北极治理与中国的参与

北极地区没有适用于北极各种活动的统一国际条约，北极不同领域问题受到不同的国际条约或规则规范，包括《联合国宪章》等国际条约在内的一般国际法，《海洋法公约》，国际环保领域的《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》，国际海事领域的《国际海上人命安全公约》、《极地水域船舶强制性规则》等均适用于北极地区。北极八国签订的《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋油污预防与反应合作协定》等区域条约对北极八国适用。此外，1920年《斯匹兹卑尔根群岛条约》（《斯约》）在斯瓦尔巴德群岛建立了独特的法律制度，承认挪威对该地区充分和完全的主权，并明确了各缔约国国民自由进入、平等经营的权利。

实践中，北极治理形成了“全球-区域-国家”三层次、多利益攸关方参与的多元格局。全球性机制包括：大陆架界限委员会，国际海事组织和其他联合国及相关全球性公约框架下的国际机构等；区域和次区域性多边机制，如北极理事会、北极地区议员大会、巴伦支海欧洲北极理事会等；具体领域和双边合作机制，如国际北极科学委员会、北极科学部长级会议、俄罗斯挪威巴伦支海渔业管理委员会等。此外，北极八国对本国管辖范围内的北极活动依据其享有的主权和管辖权建立管理机制。

随着北极地区形势变化发展，北极治理正在现有基础上呈现出如下变化态势：

（一）合作日益成为北极治理主流。随着北极事务的全球性影响和北极开发前景可期，北极国家与域外国家开展合作的需求不断增强。北欧五国一贯在北极合作问题上奉行多边主义，新形势下与域外国家合作更为开放主动。近期，在北极合作问题上最为保守的俄罗斯亦出现积极的态度转变，强调在北极理事会框架内加强与域外国家合作，俄外长拉夫罗夫明确提出将中国作为北极合作的优先伙伴，俄北极事务大使巴尔宾也提出北极应成为“合作之地”。但北极国家内部的合作仍在北极合作中居于主导地位，在北极治理中发挥核心作用。

（二）北极理事会在北极治理中的核心机制的地位加强，但面临竞争和改制。北极理事会是北极八国主导下政府间组织。近年来理事会机制体制不断完善，在主导制定区域规则方面迈出实质步伐。2015年北极土著人组织秘书处迁往特罗瑟姆，实现了北极理事会、北极经济理事会和北极土著人组织秘书处“三驾马车”合体。理事会继《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋油污预防与反应合作协定》后，计划于2017年出台《加强北极科研合作协定》，但只有北极八国能成为前述协定的缔约方。北极域外国家作为观察员参与理事会工作，在实际参与中受到诸多限制。近期为观察员参与北极事务建立机制化保障的呼声益高，理事会也开始形成举办观察员特别会议等较为稳定的安排，但观察员实际参与程度并未改善。因此，北极理事会观察员国开始出现离心倾向，通过其他开放性平台对北极治理发表意见和施加影响。几乎所有北极国家都建立了自己主导的合作平台，如俄罗斯的“北极—对话之地”、俄国家安全委员会主办的北极理事会框架下年度国际研讨会、美国的“北极全球领导人会议”、冰岛的北极圈论坛、挪威等北极前沿等，藉此拉动与北极域外国家的合作。北极理事会机制化显示了北极国家内部增进合作和协调的态势，但同时北极域外国家对其他涉北极机制的倚重加深也对北极理事会地位和作用形成了挑战，或将引起理事会的新一轮调整。

