解读 | 三部门联合发文，加强大遗址保护规划和用地保障

大遗址是实证中国百万年人类史、一万年文化史、五千多年文明史的核心文物资源。做好大遗址保护利用工作，让陈列在广阔大地上的遗产活起来，有利于突出中华文明的历史文化价值，有利于体现中华民族的精神追求，有利于向世人展示全面真实的古代中国和现代中国。耕地是粮食生产的命根子，是我国最为宝贵的资源。大遗址和耕地，维系文化根脉与粮食安全，保护好大遗址和耕地是“国之大者”。

习近平总书记强调，保护耕地要像保护文物那样来做。 党中央、国务院高度重视耕地保护，多次作出重要工作部署；中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》），推进“多规合一”；国务院办公厅印发《“十四五”文物保护和科技创新规划的通知》，明确加强大遗址保护。

大遗址分布广阔，土地性质多样，相当部分与耕地重叠。近年来，大遗址保护利用和永久基本农田保护、高标准农田建设等各项任务均得到大力推进，各项工作获得有效提升。大遗址的价值利用、相容使用与耕地严格保护、乡村富民产业发展、和美乡村建设等相得益彰。如浙江“良渚文化村”，繁荣了乡村文化；内蒙古兴隆洼“敖汉小米”，提升了农产品品牌价值；安徽凌家滩“考古研学小镇”，丰富了乡村业态。耕地保护和适宜的农业生产也为遗址保护利用进一步增加了牢固的“红线”保障、提供了优美的农业“景观”，共同组成富有魅力生机的国土文化、农业空间。

但面对新时代高质量发展要求，围绕大遗址保护规划与国土空间规划深度衔接、文物古迹用地与永久基本农田划定、文物保护与高标准农田建设、文化遗产保护传承与乡村振兴融合发展等方面，有待进一步统筹协调、深化合作，更加全面系统落实国家战略，推动文物保护、国土管理和农业农村事业协调发展。

为贯彻落实习近平总书记关于文物和耕地保护的重要论述和重要指示精神，深入贯彻党中央、国务院的决策部署，加强大遗址保护规划和用地保障，国家文物局会同自然资源部、农业农村部在深入调研的基础上，研究出台了《通知》。

《通知》紧密结合大遗址保护利用实际工作，明确了 推进文物保护规划编制全覆盖、做好文物保护规划与国土空间规划衔接、统筹文物保护与农业农村发展、强化用地保障 等4方面任务。部署了评估现行规划、分类编制规划、分类确定土地用途、加强规划衔接、适度发展农业生产、持续推进乡村振兴、统筹用地指标、突出重点保障等8项重点工作。《通知》根据调研摸底情况，在附件中列出了36处重要大遗址清单，着力保障大遗址新增建设用地需求，发挥示范引领作用。

《通知》以统筹处理大遗址保护与永久基本农田保护、高标准农田建设、农村发展等相互关系，以及大遗址用地需求保障为主要关注点，依据文物保护法、粮食安全保障法、土地管理法以及相关行政法规、部门规章等，结合地方具体实践经验，明确了相关要求。

一是强调大遗址保护规划编制全覆盖，分类优化编制要求。 对于过期或临近过期的大遗址保护规划，无需硬性修编，而是根据评估结果采取修编或公告延期执行。针对大遗址所面临不同压力，分类优化了规划编制要求，建设开发压力较小、现状保护为主的大遗址，以图则形式划定保护范围和建设控制地带、完善管理规定；跨区域线性大遗址、大遗址片区明确可由省级文物部门编制规划纲要，以替代各遗址点分别编制规划。

二是突出要求做好大遗址保护规划与国土空间规划衔接，确定了文物古迹用地划分情形和途径。 根据《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》（自然资发〔2021〕41号），进一步细化自然资源、文物部门落实文物保护专项规划与国土空间规划衔接的具体举措。按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号），对于具有保护价值且未作其他用途的古遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近现代史迹及纪念建筑等用地应明确为文物古迹用地；大遗址保护区划内的土地，经市县自然资源、文物主管部门评估，土地现状与文物保护不冲突的，可保留土地现状，根据文物保护管理工作进展，适时按程序调整为文物古迹用地。

