制、有偿使用退出机制，开展集体经营性建设用地出让、租赁、入股试点，建立农村产权市场的评估体系等方面，取得了显著的成效。

c.加强建设管控

各地根据自身特点制定和完善当地的建设管理要求。对乡村建设的体量、高度、形式、色彩、风格、材质等分别提出控制性或引导性的要求。对于一些风貌要求较高的村庄来说，可探索建设管控的新形式，如在基层政府的引导下，将一部分村民认可的引导性要求以村规民约的形式确定下来，要求原住民和外部资本共同遵守、长期坚持，对于形成本村特有的风貌特色将会起到重要的作用。

以舟山市嵊泗县为例，为应对乡村旅游业的急速发展，于2013年发布了《嵊泗县泗礁本岛渔家宾馆（民宿）建设管理审批办法》，对从事旅游服务的村民住宅，在用地及建筑规模、建筑高度、阁楼层面积、架空层形式等方面均做出较为详细的规定。县内部分村庄又在此基础上将部分建设要求纳入村规民约，如 “ 黄沙村村规民约 ” 中规定本村实体围墙高度不得高出院内地坪0.7米，新建及改建建筑应遵守浅色墙面深灰屋顶的总体色彩要求等。

产业发展是乡村振兴的核心内容。特别是进入市场主导阶段后，基层政府应做好服务、规范和引导工作，如提供金融支持、引导产业发展、积极培育宣传、规范市场秩序等，增强乡村 “ 造血功能 ” ，促使乡村振兴进入良性发展的轨道。

a.采取多种手段提供金融服务

除传统的政策性金融服务以外，基层政府还需鼓励创新农村金融服务产品，如积极扶持涉农小微贷款、规范乡村众筹、以信贷手段培育新型农业经营主体等，积极运用互联网与信息科技纵深推进金融服务。

2008年以来，浙江农信联社选派千余名优秀干部到乡镇担任普惠金融特派员、近百名优秀青年到各市县团委挂职，聘请村 “ 两委 ” 人员或威望高、情况熟的村民，组建起一支2.8万名的支农联络员队伍。还通过 “ 金融夜校 ”“ 金融讲堂 ” 等形式多样的方式，持续宣传各种金融知识，取得了良好的效果。

b.因地制宜引导乡村产业升级

推行供给侧改革，引导乡村产业升级。依托乡村优美的山水自然资源和深厚的乡土文化资源，支持各类休闲农业、景观农业、都市农业、特色农产品加工业、乡村旅游、大健康、互联网农业及现代农业庄园、家庭农场等新产业、新业态发展，引导 传统农林业与旅游、文化、教育、康养等产业深度融合。

如湖州市安吉县鲁家村通过各类项目资金筹备了 1700万元进行乡村美化，并引入旅游公司共同投资建设旅游配套基础设施，实行统一规划、统一包装、统一经营。 2013 年，鲁家村开始推行集体土地流转，因地制宜打造了 18 个各具特色的家庭农场，鼓励本村现有农户扩大产业，同时引进社会资本，打造花海世界、百亩竹园等景观。农场建成后，鲁家村又引进了专业的旅游公司负责经营，形成 “ 公司+村 + 农场 ” 的经营模式，实现三方共同建设和利益共享，成功入围全国首批15个国家田园综合体试点项目。

c.积极进行产业培育和宣传

充分发挥基层政府的组织优势，加强对本地兴农产业的培育和宣传，通过组织培训、开展评比等方式提升产业发展水平；提供政府平台整体宣传，塑造整体品牌扩大知名度。如湖州市德清县出台了《德清县民宿管理办法（试行）》《德清县民宿创办手册》及全国首部县级乡村民宿地方标准规范 —— 《德清县乡村民宿服务质量等级划分与评定》（现已正式列入城乡统筹国家标准制定项目）等一系列地方政策，成立了全国首家民宿学校 —— 莫干山民宿学院。通过规范民宿经营行为，提升管理和服务水平，加上高水平的营销策划，成功塑造了 “ 德清洋家乐 ” 品牌。截至2017年 7 月，全县已有外国人士及国内投资者开办的 “ 洋家乐 ” 150多家，当地村民开办的乡村民宿 380 多家，上半年实现直接营业收入 8.92 亿元。

d.建立规范有序的市场环境

市场主导的乡村振兴需要规范有序的市场环境，经营者与消费者之间、外部资本与原住民之间、经营者内部等都需要公平合理的秩序。基层政府应致力于建立规范有序的市场环境，既要保证消费者的权益，也要给予经营者适当的利润空间；既要保护外部资本的积极性，又要给予原住民合理的收入上升渠道；既要维护市场竞争，又要防止恶性竞争等。

“ 绿水青山就是金山银山 ” ， “ 两山 ” 理论是我们党关于生态文明建设的根本理念。在乡村振兴过程中，更多的人口和产业进入乡村，必然带来更大的生态环境保护压力。村民、企业、游客和各级政府都应加强环保意识，加大环保投入。作为基层政府，更应加强环保宣传和环境监控，应对生态环境保护压力的升级。

a.加强宣传教育，增强环保意识

目前，浙江乡村的环境卫生水平和村民的卫生意识已经得到了明显的提高，乡村面貌焕然一新。多地农村正在推行垃圾分类，采取了二分法、三分法和四分法等多种分类方式，有些村庄还探索了垃圾定时倾倒、环保积分兑换生活用品等工作方式，强化对村民的宣传和引导，取得了积极的成效。对于一些发展乡村旅游的村庄，游客造成的环保压力大，也应积极地进行宣传教育。

