罗志田 | 把天下的取向嵌入国家：民初“好人政府”的尝试

1922年5月，蔡元培等人发表胡适起草的《我们的政治主张》（以下多简作《主张》），提出“好政府”的主张，批评“国中优秀分子”不肯“加入政治运动”；因为“好人笼着手”，导致“恶人背着走”，所以想要实行过去的“贤能政治”，以实现一个“好人政府”。同年9月，以王宠惠为总理的新内阁组成，十位阁员中一人是前清举人，八人是留学生，学历最差的内务总长孙丹林也曾进过清末的山东大学，因此被誉为“好人政府”。但这个好人内阁不过昙花一现，仅维持了两个多月就被迫结束了。

过去多从军阀干政角度认识和表述“好人政府”的失败，这的确是一个重要因素，却只是一个表层因素，其后有更深层次的历史文化因缘。好人政府背后的“贤人政治”，大体是一个适应天下时代的理念，用在后天下的现代民族国家里，就有很多格格不入之处；同时好政府主义又主张政府应积极作为，这更适应现代的国家时代，与传统的小政府理念背道而驰。两个实存紧张的取向结合在一起，颇具诡论意味。时人面对的北京政府，恰是一个具有现代形式却又延续传统理念的政府，这些因素交织在一起，形成多重的紧张。一面要把一个天下的政治模式嵌入现代国家，同时又要让一个不思作为的现代政府积极起来。这个最终未能成功的尝试进程，就是本文要述说和探讨的。

如康有为在民初所说，“中国向者非国，而曰天下也。故其立国之法，与今大异”。不仅如此，在“天下一统”时代和“列国竞争”时代，国家的“治法”也完全相反。被确立为经典的《大学》对治国和平天下做出了明显的区分：天下言平不言治，本无所谓治法。故康有为的立言是有分寸的，他泛说天下时便言“立国之法”，说“天下一统之国”时方言治法。虽回溯及传统，仍更多立足于现代。

据陈志让更“现代”的表述，传统中国政治是以“有道无道”作为判断的标准，而现代政治的标准是“合法违法”，两者的冲突几乎是不可调和的。在实际冲突发生的时候，卫道的人要卫道，护法的人要护法，解决的方式也是完全对立的。最具诡论意味的是，两者的社会构成却又是一致的，即他所谓“军—绅集团”。由于“护法和卫道”都靠同一批人，“几乎等于派罪犯当警察”。话说得有些得罪人，但至少以前中国的士大夫，一向就是一身而兼运动员和裁判的。

这一切都与“天下”的转化相关。近代中国一个根本的变化，就是“天下”的崩散及其多重演变——向外转化成了“世界”与“中国”，向内转化成了“国家”和“社会”。其间有着剪不断理还乱的关联，让人无所适从又不得不有所抉择（详另文）。这样的转化，正如陈先生所谓道与法的紧张，揭示了近代中国一个重要的变化，就是王国维所说的“道出于二”。且中西两个“道”的冲突和攻守之势（西强中弱）是明显的，陈先生所说的“法”，其实就是西来的“道”。

与天下的消逝相伴随的，不仅是一系列新观念的到来，也导致相当一些既存基本名相的重估，当然更有力的冲击和影响还是来自新名相。如民初不少读书人总在思考“国家”和“社会”，又总找不到一个妥帖的安排。用张东荪的话说，时人最关注的问题是，到底是“借社会之力驱迫国家使即于善良”，还是“率国家之力强制社会使得为改革”。简言之，是“以社会促进国家”还是“以国家改造社会”，两个选项一直处于竞争之中。

其实国家与社会的紧张是后天下时代的思考，如果在天下时代，虽也有庙堂和江湖之分，其间却没有这么强的紧张。至少对以天下为己任的读书人来说，化民成俗和参与实际的治理，都是他们“澄清天下”责任的一部分；出入于庙堂和江湖之间，不过是一种常规的身份转换而已。后来的研究者（包括我自己）在探讨民初人思虑时，常把国家和社会当作既成的范畴。而在五四前后，今人所说的“国家”与“社会”自身也还在形成之中，尚未定型。有些人即使口中说着“国家”和“社会”，心里想的未必是名相定型后的意思，反可能是以新名相表述天下时代的思想。

尤其中国的近代本处在一个过渡时代 ，而过渡时代的一个典型特征，就是从国有共是向国无共是转移。中国早期的政治主张，希望达到“一国皆曰可”然后行的目标（《孟子·梁惠王下》），大致即一种国有共是的状态。如杜亚泉所说，“国是之本义”，即“全国之人皆以为是”。不过以前的“国”在天下之中，后来的“国”则从天下转化而来。然而一国皆曰可的情怀却长期延续，唯早期的可与否更多是针对人（尤其是人的好坏），民初已逐渐从人转向事，更多指向今人所谓政策了。

