总体城市设计在国土空间规划中的地位与作用​

城市设计，顾名思义，即对城市空间环境所进行的设计。 自上世纪80年代以后，现代城市设计的观念和方法逐步传入我国，近40年来,结合我国城市规划、城市建设的发展，城市设计得到了广泛的研究与应用，不同学者对于城市设计的理解不尽相同，都有其各自的侧重点。其中，刘宛将城市设计作为一种主要通过控制公共空间的形成，干预城市社会空间和物质空间的发展进程的 社会实践过程 [1]，确定了其定位；王建国提出城市设计意指人们为 某特定的城市建设目标所进行的对城市外部空间的建筑环境的设计和组织 [2]，总结了其目标；朱荣远认为城市设计是一种 观察和研究城市历史、现实和预设未来城市社会空间形态的方法 [3]，明确了其的内容。 可见，城市设计是 在城市范围内开展 ，以 改善城市三维空间环境 为目标，对城市 功能结构、空间形态 等多方面进行的设计。

不管是在城市规划体系背景中，还是现行国土空间规划体系下，城市设计的 非法定属性 ，决定了 城市设计研究无法脱离中国空间规划体系而单独存在 [4]，同时，城市设计在城市环境塑造、居民生活质量提高等方面的作用能让空间规划更具科学性与艺术性，使得 城市设计和空间规划成为不可分割，互为补充的统一体 。2017年《城市设计管理办法》出台，提出 城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程 ，明确了 城市设计作为方法手段 与城市规划构成密切的关系。2019年，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出将 城市设计作为手段，以改进规划方法，提高规划编制水平 ，再一次昭示出城市规划与设计是不可分割的两部分。

因此，城市设计的定义、类型与形式往往带有强烈中国色彩，常将 城市设计与中国法定空间规划体系框架建立关联 [5]。在城乡规划规划体系下，城市设计与不同层面的城市规划相匹配，适应地形成了五个尺度的城市设计： 区域、总体、分区、详细、专项 。在 国家空间规划体系重构 背景下， 城市设计与空间规划的对应关系也发生一定的变化 。五级三类的国土空间规划相较城市规划体系下的总体规划与详细规划的内涵有所延展，研究范围基本保持不变，城市规划体系中的区域规划、专项规划等均以特定区域、特定领域的形式纳入国土空间规划体系中的专项规划。 城市设计适应的重组构成总体城市设计、专项城市设计、详细城市设计，分别运用至总体规划、专项规划、详细规划中。 本文的主要以总体规划中的城市设计——总体城市设计为研究对象。

框图来源：笔者自绘

从现实需求出发，总体城市设计的概念内涵、内容体系依然存在一定的 认知争议 [5]，但是就城市设计实践尺度、与空间规划的关系来说，其定义已经基本达成共识。关于总体城市设计，最为常见的理解是将 总体规划层面的城市设计工作视为总体城市设计 [5]； 王建国、阳建强等认为总体城市设计，简言之是以 城市整体作为研究对象 的城市设计；邵润青、段进等认为总体城市设计是在 城市整体层面 进行 城市风貌特色塑造、文化传承和人性场所营造 的主要抓手[7]；杨俊宴认为 总体城市设计是以城市整体作为研究对象的 具有综合性、系统性、全局性、指导性特点的城 市设计 [8]。

综上，总体城市设计即 总体规划阶段的城市设计 ，以 城市整体作为研究对象 、主要研究内容包括 跨区域层面、市县域层面以及中心城区 三个层面。

总体城市设计在国土空间规划中所处地位

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，但规划体系不统一、规划目标与政策工具不协调等问题影响国家发展规划战略导向作用的充分发挥。为加快统一规划体系建设，2018年，中共中央国务院提出《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，理顺各类规划相互关系，明确提出将 国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑 。

国家级空间规划（现行即国土空间规划）不仅要聚焦 空间开发强度管控和主要控制线落地 ，更应为国家发展规划落地实施提供 空间保障 。因此， 着力开展国土空间规划的前期研究、做好与国家发展规划的衔接工作、平衡发展与管控的重要性不言而喻。

框图来源：笔者自绘

相较国土空间规划强调对国土资源的整合与保护、 偏重平面与底线约束 ，总体城市设计更重视城市 三维空间 、提升人居生活质量， 强调城市发展的高线目标 ，可见，总体城市设计 既符合为国家发展规划落地与实施提供空间保障的要求，又可从空间角度实现与国土空间规划的衔接作用。 综上，基于国家规划体系背景，总体城市设计的重要地位体现在两个方面：

1、承接国家发展规划体系。 一方面 充当各级发展规划与国土空间总体规划的桥梁，为发展规划提供空间保障； 另一方面 确定 城市特色、针对性、可落地的发展思路，为总体规划的规划思维和理念奠定基础。

2、处于与总体规划平行的地位，两者相互平衡、相互协调。 在编制总体规划之前，应深入推进总体城市设计专题研究， 平衡发展与管控，为编制科学的国土空间总体规划提供重要依据。

