2018年7月25日，《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》中明确“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”。

酝酿已久的靴子落地，之前大连旅顺港国际旅游度假区填海项目就因为国家政策和环境评估等问题被叫停，30个亿丢进大海、填了一半的工程变成烂尾。

序

中国幅员辽阔，有着长达18000千米的大陆岸线，水深在10米以内的浅海滩约1005万公顷。

而今，据不完全统计， 中国自然海岸线已经不足4成 。 这个触目惊心的数字还在减小。

精卫填海——心怀怨恨的灵魂，在面对仿佛不可能的困难前，依旧会去尝试，去坚持，去攻击。蜉蝣撼树，然持之以恒，这是原始人类对于征服自然的欲望体现。数千年后，困扰人们的土地资源问题，依旧没有消减，反而愈演愈烈，曾经，是围海造田，现在，是围海造陆。

欲望，无穷的增长，从简单的对于生存的探索与尝试，到复杂的存在利益勾连的攻击与挖掘，暴涨的收益让人类填海的行为越发猖狂。从中国南海、东海、黄海到渤海，沿海城市造土地的脚步没有停歇，数不清的土石、建筑垃圾、工程组件，将陆地、岛屿，甚至岛礁，沿边缘填理成新的陆地……

得寸进尺的向海要地

中国人在 2000 多年前汉代就已经开始了围海造田。

五十年代以来，经历了四次围海造田的高峰，分别是五十年代的围海晒盐，六七十年代的围海造田，八十年代中后期到九十年代的围海养殖，2008年至今的围海造楼。

自 2003 年以来，中国的围海造陆运动正在以数倍于过去的速度高速发展。 2003 年的围海面积是 2123 公顷， 2004 年则达到了 5352 公顷， 2005 年以后每年围海的面积都超过 1 万公顷，相当于这几年每年中国沿海都新增 100 平方公里以上的土地。

沿海各省全部有着不同规模的围海造地工程。据不完全统计 , 江苏、浙江、福建、广东等 10 个省市的围海造田面积将近 800 万亩。目前多数已成为农业、工业、交通、外贸和文化建设发达的地区，可谓是沧海桑田。 围海造田曾是增加陆地，发展国民经济的一项重要措施。

填海造地作为一种缓解土地供需矛盾的做法，在我国沿海地区具有其合理性，目前存在的主要问题是规模失控。

我国从 2010 年开始实施围填海计划指标管理，国家每年规划的控制面积均在 150 平方公里左右，然而实际填海面积至少是控制面积的两倍以上。

追其缘由，暴利驱使还是情有可原？

①

人口增长、经济增长压力矛盾凸显

人口增长，现有土地资源的开发已至瓶颈，政府也在为此寻求出路。围海造地，更加广阔的空间，面对世界经济的高速发展，这是主动探索的选择。

不可否认的是，这一选择，即使至今，也 为社会提供了大量的工作岗位。吹沙造陆的曹妃甸由四平方公里的小沙岛变成了四十多平方公里的大岛。在唐山市政府的计划中，到 2030 年扩大为 380 平方公里。在这里，人们熙熙攘攘地寻找着机会，应届大学生也不会遭到歧视。如果从事的专业跟建筑、机械、化工、港口沾点边，很容易在这里找到工作。曹妃甸即将超越中国最大围海造陆项目——上海临港新城。

上海临港新城总投资 1200 亿以上， 133 平方公里为填海造陆，占项目总规的 45% ，耗资超过 400 亿，相当于 8 个澳门的面积。坊间有种说法： 90 年代看浦东， 21 世纪看临港。

②

土地红线、土地少、土地贵

城市的土地面积是固有的，寸土寸金从传说变成了人们心中默认的现实。我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，近年来又出台了强化对耕地保护的政策。

其核心是确保 18 亿亩耕地红线 -- 中国耕地保有量到 2010 年和 2020 年分别保持在 18.18 亿亩和 18.05 亿亩，确保 15.60 亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

土地变成了稀缺资源，为了解决土地资源不足的问题，围海造地成为中国发展的又一个增长点，极大缓解城镇用地紧张和招商引资发展用地不足的矛盾。

地价不断增长，土地购置费用近 10 年一直在增长， 2007 年为 4873.25 亿元， 2016 年上涨到 18778.68 亿元，整整翻了 3.85 倍。

③

相对成本低廉的逐利行为

每平方米围海造地的成本为 220 元到 520 元之间，而陆上建筑用地的成本则高至上千元每平方米不等，所以越来越多的开发商和政府把目光投向了成本更为低廉的围海造地。