这样的国有共是，也就是一般所说的贤能政治。古代对“一国皆曰可”的追求，非常像西方的民主政治，更适合于小国寡民的状态。自秦汉大一统后，选贤与能的制度从察举到科举，逐渐落实为以考试的方式选拔人才，与最初的立意已有根本的不同。这类针对大一统的对应方略，一步步疏离于，甚或可以说放弃了，对一国皆曰可的追求，但又大体带有类似的遗风——国有共是的基础，即大家以经典为核心，尊奉以经典为标识的道。贤能的标准都建立在这个基础之上，所以重视立身行道，遵循“君子不器”的取向。明清以八股为考试方式并未改变唐宋的基本立意，即士人须读经。坚持科举考试内容要体现“君子不器”的精神，也是一个最明显的例证。简言之，大一统时代选拔人才的机制固然有很多转变，仍大体维持了选贤与能的基本立意。

不过，以科举考试选贤与能的方式，在近代受到富国强兵取向的强力冲击。所谓贤能，其实是两种类型的人才。从晚清开始，随着富国强兵取向的确立，出现一个日益显著的倾向，就是能重于贤。重事功的保举与考试并行，使“君子不器”的精神逐步淡出，而更看重那些似能而非能者，甚至选出不贤之能（如盛宣怀按旧标准就很难说贤）。这当然有个过程，其中清流的辅政被认为失败（且多少带有读《孝经》以退黄巾的味道），是一个不小的转折。因为清流本是清议的社会基础，清流退则清议也式微，浊流起而浊议占上风。标先于本，导致器重于道。后来科举代而受过，传统的选贤与能体制也大受诟病，清浊二流的势易，不能不是一大因素。

尽管如此，随着清末内忧外患日趋严重，“人才”成为新政中一个关键词，一些人开始反省贤能政治的问题，大体是在以革政阻止革命的思路中进行。一方面，清末国势不佳又看不到明显出路，是很多人的共同心态。那时的贤能政治思想，颇带几分闻鼙鼓而思良将的意味，其所指的贤人数量是相当少的。另一方面，晚清的贤人思路又多少与所谓中间阶级之说有些关联，更与议院、谘议局等新生事物直接相关。简言之，此时的贤能政治已展现出一些西式的新样貌，却不一定那么“现代”，仍有“自说自话”的一面（详另文）。

到民国初年，中国进入一个“国无共是”的典型时代，新思潮此起彼伏，各势力犬牙交错。五四新文化运动在思想层面推进了这样的时代特色，柳克述观察到，中国“自从‘五四运动’而后，思想界得一空前的解放，因而遂有新潮与礼教之争、科学与玄学之争、社会主义与非社会主义之争、好人政府与全民革命之争等等，接二连三的发生起来了”。他那意思，“好人政府”与全民革命形成对峙，也是当时思想解放的产物。不过至少就“好人政府”而言，贤能政治在中国有着长久的传统，出现这样的尝试，应也渊源有自。

五四后的北京政治，正值文人徐世昌任总统，似乎正处于一个转变的临界点。不仅政治逼迫学者出头，许多既存势力也在主动试探机会的有无，探索改组或重组，但都不甚成功。其中一个重要原因，或许就在于国无共是。大家没有共同立脚点，不能不各说各话，很难形成相互让步的妥协局面。张东荪就注意到那时想要“凑合各种势力而成一个大势力”的尝试，不过他“细细地察看中国现在的国情，觉得调和现在各种势力的艰难，和创造大革命的艰难是相等的”。

所谓“现在的国情”，首先就是时人面对着一个既没有正式宪法也没有稳定议会的共和国（有时还有对立的南北两个中央政府，尽管列强仅承认北京政府）。这个事实会在很大程度上影响到读书人对政府的态度。尽管在康有为看来，中国“共和与否”对各国关系不大，外国关注的主要是中国在“国治完整，生计富足，兵力精强”方面有什么样的变化。唯在“列国竞争”激烈的时代，“兵力精强”是一个不可或缺的要项，是否“生计富足”可能也是中外都关注的，而怎样才算得上“国治完整”，可能就是一个有争议的问题了。

对“共和”寄予厚望的很多中国读书人 ，希望政府至少能做到严复提出的“对外能强”而“对内能治”。而一些要求更高的人，恐怕会认为没有宪法、没有国会的国治就不够“完整”。且还有更深层次的问题，如以《临时约法》暂代宪法，即因其不完整，那些“没有详细规定的事，仍然而且不可避免地用‘有道’‘无道’来判断”，亦即法律要靠“道德来保护”。

守法是新要求，反须遵循卫道的旧轨，这样的诡论性现象使何为“国治完整”更难达成共识，也揭示出过渡时代的一个重要面相，即政治模式的转变先于政治伦理的转变。晚清的立宪已是如此，民初的共和又更明显——用时人的话说，政治形式的转变已从政体到国体，似更具根本性。其实对多数人而言，前者的挑战已够彻底。直到很晚，说一般中国人尚不到实行宪政的程度，仍是流行的话。而那些实际不欲推行宪政的政府，也都以人民程度不足为延后推行宪政的理由。