三是统筹大遗址保护与耕地保护建设，整体协调大遗址与永久基本农田、高标准农田的关系。 一方面由文物、自然资源、农业农村三部门联合对大遗址保护范围内的永久基本农田进行排查，对大遗址保护利用造成明显影响的，结合国土空间规划定期体检评估，进行优化调整；另一方面，由文物、农业农村部门推动大遗址保护范围、建设控制地带纳入全国农田建设综合监测监管平台，对于纳入平台的大遗址保护范围内的永久基本农田暂缓建设高标准农田。

四是明晰大遗址与农业生产的“相容使用”情形，支持大遗址保护范围、建设控制地带内保留村庄振兴发展。 按照《大遗址保护利用导则（试行）》（文物保发〔2020〕13号）提出的价值利用、相容使用原则，一方面允许大遗址保护范围内的耕地，在符合文物保护规划管控要求前提下，采用兼顾文物保护和农业可持续发展的农业生产模式，传承文化遗产，延续农耕文化；另一方面支持位于大遗址保护范围、建设控制地带内的保留村庄提升乡村风貌、改善人居环境，发展绿色低碳业态，积极打造文物保护利用和可持续发展的和美乡村典范。

五是强化大遗址用地需求保障，通过部分重要大遗址开展示范引领。 根据社会各界的关注呼吁以及自然资源部、国家文物局的综合调研，确定一批价值内涵尤为突出、用地需求最为急迫的36处大遗址清单，通过市县、省级次第统筹，加大耕地占补平衡、新增建设用地指标重点保障，更好助力大遗址保护、考古遗址公园建设，让文物活起来。

《通知》在充分尊重和严格遵守国土空间规划管理、耕地保护、农业农村发展要求的前提下，遵循“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的文物工作要求，部署一系列工作举措。

一是全面评估与排查。 由省级文物部门组织大遗址保护规划编制落实情况的全面评估，并会同省级自然资源、农业农村部门组织开展大遗址保护范围内的永久基本农田对文物影响的排查，根据评估排查情况，在文物专项规划与国土空间规划衔接、国土空间规划定期体检评估等阶段，适时优化调整大遗址保护范围内的文物古迹用地、永久基本农田划定成果，为规范有序处理遗址与耕地、农业、农村关系提供法定依据。

二是加强对接与协作。 省级文物、农业农村部门共同指导推动大遗址保护范围、建设控制地带纳入全国农田建设综合监测监管平台，为高标准农田建设等有计划的农业生产活动选址尽可能避开不可移动文物提供便利条件。

三是重点统筹和保障。 市县文物、自然资源部门每年定期梳理大遗址用地需求，优先在市县、省域内统筹保障。对于列入36处重要大遗址清单且文物保护规划已按程序统筹纳入全国国土空间规划“一张图”实施监督系统的，如省级层面也难以保障，明确可报请国家文物局、自然资源部研究解决。

各级文物、自然资源、农业农村主管部门，应充分理解落实《通知》精神，因地制宜细化办法、采取举措，统筹推动大遗址在内的不可移动文物保护与耕地保护、农业生产、乡村振兴相互协调、相互促进，共同实现高质量发展目标。

各省、自治区、直辖市文物、自然资源、农业农村主管部门，新疆生产建设兵团文物局、自然资源局、农业农村局：

为深入贯彻落实党中央、国务院有关加强文物系统性保护和合理利用的要求，落实《国务院办公厅关于印发“十四五”文物保护和科技创新规划的通知》(国办发〔2021〕43号)，进一步加强大遗址保护规划和用地保障，现就有关事项通知如下：