（三）北极规制多元化发展，所涉领域有望拓展。北极国家普遍无意在北极地区新建统一的国际法律制度，涉北极国际法呈现碎片化。构建综合性的北极法律条约或协议虽难以实现，但北极理事会日益成为造法的重要路径，并逐渐从环境问题向海空搜救协定、极地航行规则等多领域拓展。北极发展领域的合作可能进一步扩充，北极经济理事会的成立，扩大了北极国家间的互动空间，并有望进一步促进北极国家和域外国家的合作。域外国家与北极国家在北极规则制定上由“暗斗”走向“明争”。欧盟和冰岛对北冰洋五国2015年7月发表《奥斯陆宣言》宣布北冰洋实施渔业禁捕表达强烈不满，促成了美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦与中国、日本、韩国、冰岛、欧盟以“5+5”模式启动《北冰洋公海渔业协定》磋商；英法德提交共同声明要求北极理事会制定的《加强北极科研合作协定》不得影响北极科研自由，最终迫使北极八国对协定相关内容进行了调整。

中国于1925年加入《斯匹兹卑尔根群岛条约》，正式开启参与北极治理的进程。此后近百年间，中国对北极治理的参与经历了阶梯式的发展过程，探索不断深入、实践不断增加，领域不断扩展，合作的层次不断丰富和提高。中国参与北极治理妥善把握了“非北极国家”和“近北极的利益攸关方”两大要素，在涉及北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权等问题上不“越位”，在跨区域问题上不“缺位”。中国在北极治理中发挥的作用与影响已经越来越受到包括北极国家在内的国际社会的认可和重视。

（一）通过建设性参与全球治理对北极治理发挥积极作用。在全球安全问题上，中国是联合国安理会常任理事国，在维护国际和平安全方面负有责任，中国致力于促进北极地区的和平与稳定。在环境治理领域，中国加入了包括《保护臭氧层维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》在内的三十多个与环保有关的多边公约或议定书，积极履行国际环境公约规定的义务。在气候治理领域，中国大力推进节能减排,坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，为推动如期达成《巴黎协定》发挥了关键作用，并将继续为《巴黎协定》的落实作出贡献。在国际航运领域，中国作为A类理事国积极参与国际海事组织工作，建设性地参加了《极地水域船舶航行安全规则》的制定工作，积极履行了在保障海上航行安全、保护海洋环境等方面肩负的国际责任。在北冰洋公海渔业问题上，中国秉承在公海渔业“科学养护、合理利用”的一贯立场，积极参与了全部四轮北冰洋公海渔业磋商以及北冰洋渔业科学会议，并发挥了建设性作用。2015年中国派代表团出席了第三届北极圈论坛大会并主办国别专题会议，第一次全面向国际社会阐释了中国参与北极事务的政策理念和主张，介绍了中国的北极活动实践，澄清了国际社会对我参与北极事务的疑虑，开启了中国参与北极治理的新篇章。

（二）积极贡献北极区域治理。中国重视北极理事会作为区域性政府间论坛，在北极环境和可持续发展领域发挥的重要作用。自2007年起，中国作为临时观察员参与理事会相关活动。2013年成为正式观察员后，中国积极参与北极理事会历届高官会和部长级会议，并推荐专家参加理事会下设工作组和特别任务组的工作，涉及北极气候变化、黑炭排放、《北极候鸟行动计划》、北冰洋酸化监测研究等项目。中国尊重北极理事会框架内通过的《北极海空搜救合作协定》、《北极海洋油污预防与反应合作协定》，以及即将通过的《增进北极科研合作协定》，将继续依照观察员所享有的权利和责任，加强与北极国家的沟通协调，积极为理事会及其下辖工作组、任务组的各项工作作出贡献。

（三）稳步深化与北极国家的双边合作。中国与所有北极国家均开展了北极事务双边磋商，与俄罗斯、美国、冰岛建立了定期对话机制。2012年，中国与冰岛签署的《中国与冰岛政府关于北极合作的框架协议》成为中国与北极国家间缔结的首个关于北极合作的政府间协议。中国积极开展与北极国家在北极科考、环境保护、航道和资源开发等领域的合作，支持与北极国家开展人文交流，尊重土著人的特殊文化传统，保护其独特价值观与生活习惯，继续为改善土著人的经济社会发展、教育、医疗水平作出贡献，使其成为北极开发的真正受益者。