如果说宪政是较高的要求，上引严复概括的“外强内治”，则既是近代中国政府最起码的任务，也是一个与前不同的时代新要求。在大一统时代，由于较长时间里实现了广土众民的一统，需要外抗强敌的时候相对少，凝聚动员的内需也相应减弱。而身处列国竞争之中，就两皆成为必须了。

无论如何，寻求富强意味着政府要远比过去更加积极作为。政府作为究竟应积极到什么程度，成为民初尝试共和期间朝野共同面对而又特别缺乏共识的大问题。伴随着国无共是状态从晚清到民初的延续，以天下为己任的读书人也时常想起选贤与能的政治模式，“好人政府”的主张乃应运而生。然而由于辛亥鼎革，至少民国政府的样貌已是所谓现代的模式，故时人对政府作为的积极程度，表现出更进一步的关注。

前已述及，根据《大学》的界定，天下是平而不治，国却是必须要治的。且在国际竞争激烈的时代，还要求积极作为的强治。而中国长期存在的，却是一种偏于无治的取向。张季鸾在五四后概括说，“中国百姓之于政治，本来是消极的，并不望政府帮助，他只望不扰害他”。百姓对官家的态度是“吾侪愿纳粮，但无扰及公事”。对此张东荪深表赞同，他也认为“中国人对于政治，几乎自有史以来，从未以积极迎之，其所事不过消极之应付耳”。亦即“政治虽不能免，而中国人则不思积极以改良之，但思消极以轻减之”。

其实“中国百姓本极有自治能力者，民团、乡社等组织，皆数千年以来之规模”。故过去“所谓政治之善恶，只在扰害之程度”。而“昔之所谓好官者，只在不贪赃，不枉法，其条件皆消极的”。在张东荪看来，“中国向以无讼而誉官，实则一地讼事之多寡，与政治何涉？足见中国素以‘无治主义’为标的”。这不仅是百姓的态度，揆诸天听天视就是民听民视的古训，这也是几千年来“中国建国之理想”。

大一统的君民或官民之间，似乎想维持一种辩证的关联，既希望上下不至于暌隔，又最好是彼此相忘于江湖。中国历代政权所追求的，就是在“天威”象征性存在的同时 ，又使朝廷与民相忘，不必时时向老百姓提醒“国家”（state）的存在。这既是主动的追求，也是被动的防范，对于今日所谓“维稳”起着实际的作用。用清季人的话说，“上下相忘，则太平成；上下相求，则革命起”。

重要的是，这种状况在共和取代帝制的民初并无太大的改变。1921年，张季鸾在时隔五年后再至内地，发现“中国十年来之政治运动，只限于社会上最薄之一层。大多数人民除受其祸害之结果以外，一毫未受影响”。即使“在兵匪诛求扰害之下”，百姓犹“莫不勤勤恳恳，各治生业，但盼天运之转圜，不辨政府为何物”。这是一个重要的观察，郭虞裳稍早已指出，那些“抱新思想的人，都望见上层的黑暗，望不见下层的腐败；都望见全部的抽象的黑暗，望不见局部的具体的腐败。所以他们有上层的革命，有抽象的改造，没有下层的革命、具体的改造”。

张东荪大约同时也说，他数年来“默察中国民族根性”，发现“中国民族乃彻头彻尾无政府的”。而这种“无政府思想，实为近代国家主义之暗礁。无论为立宪为共和，为国会主义为联邦主义，而一触此礁，无不破覆”。这就是中国“十年以来新式政治卒无一成”的根本原因，盖“十年以来论政者对于国民思想之根底，大都无所窥探”，故无论是立宪、共和、国会还是苏维埃、基尔特，“议虽新颖，事必无济”。因为他们“皆未尝注目于国人思想之背景”，故其“所建之议，无不触暗礁”。对此张季鸾则认为，不是中国“百姓程度不够”，而是“握政权、讲政论之少数游民”的“程度太不够，太对不住百姓”。一旦这些人“自行改悔，从此勿乱想法子，勿故意作恶，则国民之经济力，不阅数年，即臻强盛，不谈改革而改革自成”。

换言之，“新式政治”的正当性，不一定是与生俱来的。正如郭虞裳看出民初“抱新思想的人”总倾向于一种自上而下的改革，其实暗受“得君行道”的传统取向影响；而他自己则主张近于“觉民行道”取向的下层改造（详后）。张季鸾又与那些“抱新思想的人”和郭虞裳都不同，他希望回向基本无治的放任传统。张东荪一面赞同无治，却也愿意看到某些“新式政治”的成功。

不过，他们的主张虽各异，对现象的描述却相近。综合他们的观察，不论是在价值层面还是在事实层面，小政府的取向在民初是延续的，而且可能是广袤国土上更普遍的现象，不过弱治被表述为无治。那些身居口岸城市的知识人和追随他们的边缘知识青年憧憬着积极有为的强治，但在广泛的内地，日出而作的普通人似乎习惯于无治的放任，且并无明显的不满。同时，所谓的“新式政治”的成功与失败，有时可能只是表象，且更多表现在口岸城市及其可影响的区域。