如湖州市安吉县余村，规划推出环保积分奖励APP，对使用绿色交通工具游览、不使用塑料购物袋、不剩饭菜、接受环保宣讲等行为给予环保积分，累计一定的积分可得到相应的物质和精神奖励。

b.推动科技创新，发展生态产业

除传统的化肥农药、塑料农膜、禽畜粪便、秸秆等农业污染控制外，还应发挥政府的组织优势，在乡村产业升级转型过程中，优先发展生态型产业，给予土地、资金、税收等方面的政策倾斜。

如温州市青田县实施 “ 绿色行动计划 ” ，大力发展 “ 油茶、田鱼、杨梅 ” 等三大主导产业，推广先进实用技术，抓好标准化建设和生态品牌建设；将生态环境功能区符合性作为审批基本原则，实行入园企业审批联席会议制度，对污染项目 “ 一票否决 ” ；大力发展生态第三产业，每年安排2000万的旅游发展专项资金，用于政策性奖励和补助支出，提高了社会资本参与旅游产业发展的积极性。

c.加大资金投入，提升生态设施

浙江乡村的基础设施已基本建设完成，但生态化水平仍有待提高，如生态化污水垃圾处理设施、生态能源利用、河流生态化驳岸改造等，仍需大量资金投入。可积极利用市场资本，鼓励民间投资参与生态设施建设，引导各类投资主体参与农村环保项目建设，可采取BT、 BOT 等多种形式，形成政府引导、企业主导、社会参与的多元化环保投入机制。

d.加强监管力度，保障生态安全

完善农村环保机构建设，建立城乡一体化环境监管体系，行政和经济手段相结合加强环境执法力度。加强工作考核，将生态保护成效作为领导干部政绩考核的一项重要内容。引导村民建立自我管理的村庄保洁机制，将环境保护内容纳入村规民约，增强村民的自主保护环境意识。

以嘉兴市海盐县为例，县政府与各镇（街道）签订年度生态文明建设目标责任书，将节能减排、环境质量改善、重特大环境污染事故等重要指标纳入 “ 一票否决 ” 考核内容；加强环保行政执法与公众监督、舆论监督、司法监督相结合的环境监管机制；积极推进省级美丽乡村示范县创建，实现市级生态村全覆盖，各个乡镇建立了美丽乡村长效管理机制。

乡村文化首先是乡村居民的文化，随着乡村产业的振兴，部分原住民生活的重心将重新回归乡村，一部分城市居民也会以各种形式进入乡村，乡村的人口构成将会发生变化。此时，基层政府更应主动引导，在继承和发扬地方传统文化的基础上，融入现代精神，形成新时期更加积极向上的乡村文化。

a.吸引人才返乡下乡

人的聚集和交流是文化形成的基础。随着城乡之间人口流动自由度的提高，乡村居民将由选择乡村生活方式的人群构成，原住民回乡和城市居民下乡的积极性都将显著提高。基层政府可制定优惠政策吸引优秀人才扎根乡村，激发乡村活力。如放宽市场准入、加大财税扶持、降低收费门槛、用地用电支持、改善金融服务等。人口重构后的村民群体将再次趋于稳定，社会关系也逐渐稳定，并为乡村文化带来积极的改变。

如开化县连续三年实施 “ 十千万人 ” 培训工程，培育 “ 根艺师、茶艺师、气糕师、评茶师、清水鱼养殖师 ” 等 “ 乡土八师 ” ，制定乡土人才培养地方标准，深化乡土人才专项职业能力考核评价制度，发展壮大乡土人才队伍。

b.弘扬传统文化精髓

我国的乡村文化历史悠久，乡村振兴更是为传承和保护乡村优秀传统文化提供了条件，可以从以下几个方面入手：一是完善传统文化传承体系，面向社会寻找文化传承人，并给予一定的奖励；二是探索新的表现形式，对工艺、曲艺、民俗、村规民约等传统文化进行展示，为乡村形象的塑造提供内在支撑；三是与现代村民的生活和产业相结合，保持文化活性，有条件的可以利用本村的特色文化招商引资、开发旅游；四是完善硬件建设，如浙江省广泛推进的文化礼堂建设等；五是采取鼓励措施，引导地方积极申请非物质文化遗产。

如宁波市象山县创新推行 “ 三位一体 ” 保护模式，将非遗项目、非遗传承人和保护基地三者进行捆绑保护，解决了三者在实际保护过程中相互脱节的问题；宁海县组织实施 “ 非遗+民宿产业 ” 及 “ 非遗+创意产业 ” 项目，赋予非遗以新的发展活力；舟山市嵊泗县将渔业文化与渔村、渔民和渔业生产作为一个整体进行保护，留存海岛文化生长的土壤，保持海岛乡村的文化活性。

c.融合现代文明精神

随着城乡文化交流的加深和时代的发展，文化建设也应与时俱进，演化出新的内容。应对传统文化进行新的解读，取其精华，去其糟粕，在继承中创新。特别是将法制精神、契约精神与淳朴乡风相结合，将传统民俗与新的生产生活方式相结合等，融合创新，形成体现社会主义优越性和时代精神的新的乡村文化。