围海造地要支付海域使用金，国家海洋总局把各地的海域分为六等，在上海宝山、浦东这些一等海域进行建筑用填海大概要支付 180 万 / 公顷的使用金，在填海之后，还要找国土资源部门申请土地使用权证。尽管如此，考虑到上海、青岛等城市的房价和拆迁造成的巨大成本，填海仍然是容易获利的工程项目。

更低廉的成本使得更多的资本涌入，如何在最短的时间内抢到地，开发，成为获得短期利益的重点。

④

围海造陆土地使用性质自由

《海域使用法》第 32 条规定 : 填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。

针对该条款，我们认为应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解。对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题 ( 相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发 ) ，应当由政府组织实施，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。

围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。

新的土地意味着没有“红线”，眼可见的，无中生有的土地，代表着巨大的、新的资本与财富。

危机重重，自知而不思过

①

满目疮痍的生态危害

随着时间的推移，围海造陆的各种弊端也凸显出来，本来曲折反复的海岸线被人工“拉直”，大片的红树林、滩涂等自然湿地遭到了毁灭性的打击，海水富营养，加大引发赤潮概率，原有生物群落结构的破坏和物种的减少等一系列的生态问题。

广西北海由于填海建港、填海造地，使得岸线缩短，湾体缩小，人工海岸比例增高，浅滩消失，海岸的天然程度降低，损害生物的生态环境，使海洋渔获量减少，物种也减少很多， 70% 的红树林丧失，红树林的大面积消失，使许多生物失去栖息场所和繁殖地，海岸带也失去了重要的生态防护屏障。

不仅如此，近 40 年，我国红树林面积由 4 ． 83 万公顷锐减到 1 ． 51 万公顷，大部分是因为围海造陆给毁掉的，红树林资源锐减换来的是海滨生态环境的恶化、海岸国土侵蚀日益严重、台风暴潮损失加剧、近海珍珠养殖业整体衰败、滩涂养虾暴病、林区和近海渔业资源减少。

生态破环的连环套自然是经济损失。 近年来，舟山市在开发和建设过程中，一些重大围海造陆工程如普陀东港开发区工程、六横小郭巨围海造田工程、钓浪围垦工程等都大量采用移山填海、围海造田的办法，这种做法从一定程度上改变了岛屿之间潮流的流速、流向和有关水文条件，人为地加剧了海区航道淤积情况。舟山群岛属于我国的四大渔场之一，但是近年来渔业资源急剧衰退，其原因之一就是海洋环境的不断恶化。舟山群岛海域的每一座礁石、每一处滩涂，都是鱼类重要的洄游栖息地，海平面以下的地形、地貌一旦发生变化或被破坏，将直接影响到鱼群的栖息环境，破坏鱼类的洄游规律。大面积的围海造田，对海洋洄游鱼类来说，就像飞翔的信鸽遭遇磁场变化，无法返回栖息的场所一样。

②

哄抬当地房价，海景房房价泡沫巨大

围海造陆很大一块市场集中房地产。海景房作为“稀缺”资源，一度成为市场趋之若鹜的产品。但是海景房所需要付出的代价也往往高于周边房价，瞬间成为当地楼市的标杆。

凤凰岛是位于三亚“阳光海岸”核心的一座人工岛，“三亚凤凰岛”曾被认为是海南楼市的标杆。2010年，海南凤凰岛新房价格达到每平方米16万元,创造海南新高。用很多投资客的话说：“看到大海、一激动就想买房子。”“海景房”这是诸多楼盘永远不会缺席的广告词。到2017年底，凤凰岛新房腰斩，只有7万元，价格一落千丈，诸多投资客被深度套牢。

曾经只有是个传统的工业区的天津滨海新区，城市功能不完善，交通不便，人口流动非常大，配套设施不完善，无法使得人们停留。随着滨海新区战略地位的提升，尤其是国家对滨海新区的定位，房地产开发价值也被重新挖掘，开发商看中了它的商业潜力，普通市民也有在此居住或投资的愿望。滨海新区房地产市场空前活跃。