张东荪所见十年以来政治仍呈无治样貌，大体是实述。不过他把“新式政治卒无一成”归咎于不识国民思想之根底，或更多针对趋新的读书人。其实那时的北京政府，虽已转换为“新式政治”的形式，大体仍延续着传统的小政府理念，不仅没什么作为，也不十分想要有所作为，倒与普通的“国民思想”相近。则张季鸾所谓十年来政治运动限于社会上最薄之一层，或可理解为代表国家机器的政府形式变了，而实际治理取向基本未变。

不论是张东荪所见的民族之根性还是张季鸾所说的“建国之理想”，这样一种小政府模式大体就是中国传统政治的基本取向。陈独秀对“除了诉讼和纳税以外，政府和人民几乎不生关系”的现象还有一个辨证的认识，即“上面是极专制的政府，下面是极放任的人民”。极专制的统治者和极放任的被统治者之间是一种什么样的统治，没有足够的辩证思维能力是不容易理解的。但如果被统治者确实感觉被放任，那上面就应该是个作为不多的小政府。

小政府是西方经典自由主义的基本理论，但那时的中国读书人却更多从无政府主义中获得思想资源。从古今中外的历史看，不论在什么意识形态指引之下，国家机器本有一种扩张的自主性。中国古人也许很早就意识到了官僚系统会自主而且自动地扩张，所以有意予以限制。张东荪从无政府主义的理念中也看到这种有意的限制，既然“无论何种政府都有渐渐扩充权力的自然趋势”，故“无政府主义者从这一点上反对政府，却不能算是无病的呻吟”。不过他并不因此主张去政府，而坚持“政府是要的，但必须在必要范围以内，不可听其扩充”。

前引张东荪所说“中国素以‘无治主义’为标的” ，点出了民初一个主义的流行。稍早他曾提出，“自由恋爱和无治主义是同一的根源发生的，就是Laisser faire”。他赞成罗素关于社会问题的看法，即“不主张无治主义，而主张接近于无治主义”，也就是尽量“把control弄得范围极小”，因为“纯粹的laisser faire仍是不行的”。这样看来，张东荪说的无政府主义，其实更多是一种小政府主义。

然而，一个身处万国竞争中的现代国家，面临着前引严复提出的“外强内治”的任务，就对曾经的无治取向形成了有力的挑战。从传统的小政府模式走向不得不以富强为国家目标，用民初人的话说，几乎是从“无治”到“强治”，让不少人难以适应。无政府主义的流行，恐怕就是因此而生的“逆反”。实际流行的远不仅是西来的那个主义，而是种种关于“治”的反思。很多倾向于“无治”的人所思所言的，未必是正宗的Anarchism，多少带有对天下时代小政府的无意识眷恋。

过渡时代这样一种政治伦理的根本转变，与尝试共和的进程相始终，朝野上下都感觉很不适应。从在上的政府看，任何积极作为都直接牵涉到税收等“取自于民”方式的改变，究竟可以积极到什么程度，政府自身其实是踌躇的。与清末比，民初政府的作为或已有所增强。但在下面，一些人或许仍感觉不到政府的存在，而另一些人可能已觉得政府已无处不在。这样的上下不通和感觉对立，特别能凸显国无共是的时代特色。

或可以说，在那个政治伦理转换的时代，人们对政府的要求其实超过其能力（包括但不必是政府中人的能力）。一方面，民初朝野都曾向往一个权力集中而有力的政府，这样的心态是普遍的；另一方面，由于不习惯共和政府什么都要管，怀念甚或美化天下时代不甚作为的小政府，这样的心态也是明显的。两者都构成对尝试共和的失望，是袁世凯称帝和稍后复辟的隐伏因素。但称帝和复辟（至少在能发声的那部分人中）都没得到较为广泛的拥戴，又说明对共和的不满虽强，而期盼仍在。

如果我们像一些民初人那样把向往小政府的倾向说成“无政府”，则也可以把向往一个有力强政府的倾向视为“有政府”观。在各种偏向政府应有作为的思考中，贤能政治的思路其实不绝如缕，不仅有坐而言的探讨，也有起而行的尝试。或许延续着清末革政与革命的互竞，自上而下和自下而上两种取向，都是民初人思考的选项。

时人想要回复到某种选贤与能的模式，更多还是出于对当下政治氛围和政治作为本身的不满。这些不满包括一般常说的军人干政，还有一些更深层次的因素。毕竟辛亥鼎革象征着作为秩序的“天下”正式崩散，而民国政制对所有人都是新生事物，它不仅与刚瓦解而余荫随处可见的旧秩序对峙，更处处向其实不知何谓共和的尝试者挑战。

如前所述，不仅那时的北京政府是一个形式现代却理念传统的政权，社会上也存在着较为普遍的无治思潮。新文化运动中一度还有较强的读书人不议政的倾向，遑论参政。在这样的氛围下，一些责任心强的读书人出而提倡“好政府”和“好人政府”，主要是希望优秀的读书人参与实际政治，从而改变中国政治那疲软无序的状态。