总体城市设计在国土空间规划中的作用

作为一个综合性、系统性、全局性、指导性的城市设计，总体城市设计的工作大致几个方面：

◾ 研究市域内人文环境与自然环境的关系、对城市的特色资源进行挖掘提炼，并有机组织到城市发展策略中， 创造鲜明的城市特色 ；

◾ 宏观把握城市空间格局和空间结构形态 ，对系统要素提出整体控制对策；

◾组织富有意义的行为 场所体系、构筑城市整体和社会文化氛围 [9]。

为了顺应国土空间规划技术标准体系重构大局，探索 城市设计在国土空间语境下的技术思路、方法与实施路径 ，自资部发布了《国土空间规划城市设计指南》 （征求意见稿），明确了不同层面的国土空间规划编制和管理中城市设计方法的运用。总体规划阶段的城市设计（总体城市设计）分为跨区域、市县域、中心城区三个层面，具体要点如下表：

表格来源：笔者自绘

国土空间规划中，总体城市设计的运用可从形式与内容两个层面提出，总体城市设计在形式上应该采用灵活的方式开展相关工作， 不仅要在较长时间内以系统化、多路径的方式进行实践探索 ，以应对多方面的城市风貌和空间特色构建需求；还需 保持有限框架，突出战略性和结构性的职能，提炼和关注不同维度的重点问题，在形式上则进行多样化方法探索 ，以推动总体城市设计工作的有效开展[6]；内容上， 总体城市设计主要运用于总体城市规划前期研究阶段， 《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中明确了前期研究中总体城市设计应发挥的作用， 并从两个方面具体阐述：

◾基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系，优化开发保护的约束性条件和管控边界，协调城镇乡村与山水林田湖草海等自然环境的布局关系， 塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态。

◾基于本地自然和人文禀赋，加强自然与历史文化遗产保护，研究城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序控制引导方案， 提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值。

总体城市设计作为一种方法，应在国土空间规划中发挥重要的作用，但是在规划的实际编制以及建设中，仍然在 政策、目标、价值三个层面面临着一系列的困境 ，政策导向下主要体现为要求不够明晰，目标导向下体现在对管控与发展的不平衡，价值导向下体现在对城市系统属性的忽视。

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》在 基础工作章节对开展总体城市设计研究提出了明确的要求 ，但是在 图件章节缺乏对应的图件要求 ，虽然关于国土空间规划城市设计的运用正在进行政策性的研究，但是由于总体城市设计的非法定属性，规划的实际编制中对于总体城市设计这一重要组成部分的研究 管控作用往往不强 ， 总体城市设计承上启下、支撑反馈机制也因此受限 。同时，总体城市设计的研究对象为 三维空间 ，与现行规划体系目标中“一张蓝图”的 二维属性 间 衔接存在一定的难度。

国土空间规划要求实现全域全要素覆盖，市县级 总体城市设计在统筹协调各要素关系，构建特色空间格局有重要作用 ，对城市总体发展具有较强的战略指导意义，但是在实际编制中，规划往往 更加注重规划后期中心城区的城市设计，而缺乏对前期总体城市设计的统筹思考 ，导致城市总体空间格局较为 离散，缺乏特色，整体性不强 。

来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1610753645873942498

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面对当下 空间失序、特色缺失、风貌泛化的现实困境 ，作为顶层设计指引的总体城市设计的重要性逐渐凸显。 然而，在当下国土空间规划中编制过程中，总体城市设计无论是基于 政策导向、价值导向还是目标导向的路径均受限制 ，其效能往往难以发挥。本文基于团队在参与市域国土空间规划中的感受，对总体城市设计在国土空间规划体系中的运用困境进行分析与总结，提出以下几点思考与建议：

☑  一、规划工作者思维的转变 ， 是保障总体城市设计充分发挥其效能、充分落实《意见》《编制指南》等相关政策的关键。 作为一个以满足人民需求、助推城乡幸福生活的学科、行业，我们每一位规划者需 秉持初心、肩负家国情怀 ， 不能唯指标是从 ，而应 首先开展总体城市设计研究，进行系统性探索后做科学性、前瞻性、实施性的国土空间规划。

☑  二、将总体城市设计成果部分纳入总体规划成果中，增强可实施性。 总体城市设计由于处于非法定的地位，难以做到真正的管控，因此，在国土空间规划中，应 明确总体城市设计的成果要求，并将总体城市设计成果部分纳入总体规划成果中，倒逼总体规划前的总体城市设计研究开展， 以丰富国土空间规划内涵、提高国土空间规划科学性。

☑  三、前置总体城市设计，充分发挥其“桥梁”作用。 总体城市设计是重视发展的空间设计，在国家发展规划体系与国土空间规划体系中充当着“桥梁”的作用，在开展国土空间规划编制工作前，应对标各级发展规划对国土空间的要求以及城市自身特色发展需求进行总体城市设计， 为城市发展提供更直观、更可读的空间意象，让人可感知未来的城市和社会，从而激活每一个人对未来的期望而有助于达成共识。

☑  四、明确总体城市设计专题作用，做好衔接 。 面向发展规划的总体城市设计是一个 “理想城市” ，因为它们完整地贯彻了 城市设计者对城市形态的整体构思与控制 ，实现了 从整体到局部城市空间的有序安排 ，从而体现出鲜明的城市物质特征。但是， 国土空间规划作为面向实施的规 划 ，势必对理想的城市空间上产生制约，因此，做好两者衔接至关重要，一方面要 增强总体城市设计自身可实施性 ，另一方面国土空间规划要充分考虑总体城市设计提出的发展设想，促进 兼备发展与管控、理想与现实，面向实施、落地的 国土空间规划编制。