财政部严禁以PPP名义举债，“明股实债”PPP项目何去何从？

21世纪经济报道 · 公众号 · 财经 · 2016-10-21 17:31

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导读：近两年热推的PPP模式，现累计已推出超过12万亿。PPP模式的引入，本是为了引入社会资本更优质的运营管理能力，引入股权投资，减轻地方政府债务。但实际过程中，名为股权投入，实际上仍是简单债权融资，风险仍由财政兜底的现象并不少见。

外界对中国政府债务问题始终保持很高的关注度。

10月6日，财政部部长楼继伟在G20财长行长会议上回应外媒提问时表示，中国地方政府债务仍在隐性扩张，中国对此高度关注，且正在采取措施堵住非正规发债渠道，规范发债行为。

很快，“调查统计融资平台公司债务数据”的行动在全国铺开，财政部试图了解地方政府以融资平台名义举借了多少由财政性资金偿还的债务。

其中，“明股实债”模式是审查的重点之一。

政府专项建设基金、政府投资基金、PPP、股权融资等投融资创新模式中，不少地方政府向社会资本方承诺本金回购、给予最低收益等安排，即名为股权投入、实为债权融资，最终仍由财政兜底风险——此类隐性债务首次被纳入统计，要求各地上报相关数据。

10月20日，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，强调要加强PPP项目的财政管理，重申要加强PPP项目监管，严禁以PPP项目名义举借政府债务。

继续膨胀的地方债务

地方债“规范化”管理两年时间不到，一场全国性的地方债务统计工作又开始，统计焦点仍然是“地方融资平台公司”，曾经地方政府举债的主体。

中部某市财政局负责人对21世纪经济报道记者直言，43号文之后，城投公司改头换面，经过“转型”重新推向市场，在PPP热潮中以项目公司的名义出现，但项目公司背后依旧是政府的影子。近两年融资环境比较宽松，有大量流动性注入，地方为了稳增长，平台公司融资容易、成本也不高，一些基建项目随之启动。

从各地财政厅下发文件来看，这次债务统计主要为中央决策提供依据，防范财政金融风险。

按新预算法的规定，地方政府债务实行限额管理。如2015年经全国人大常委会审议通过2014年地方政府债务余额为15.4万亿，加上2015年地方新增债券规模6000亿元，地方政府债务限额确定为16万亿。2016年，经全国人大审批通过地方新增债券规模为1.2万亿左右，因而2016年地方债限额为17.2万亿。

不过，地方政府绕开“限额”变相举债的渠道仍不少。2013年全面债务审计时发现，一些地方通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资；有的地方通过银行贷款之外的BT（建设-移交）、垫资施工、融资租赁和集资等方式变相举债融资。

这些变相举债的渠道，在今年10月份的统计中悉数纳入，各地财政部门要填报融资平台的债务余额，包括银行贷款、发行债券、信托、融资租赁等各种渠道。

东部某省省会城市财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，43号文出台之后，国务院为防止“一刀切”，明确重点在建项目谈妥的银行贷款要继续发放，但在确认“在建项目”贷款时，地方其实有一定操作空间，银行贷款额度有所放大。

目前热推的PPP，同样不纳入债务限额管理。但有地方财政部门负责人对21世纪经济报道直言，基层财政认定PPP是准债务，但实际上PPP项目比一般债务的约束力还要大。因为财政部门一般会出承诺函，地方人大可能会出决议，这理应纳入地方政府债务。

该负责人还表示，地方隐性债务扩张渠道不少，包括政府购买服务、招商引资过程等，都暗含着未来偿债责任。比如，地方为了招商引资，承诺社会资本投资方，如果社会资本投资10个亿，地方政府投资1个亿，按照投资进度给予补助，后续财政是要有投入的。

PPP可能带来多大债务负担？

变相举债中，有些是明文禁止的，比如“明股实债”。

近两年热推的PPP模式，现累计已推出超过12万亿。PPP模式的引入，本是为了引入社会资本更优质的运营管理能力，引入股权投资，减轻地方政府债务。但实际过程中，名为股权投入，实际上仍是简单债权融资，风险仍由财政兜底的现象并不少见。

这次上报的数据中，要求填写政府部门承诺其他出资人本金回购、最低收益等项目，就会牵涉到“明股实债”项目的统计。

某信托机构经理对21世纪经济报道记者表示，期限不匹配很普遍，信托资金期限最多5年，但PPP项目基本在10年以上，信托类资金几年时间要退出，难以做到长期股权投资以及风险共担，“明股实债”项目比较多。不过，信托资金约定的收益回报，有时候不是从政府方来，而是从利润回报较高的项目建设方来。

发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，“明股实债”就是一种变相融资，违背了政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新的本意，地方未必会如实上报。另外，债务认定上存在困难，地方政府、平台公司、事业单位等都可能参与其中，有些不好区分。

无论从财政部PPP信息平台，还是第三批PPP示范项目来看，没有经营收入的市政类项目数量上绝对领先。

有PPP咨询行业专业人士对21世纪经济报道记者表示，现在推出的项目政府付费的增多，而且使用者付费项目不如政府付费类受社会资本欢迎，因为政府付费能有相对明确的收入，而使用者付费项目则存在一定市场风险。

有经营性收入的项目，如高速公路、污水处理厂等，可以通过收取过路费、污水处理费等使用者付费收入；而市政道路、园区开发等，属于纯公益性项目投入，投资者回报基本由财政掏钱。

为了防范地方政府过度使用PPP模式，造成债务膨胀，财政部要求进行财政可承受能力论证，即年度PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%。

但这一红线在现实中也容易绕过。有业内人士表示，地方在进行项目论证时，一般公共预算支出是项目周期内的支出规模，PPP项目周期较长，需要预估较长周期内的财政支出规模，存在一定主观性。

不过，在经济下行、实业投资风险加大背景下，政府项目背靠政府信用，成为资金追逐的目标。上述中部地级市财政局官员对21世纪经济报道记者表示，“明股实债”在PPP项目中之所以多，因为这个很简单，就是债务融资，给资金方以固定回报，一拍即合，容易谈拢；一旦管理周期长了，不确定性增加，大家都不放心。当前资金成本较低，稳增长背景下，若是能形成有效资产，债务风险不大；如果决策失误，投到无效资产上，就容易出问题。

编辑：谭翊飞

本期编辑刘巷