问题在于，好政府主义强调政府应积极作为，是想要适应现代的国家时代；但其所依托的“贤人政治”，却大体因应着上下相安无事的统治理念，更适合传统的天下时代。换言之，中国已处于一个现代国家的新时代，要嵌入过去天下时代的政治模式，且不说是否可能，至少也非易事。这种基本理念层面的紧张，预示了这是一次难以成功的尝试。

不过，在一个政治伦理转换的时代，新旧政治伦理的纠结既容易使人感觉无所适从，却也留下更宽广的尝试空间。在传统政治模式难以为继、代表西方现代政治理念的共和又明显受挫的背景下，这些知识精英提出“好人政府”这种部分回归传统的第三类政治方案，也是想要避免更具破坏性的革命路径，为中国政治开创一条和平过渡的新路。

关于好政府主义的提出及其基本内容，包括胡适思路的发展进程，过去已有所陈述。故下文这方面的叙述会适当简略，而更多探讨胡适因应的时代背景及其“工具主义”政治观的可适应性。

胡适在留学时即有为中国造“好政府”的想法，并倾向于在条件具备时以革命的方式进行。后来在《双十节的鬼歌》中更明确提出“大家合起来，赶掉这群狼，推翻这鸟政府；起一个新革命，造一个好政府”。再后来，或受他人及时风的影响，这个主张变得相对温和，把自下而上的革命放在自上而下的好政府不能实现之后。革命仍是可以也可能的，但应先尝试由好人来组织一个好政府，若此改良不能成功，再言革命不迟。

常乃惪曾说，五四学生运动是“国民改变态度”的表征，即从不谈政治转而关心政治。这篇1922年5月发表的文章得到胡适的赞赏 ，而胡适自己也是那些改变态度的国人之一。那年8月初，胡适在安庆讲“好政府主义”，自称这是他“第一次公开的谈政治”，其中就提出，好政府主义实行的主要条件之一就是“要一班‘好人’都结合起来，为这个目标作积极的奋斗”。因为“好人不出头，坏人背了世界走”。

希望国中的好人能组织起来努力，是胡适从提出好政府主义到后来参与筹组好人政府的活动期间的一个基本观念。此前恽代英就曾说，中国很多“好人”都忽略了“养成势力”之必要。其实中国“若没有善势力”，就“不能扑灭恶势力”。从辛亥革命、袁世凯称帝到张勋推动复辟，几次重要变动都“不坏于恶势力不失败，而坏于恶势力失败的时候，没有善势力代他起来”，结果“仍旧被别种恶势力占住了”。而胡适更明言，“好人出头”就意味着不仅坐而言，更要起而行。好人必须“组合起来”，以“从事于公共的有组织有目标的运动”。

到下一年胡适仍强调，“中国所以败坏到这步田地”的原因虽多，“好人自命清高”是其中“一个重要的原因”。中国想要政治改革，首先就在于“好人须要有奋斗的精神。凡是社会上的优秀分子，应该为自卫计，为社会国家计，出来和恶势力奋斗”。正是因为“好人袖手”，才“看着国家破产丢脸到这步田地”。所以，“做好人是不够的，须要做奋斗的好人；消极的舆论是不够的，须要有决战的舆论”。简言之，促成一个“好政府”是“改革中国政治的最低限度的要求”，所有“国内的优秀分子”应“同心协力的拿这共同目标来向国中的恶势力作战”。

如果说此前几年主张读书人不议政的取向表现出一种知识人应当也可以“独立”于政治的“现代”意态，这样一种“好人”必须积极出头的要求，其实和过去士人当以天下为己任出而澄清天下的责任感相近，多少是一种向传统的回归。陈独秀先已指出，谋求“立宪政治而不出于多数国民之自觉、多数国民之自动，惟日仰望善良政府、贤人政治，其卑屈陋劣，与奴隶之希冀主恩、小民之希冀圣君贤相施行仁政无以异”。张东荪更明言，“好政府主义就是和希望真明天子出世救民于水火之中的心理是一样的”。其认知虽是负面的，却揭示出好政府那近于“得君行道”取向的特色。

而胡适所谓最低限度的要求之所以能够实现，就是因为政府本是可以改良的工具，这是他好政府观念的一个核心理论基础。其实陈独秀稍早已表述过“政治、法律和国家是一种工具”的主张，且承认“这工具有改造进化的可能性”。不过他所说的“改造”是要“取革命的手段”，所以他并不赞成“仍旧利用旧的工具来建设新的事业”。

不论胡适是否注意到陈独秀这篇文章，他明确指出，“好政府主义的基本观念是一种政治的工具主义（political instrumentalism）”。人造的工具不限于物质，从文字、文学到家庭制度、社会制度以及国家的法律，“无一不是工具”。政府亦然。它“是社会用来谋最大多数的最大福利的工具，故凡能尽此职务的是好政府，不能尽此职务的是坏政府，妨碍或摧残社会的公共福利的是恶政府”。

