郭磊：政府工作报告的关键线索

郭磊 系广发证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

政府工作报告展现出对政策时效性的重视，报告指出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”；同时展现出对预期管理的重视，报告指出“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。这一政策基调有助于宏观经济政策的前瞻性政策设计和前置发力，有助于各部门政策形成合力；对于微观体感上形成共识的堵点和问题，也有助于针对性解决。

政府工作报告指出：打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，增强政策合力。健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制，把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。加强上下联动、横向协作，促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期。

从经济发展预期目标来看，GDP目标依然为“5%左右”，符合预期；城镇调查失业率、城镇新增就业人数目标也没有变化。主要变化是居民消费价格涨幅从“3%左右”下调为“2%左右”。实际上此前各省市两会在制定年度目标时，也普遍调整为2%左右。我们理解一则近年CPI本身比较低，2023-2024年年度涨幅均为0.2%，定为2%更为务实；二则2%更容易成为一个约束性指标。政府工作报告明确指出“目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”，简单理解就是，政策希望通过供求优化，实现物价中枢合理回升，朝2%的目标去走。也就是中央经济工作会议所说的“着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合”。这是近年来第一次做这样的调整，从这一政策目标来看，名义增长环境的逐步变化有可能成为2025年宏观面的一条重要线索。

政府工作报告指出：今年发展主要预期目标是国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。

政府工作报告指出：提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。城镇调查失业率5.5%左右，体现了在就业总量和结构性矛盾更加突出背景下，加大稳就业力度的要求。居民消费价格涨幅2%左右，目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间。实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力。

赤字率处于市场预期上限，所对应的赤字规模5.66万亿元，较去年同比增长39.4%，这一增幅高于2020年的36.2%，属于过去十年以来最高。一般公共预算支出目标为29.7万亿元，同比4.4%，较去年提升0.8个百分点。专项债、特别国债整体规模符合预期。“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，意味着对“以旧换新”支持的特别国债规模翻倍。从近年经验看，“两新”的见效比“两重”快，这一安排有助于短期经济增长。粗略估算广义赤字率（含调节项，剔除化债因素）有望达9.3%，高于前值的8.0%，符合“更加积极”的定位。

政府工作报告指出：实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层“三保”底线。坚持政府过紧日子，推进财政科学管理，严肃财经纪律，严禁铺张浪费，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼。

值得注意的是，在化解地方债务的部分，政府工作报告指出要“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。这是一个非常重要的提法，过去几年化债过程中，部分地区增量投资收缩过快的现象有望有改变。兼顾隐性债务化解与新增投资稳定有助于形成地方政府的“漂亮去杠杆”（beautiful deleveraging）。在“积极扩大有效投资”部分，报告指出“加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障”、“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持两重建设”。城市基建也依然有空间，政府工作报告明确指出“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发，加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理。发展数字化、智能化基础设施”。

政府工作报告指出：稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。

政府工作报告指出：积极扩大有效投资。紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。今年中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施。简化投资审批流程，建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制。加大服务业投资力度。支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。

货币政策在表述上值得注意的点包括：“适时降准降息”的提法延续，这意味着后续或依然存在降息降准的时间窗口；“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”，这一表述在货币政策部分，展现出对于楼市、股市总量效应的重视。“落实无还本续贷政策”展现出金融政策亦处于适度宽松的周期中，去年“924”之后， 国家金融监管总局优化小微企业的无还本续贷政策，阶段性地扩大到中型企业。

政府工作报告指出：实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施。推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。

和中央经济工作会议的表述一致，“大力提振消费”依然处于2025年政府工作任务的首位。五大增量信息一是“完善劳动者工资正常增长机制”表述；二是明确消费品以旧换新规模为3000亿元，较去年的1500亿元翻倍；三是“落实和优化休假制度”；四是“完善免税店政策”；五是区域上“深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系”。从既有的研究来看，工资、假期、场景、政策红利均是推动消费倾向提升的关键，目前政策框架打开了后续消费提升的想象空间。

政府工作报告指出：实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。完善全口径消费统计制度。强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。

新质生产力的部分有三大重点：一是培育壮大新兴和未来产业，其中 “开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”特别提到商业航天、低空经济；未来产业部分提到生物制造、量子科技、具身智能、6G。二是传统产业改造提升，提到“加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商”；三是激发数字经济创新活力。政策强调持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等。在年初报告《跨越多周期叠加》中，我们指出中国经济在过去十余年完成了对第五轮康波周期的追赶，并在部分领域对第六轮康波周期率先布局。人工智能等领域可能会是新一轮技术革命和康波周期的引领性行业之一；在Deep Seek重大突破后，数字化和智能化显然已是新质生产力发展的重中之重。而且对于“人工智能+”来说，它有望带动传统产业的技术基础设施投资和劳动生产率，也会逐步具有总量经济上的意义。

政府工作报告指出：因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。

政府工作报告指出：培育壮大新兴产业、未来产业。深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争。加快国家高新区创新发展。梯度培育创新型企业，促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展，让更多企业在新领域新赛道跑出加速度。

政府工作报告指出：推动传统产业改造提升。加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商，加大对中小企业数字化转型的支持。开展标准提升引领传统产业优化升级行动。深入推进制造业“增品种、提品质、创品牌”工作，加强全面质量管理，打造名品精品、经典产业。