（四）重视与北极理事会观察员国及各利益攸关方的积极互动。政府层面，中国已与英国、法国建立双边海洋法和极地事务磋商机制。同时，2016年中国与日本、韩国建立三国间北极事务高级别对话的“小多边”机制，协调交流三国参与北极国际合作、开展科学研究和提供商业机会等方面的政策和活动。在北极科研合作层面，中国于1996年正式加入北极科学委员会，于2005年举办了北极科学高峰周会议。2004年与韩国、日本共同发起成立了极地科学亚洲论坛。2007年至2010年实施了“国际极地年”中国极地行动计划，开展了多个北极科研项目。非政府层面，中国支持与北极国家智库间的学术交流，从2013年6月起，中国北欧国家迄已成功举办4届中国-北欧北极合作国际研讨会，成立了中国-北欧北极研究中心，并正在向机制化发展。

（五）完善内部机制，不断提高参与北极治理的能力。2011年国务院成立的北极部际协调机制，由外交部牵头，目前有国家海洋局、交通部等19家单位参与，协调机制在加强北极相关工作的整体统筹和资源配置方面发挥了重要作用。2016年，中央批准设立并任命外交部北极事务特别代表，为中国进一步加深对北极治理的参与程度，提高参与水平创造了条件。与此同时，研究制定中国北极政策的工作也正在抓紧进行。

北极治理是全球治理的重要组成部分。中国一贯主张北极问题不仅是区域内问题，也是跨区域问题和全球问题，需要北极域内外国家共同参与。中国以负责任的、建设性的态度参与北极国际治理。中国期待通过与北极国家和其他北极利益攸关方间多领域的双边和多边务实合作，在互利共赢的基础上，不断完善涉北极全球治理机制，促进北极可持续发展，实现国际社会共同利益，

（一）不断完善和发展以规则为基础北极治理体系。《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》、《斯匹兹卑尔根群岛条约》等国际文书为处理北极问题提供了基本法律框架。现有以规则为基础的北极治理体系运作总体良好。北极国家和北极域外国家权利义务基本明晰。目前，随着北极自然和社会变化，北极开发利用活动的空间和领域不断扩展，北极面临的潜在挑战日益突出，北极也面临进一步完善治理体制的问题。有关北冰洋公海渔业等领域的建章立制已进入新阶段，北极航道开发和日益增加的岸上活动正促使北极地区形成更多新的法规和制度。中国支持遵循国际法基本原则和国际公认的准则推进北极治理，愿维护并建设性参与完善现行以规则为基础的现行北极治理体系，确保北极沿着有序的方向健康发展。

（二）构建以共赢为目标的多层次北极治理格局。北极治理涉及诸多领域，跨越不同维度。有关各方既要共担维护北极和平与稳定、保护北极生态环境、应对北极多领域问题、呵护北极传统文化的责任，也可以共享北极开发机遇。北极问题既有可以通过国家间合作解决的，也有需上升至区域乃至全球层面的加以应对的。应对北极挑战需要各利益攸关方共同参与，域外国家的知识、技术、资金和市场也可以为开发北极作出贡献。各方应进一步加强沟通与协调，大力构建全球、区域和国家层面的治理框架，为实现共赢和北极可持续发展创造良好的制度环境。

（三）鼓励多利益攸关方参与北极合作，拓展北极治理的社会基础。近年来，多利益攸关方参与的北极合作机制和平台日趋活跃，成为北极政府间治理机制的有益支持和补充。中国鼓励多利益攸关方参与北极合作，最大限度地兼顾各方的利益诉求和治理观念。不断拓展政府与民间的合作渠道，加强科研机构、企业和民间团体的互动交流。将北极合作由科学研究拓展至北极事务的各个层面，在生态环境、气候变化、经济开发和人文交流等多个领域中积极互动，共同探索北极变化和发展的规律和全貌，共同提高人类应对北极变化的适应能力。通过这些互动缩小各方矛盾、增强共识、凝聚互信，扩大利益交汇点，夯实北极治理的国际社会基础，服务于北极合作共赢的最终目标。