政府是“人造的一种工具”，其缘起是为了“大众的公共的需要”，其应用也以能够“适应于公共的需要”为目标。只要“合于大众的心理、社会的实际底需要，那么要做什么便做什么，不患政治社会无改良革新的希望”。既然政府是“根据群众的心理”所组织的工具，工具要不时修理，政府也须基于群众心理“时时监督修理”。如果工具坏了，或政府“不受监督，不受修正时”，就要“根据群众心理来更换他”；后者就是“革命的原理”，也是“一切暗杀、反抗、革命”的“根据”。工具不能应用便可改换，“政府坏了，可改一个好政府——这是浅显的革命原理。所以在工具主义的政府观之下，革命是极平常而且极需要的，并不是稀奇事”。这两句是他人的记录，不排除用词有发挥。但把好政府和革命连接在一起思考，的确是胡适的一贯主张。

这样一种可以涵容革命的工具主义政府观，其实已经非常激进。但也正因这种工具主义的价值相对中立，使得对政府作为的认识获得了极富弹性的空间，不仅可以兼容各种积极的或消极的取向，甚至可能并包天下时代的传统政府模式和现代国家的新政府模式，当然也包括介于新旧之间的“好人政府”。

所谓“要做什么便做什么”，充分凸显出政府的作用。胡适在初次讲演时列出三个好政府主义实行的条件，其三即“要人人都觉悟，政治不良，什么事都不能做：教育也办不成，实业也办不成，甚至于小生意都做不成”。到十月再次演讲时把“觉悟政治的重要”提升到第一的位置，明确了实行好政府主义“第一须有这种觉悟”。因为“政府之权力，足以消弭社会间所有的冲突”。政治、法律就是“把这种权力组织起来，造作公共的规矩——所谓礼法——以免去无谓的冲突，而可发生最大的效果”。作为“指挥大众的公共机关”，政府还可以“增加社会全体进步底速率”，推进那些“个人所不能为的事”。故“政府的组织及权力，如果用之得当，必能得着最大的效果；不但可免社会间交互的冲突，而亦可促社会全体底进步”。

政府这工具的作用既如此，如果是个好政府，就更有用。在胡适的言论发表后，倾向于无治取向的张东荪也把政府工具说视为好政府主义当含的意义，进而代胡适立言说，“每一工具都有适当的用处，不可乱用”。如椅子这工具的“职能是给人坐，若拿他去种田便不及锄”。现在的“中国政府所以为恶政府的缘故，不但是他于正当用处不能尽职，而且乱用其权力于不应该的地方”。因此，“政府的权能不得超过实际所需要的以上”。这显然是以赞同的语调表示反对的意思，即通过对工具说的诠释，限制胡适对政府作用的强调，借好政府说无政府。

当然张东荪也肯定“政府须由好人来组织”就是他“始终相信”的“贤人政治说”。从长远看，好政府主张可以说是贤能政治思路的一部分；但更直接的催化剂，或是前述那种视政府为工具的宽松观念。胡适一开始就强调：

现在的少年人把无政府主义看作一种时髦东西，这是大错的。我们现在决不可乱谈无政府；我们应谈有政府主义，应谈好政府主义！

这是胡适正式提出好政府主义之前对汪叔潜说的话，稍后成为他好政府思想的主轴。所谓好政府，是在有政府基础上再“好”，主要不是针对“坏政府”，而更多是反对流行的“无政府”思绪。胡适特地以有政府主义来对应无政府主义，表明民初对无治的眷恋，正是他想要因应的一个时代思潮，也是他提出“好政府主义”的一个重要时代背景。

胡适言说的一个对手方，就是当时以无治言弱治的无政府倾向。1920年罗素的《到自由之路》一书翻译出版 ，其中颇论及无治主义，张东荪就甚为赞同。张氏本人在论述“知识之培养”比“政制之选择”更急迫时就明言，“吾非谓培养知能以实行有政府主义，即欲贯彻无政府主义，亦非培养知能不可”。可知“有政府”和“无政府”的对峙，那时可以说“已成气候”了。

但中国当时还有另一种“无政府”言说，即中国当时恰处于一个无政府的状态。孙伏园就指出“现在中国许多谈无政府主义的人都有一个根本的错误”，就是“无政府主义是应该到有政府的地方去谈的”，在一个原本“无政府的地方，要劳他们来谈无政府主义做什么”？盖“无政府主义的产生于欧洲”，是“欧洲人因为政府太能干了，什么事体都要让他来干涉，所以造成一种主张无政府的反动”。而中国人不仅未曾享受过“有政府的幸福”，甚至“还没有尝过政府的味儿”。简言之，那时的中国是没有政府的。所以“中国人现在很可以不谈无政府主义，并且很可以谈谈有政府主义”。

有意思的是，孙伏园所描述的中国无政府状态，正是张东荪眼中恶政府的过度作为或错误作为：

有人说中国是有政府的，但我总未敢深信。试问，现在哪一个有政府的国家是无教育的？哪一个有政府的国家是有兵变的？哪一个有政府的国家是卫兵可以打大学教授的？哪一个有政府的国家是水旱没有预防，而成灾以后要靠外国人来办理急赈的？哪一个有政府的国家是国内尽是失业游民、土匪盗贼，而没有人来管理的？……政府是遵循法律、奉行法律的机关，是有仁慈性而且有中立性的，哪一个有政府的国家是强凌弱、众暴寡、诈欺诚、智弄愚的？即此数端，已可断定政府之有无，正无所用其多辩。