(一)评估现行规划。 已有保护规划超期或临近期限的， 省级文物主管部门指导市县文物主管部门组织开展规划实施情况评估，评估结果为适用的规划，可经省级人民政府公告继续延期执行；评估结果为不适用的规划，应启动规划修编。修编应明确重点任务和目标，并将规划实施情况评估报告作为修编文本的附件。

(二)分类编制规划。 省级文物主管部门应全面组织排查本地区大遗址保护规划工作情况。尚未编制规划的，指导市县文物主管部门明确编制任务要求、时间节点，尽快完成编制、报审和公布，实现100%覆盖。保护管理条件复杂、面临较大城乡建设开发压力的大遗址，应在充分评估的基础上编制体例系统全面、内容详尽完备的保护规划，确保管控措施的系统性和规划目标任务的可执行性。保护管理条件简单、面临城乡建设开发压力较小、现状保护为主的大遗址，可简化保护规划编制体例，通过编制图则的形式科学划定保护范围和建设控制地带、完善相应管理规定。跨区域线性大遗址、大遗址片区，可由省级文物主管部门组织编制总体规划纲要。

(一) 分类确定土地用途。 自然资源主管部门在组织编制大遗址及周边地区国土空间详细规划时，应依据相关国土空间总体规划，综合考虑文物安全、环境协调、功能协同等因素，合理确定土地用途。具有保护价值且未作其他用途的古遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近现代史迹及纪念建筑等用地，应明确为文物古迹用地；保护区划范围内，经市县自然资源、文物主管部门评估认为与文物保护利用要求不冲突的，可保留土地现状，根据文物保护管理工作进展，适时按程序调整为文物古迹用地。

(二) 加强规划衔接。 自然资源主管部门应依据市县国土空间总体规划，与文物主管部门协同研究划定保护区划，明确空间管控引导措施。文物保护规划报审前，应附具省级自然资源主管部门出具的文物保护规划与相关国土空间规划和“一张图”衔接核对一致的意见；批复后30日内，应向自然资源主管部门提供保护区划及空间利用的内容，统筹纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

(一)适度发展农业生产。 省级文物、自然资源和农业农村主管部门就保护范围内的永久基本农田对大遗址造成的影响程度进行排查，编制处置方案，报请国家文物局、自然资源部和农业农村部论证确定后，稳妥有序，分类处置。经论证造成明显影响的，结合国土空间规划定期体检评估，在确保耕地和永久基本农田保护红线数量不减少、质量不降低的前提下，对大遗址保护范围内的永久基本农田划定成果进行适当优化调整。不造成影响的，可采取进一步措施，根据文物保护规划相关管控要求确定兼顾文物保护和农业可持续发展的农业生产模式。因文物保护利用涉及占用耕地的，依法依规落实耕地占补平衡，确保耕地数量不减少、质量不降低。

省级文物、农业农村主管部门指导市县文物主管部门会同同级地方农业农村主管部门将大遗址文物保护范围、建设控制地带纳入全国农田建设综合监测监管平台。对纳入监测监管平台的大遗址保护范围内永久基本农田暂缓建设高标准农田。任何单位或个人在农业生产等活动中发现文物的，应保护现场，及时报告所在地文物主管部门，经文物主管部门处理后方可继续实施。

(二)持续推进乡村振兴。 支持位于文物保护范围、建设控制地带内的保留村庄，学习运用“千万工程”经验，提升乡村风貌、改善人居环境，保护传承文化遗产和农耕文化，发展绿色低碳业态，打造文物保护利用和可持续发展的“和美乡村”典范。

(一)统筹用地指标。 市县文物、自然资源主管部门应每年定期梳理大遗址用地需求。涉及新增建设用地、占用耕地的，地方在土地利用年度计划、耕地占补平衡中予以积极保障，市县计划指标不足、耕地占补无法平衡的，可按规定在省(自治区、直辖市)范围内统筹解决。

(二)突出重点保障。