据不完全统计，目前仅滨海新区的塘沽区和开发区在售、在建和即将启动的房地产项目就超过30个，总建筑面积超过500万平方米。房价从2000开始，一路上涨，中档房产起价在每平方米在5200元至5600元之间，一些高档住宅甚至达到1.1万元/平方米。这个数据还将随着滨海新区纳入国家发展战略后，这里的大型会议增加，建设工地增加，人流物流扩大，一涨再涨。

但是，这些“新大陆”真的值吗？就如同几乎所有的新区面临的尴尬境遇一样，这些地方的发展远远没有建设速度来得那么迅速，巨大的资本注入，需要更加完善的配套设施与后期维护准备。而我们又回到问题中心——人，人口迁移周期的长短才是决定这一投入资金回流的关键。无数的新区满怀着梦想的建立，而许多人却依旧拥挤在旧城。这背后需要的建设投入，才是建造者需要考虑的关键。

③

地面沉降、细思极恐的安全问题

“我有一个梦想，面朝大海，春暖花开。”很多怀着这样愿景的人花了大价钱购入了“海景房”。在这样的购房需求推动下，出现了越来越多的“海景房”地产。 地方政府从GDP增长和城市空间拓展的角度考虑在海岸线上大干快上工程项目， 更多的“海景房”建立在摇摇欲坠的新大陆上。海岸线上的房子除了潮湿、抗腐蚀性差、交通不便利以外，还有不可忽视的沉降问题。

天津滨海新区，已经出现了塘沽、汉沽两大沉降中心，中心最大沉降量已达 215 米，塘沽出现了 315 平方千米的负标高，汉沽已有 20 平方千米的地面贴近海平面。这样的地面沉降使当地非常容易受到风暴潮的冲击，生命财产安全无法受到保障。

无独有偶，碧桂园位于马来西亚的森林城市项目，因不符合当地填海项目需要沉降十年的要求，于 2015 年被叫停， 7 位相关官员被迫辞职。该项目面积被破缩减。据悉，买家 70% 来自中国对购房者的赔偿措施，还是个未知数。

深证市宝安区的中心区域，大部分是二十年前填海而成的，最近 10 年，该区出现了地面下陷，产生了明显的裂缝。 2013 年，大连围海造陆项目，东港商务区出现了近十米的地面裂痕。东港商务区从 2009 年开始合拢，仅仅经过 4 年就出现了地面裂缝等建筑问题。

貌似，这个问题国内外的情况是一样的，日本的关西国际机场就是一个比较典型的负面案例，机场于 1994 年 9 月 4 日开始启用。机场自建成以后人造岛便开始下沉。机场维护费用已经达到 150 亿美元。

许多围海造陆工程都存在沉降年限不足，急于工程上马的问题，而沉降年限不足所造成的安全隐患，除了对建筑宅基地产生影响、导致建筑主体发生开裂，甚至还会造成区域整体的下陷。

④

世界上那些疯狂的国家

荷兰 ，最著名的围海造田国家，几乎创造国土面积20％（约7000平方公里）的陆地。但这样的“疯狂”行为使得这个风车之国从1950年到1985年之间湿地损失了55%。湿地的丧失让荷兰在降解污染、调节气候的功能上出现许多环境问题，如近海污染问题、鸟类减少。1990年，荷兰农业部制定的《自然政策计划》，花费30年的时间恢复这个国家的“自然”。位于荷兰南部西斯海尔德水道两岸的部分堤坝将被推倒，一片围海造田得来的300公顷“开拓地”将再次被海水淹没，恢复为可供鸟类栖息的湿地。

荷兰政府将围海造田的土地恢复成原来的湿地，这项方针就是要保护受围海造田的影响而急剧减少的动植物，并通过使过去的景观复原，为老百姓的生活增添亮丽的风景线。计划里的“生态长廊”，是要将过去的湿地与水边连锁性复原，建立起南北长达250公里的“以湿地为中心的生态系地带”。

日本 ，陷入疯狂造地的国家，岛屿的先天局限性迫使其作出这样的选择。上世纪50年代开始，东京地价暴涨导致填海造田工程以前所未有的规模进行。据估算，在过去的100多年中，日本沿海城市约有1/3的面积都是通过围填海获取的。大规模填海造陆，破坏了生态环境，纳潮量减少、海水自净能力减弱导致海水水质恶化、海洋生物资源退化，此外还导致日本一些港湾外航道明显减慢，天然湿地减少，海岸线上的生物多样性迅速下降。湿地破坏更严重，明治时代九成以上湿地已经丧失，95% 的海岸线变成人工岸线。