孙伏园的言说迅速引起了回应，本来“在现在中国谈论无政府主义”乃“是一桩很时髦的事”，而孙伏园却“大谈特谈有政府主义”，估计“许多人看见必定很惊讶，要笑伏庐先生不澈底、迂阔、不识时务”。但“爱谈无政府主义的朋友们”似乎没有认真想过，“无政府主义是什么，无政府主义怎样发生，无政府主义是不是万灵丹，无论什么病投下去包管灵验”这些问题。大家“把几个新鲜名词彼此互相传递，大出其风头”，不仅“弄得一般知识稍低的人头晕眼花、莫测深远”，更让“一种学说白白地被他们糟蹋，含冤无处申诉”。

这位作者的感叹揭示出当时一个普遍现象，那就是（未必原汁原味的）无政府主义在中国确实很流行。同时我们可以注意，胡适对汪叔潜说应谈有政府主义是在1921年6月18日，而孙伏园“大谈特谈有政府主义”的文章发表在同年6月23日，时间很接近。那段时间他们往还较密，不排除两人间关于这个问题有过交流。而孙伏园和张东荪对同样现象的不同认知，又表明政府是否作为以及应当怎样作为，虽乏共识，却已是许多人关注的问题。

在这样的语境下，胡适在初讲时明言，“好政府主义是一种有政府主义，是反对无政府主义的”。中国“现在的祸患由于实无政府”，所以不能“用无政府来补救”。孙伏园迅速回应说，“胡适之先生说他对于救济中国现在的紊乱状况的唯一主张只有十个大字，就是有政府主义，好政府主义”，但我以为实在只要五个大字就够了，“因为有政府主义已经包含好政府主义在内”。这论断暗含政府自然会好的意思，其实是有些问题的。到胡适再讲好政府主义时，便接着孙伏园的意思作了调适，他仍强调“现在政治不良，百业废弃，都是无政府的缘故”，但解释说，“无政府者，无好政府也”。

如果这样，有政府也应当是有好政府的意思。而中国那时不仅有政府，而且有的是一个乱作为的恶政府，这是张东荪等人怀念无治的触媒。可知政府的有无，其实不那么“客观”，而更多是带有主观的认知。在这些不同的认知背后，则是不一样的新旧政治伦理。

民初政治伦理转换之时的问题在于，一个无须作为的小政府或许可以不必太“好”，一个被寄予很多重任的政府就不能不“好”。这是胡适提出“好政府主义”的另一重要时代背景，也是一年后他正式参与筹组“好人政府”的滥觞。在他执笔那篇《我们的政治主张》中，胡适更明确要求实行“有计划的政治”，因为他“深信计划是效率的源头”，就是“一个平庸的计划”，也“胜于无计划的瞎摸索”。“瞎摸索”是“无计划”的近义词，而后者正是无治的一个表征。

胡适甚至提出，当时不仅应裁兵，而且要“裁官”。他又“深信现在官吏实在太多了，国民担负不起”。坦白说，与后来的政府相比，所谓北洋时代的官吏只能说少，实在谈不上多。且这主张还有些内在的紧张：一个不得不积极作为的政府还要官少，似乎有点既要马儿快跑，又要不怎么吃草，是很难做到的。即使两个“正确”的主张，叠加起来就可能成为一个难以完成的任务，却也表现出民初政治伦理转换时的困窘——既要政府强治，又要政府小，真是名副其实的勉为其难。

而这样的好政府，在胡适眼中也不过是“现在改革中国政治的最低限度的要求”，还不是“理想中的政治组织”。他知道其他“国内的优秀分子”还有别的理想，诸如全民政治主义、基尔特社会主义和无政府主义等，但他希望大家能“平心降格的公认‘好政府’一个目标”，因为这是一个“切实的、明了的、人人都能了解的目标”，也是一个可以完成的任务。

今天看惯了教科书的人，可能不容易理解在一个公认军阀控制政治的时代，产生一个由好人组成的好政府是个“切实”的目标。然而在这个宣言发表几个月后，一个“好人内阁”还真就产生出来了。在那样的时代，居然可以产生出一个好人内阁，尽管不过是昙花一现，是个特别需要思考和解释的现象（详另文）。好人政府的成功筹组及其很快以失败告终的具体进程，已有不少的论述，这里就不一一叙述了。

特别有意思的是，胡适等人可能是那时中国最西化的知识精英，且一向具有较强的反传统倾向，他们居然提出一个近于天下时代贤人政治的政府理念，试图运用在一个新的国家时代。而他们强调的又是一种接近现代国家政治的积极政府观，针对的则是接近小政府传统的无治倾向。正是价值中立的工具主义政府观所提供的弹性观念空间，使得传统的贤人政治可以与现代国家政府理念关联互动，把带有多重内在紧张的取向熨帖得似乎浑然一体。

另一方面，由于天下已去，好人（贤者）以及其后更广大的读书人群体，如何在新兴的国家与社会之间确定自己的定位——是倾向于国家，还是倾向于社会，或他们是否可以超越于国家和社会，一直是民初有心人思考关注的核心问题之一。换言之，后天下时代的国家（政治）与社会应是什么样的关系，该怎样认识国家、社会及其相互关系，特别是其间政府的定位，这些我们或已司空见惯的问题，对时人来说都是新起的问题，也是绕不开的基本问题。

梁启超在1915年说，政治与社会的关系是“迭相助长，如环无端”，很难“强指其缓急先后之所存”。若针对国家机关中人说法，“当昌明社会托命于政治之义，使其知责任之所存”；若为国家机关以外之人说法，则“当发挥政治植基于社会之义，使其知进取之所自”。张东荪随即呼应说：

数年以来，哲人论客，常腐心于一问题，此问题维何？曰：以社会促进国家乎，抑以国家改造社会乎？易言之，即借社会之力驱迫国家，使即于善良乎，抑率国家之力强制社会，使得为改革乎？更易言之，以国民之力刷新政府乎，抑以政府之力保育国民乎？……诚如任公先生所谓：社会与国家，若环无端，互相因果也。今强折之为两橛，又安得不失败耶？以数年之经验，知政府固不能独善，而国民亦不能独善；社会不能独善，国家亦不能独善。

梁启超所说的“政治与社会”被张东荪置换为“社会与国家”，他也同意两者“若环无端，互相因果”，不能强折为两橛。而改革的动力主要在国家还是在社会，是“数年以来，哲人论客”一直在深思的问题。且“以数年之经验，知政府固不能独善，而国民亦不能独善；社会不能独善，国家亦不能独善”。中国今日之现状是，正因“社会之不良，故国家不能致善”；也因“国家之不能致善，故社会不良”。故不论国家主义、民权主义还是社会主义，在当时“皆失其根据”。因为“言国家主义，则失之太高；言社会主义，则失之太远”。

这是一段非常有意思的话，从张东荪对词汇的置换看，国家、政府和政治是同义词，而社会和国民是同义词。他更明确指出，“以科学的研究观察之，社会与国家本系一物”之“二方面”，他不过为了“从俗用”而分别言之。如果这样，上面两组同义词在学理上也成了“一物”之不同“方面”，似乎难为今人所接受；但恰说明这些名相可能都是天下的衍生物，在天下时代本可分可不分，不过在尝试共和的“数年”以来，却形成了分而言之的“俗用”（以下的讨论，也大多依从时人的“俗用”）。

如果依从新的“俗用”来讨论，则国家与社会的关系如环无端，是不少人的共识。中国人如此，外国人亦然。那时在中国的杜威就说，“有好政府然后有好教育，有好教育然后有好政府”。但“是先造好政治再让他发现好教育呢，还是先造好教育再让他产生好政治呢？这是循环的问题”，正如先有鸡还是先有蛋，“永远解决不了”。要想解决，只“有下手去实行”。

罗素的看法与杜威相近，不过答案更明确。他认为中国问题要达成“根本的与永久的解决，端赖教育”，且必须是普及的、近世的和科学的教育。但“中国若无较良于现政府之政府，恐即初步的教育亦难办到”。因为若不发展实业，教育所需的经费就无着落。而不先从事政治的改革，发展经济的问题也不能解决，故“欲解决中国之经济问题，必先解决中国之政治问题”，也就是“中国之政治改革当在发育经济之前”，然后才是更为根本的教育。

两人的主张都对胡适有影响。《主张》发表后得到大量反馈文章，胡适看后“颇有感触”，作《后努力歌》说：好社会与好政府、好教育与好政治，都是互为因果而解不开的“连环”，唯一办法就是努力或干，而不必计较其孰先孰后。这基本就是据前引杜威之言而作，然而杜威提出的下手实行是抽象的，而胡适的“干”却明确选择了往政治方向努力，与罗素的结论相同。因为胡适知道，“政治与法律的权力，因有组织，因有公共目标，故可指引各方面的能力向一个共同的趋向走去，既可免冲突，又可增进效率”。故他希望“人人都觉悟，政治不良，什么事都不能做”。而政府“这种工具，若用的得当，可发生绝大的效果，可以促进社会全体的进步”。既然选择了干，政治的确更有效率也更容易起作用。

关于政府的作用，不十分赞同好人政府的蒲殿俊和胡适的看法接近，也强调“不能说政治是不清高的事。因为要共同生活，就要有共同组织。而政治就是调节、发展人类共同生活底组织内中最重大的一种手段”。故社会事业办不好，“多半从恶政治来”。简言之，人间没有“和政治断绝关系的社会事业”。要把政治和社会区分开，是“极不通”的。不过他又说，“政治是为社会而发展的，同时又要待社会而发展。社会方面底工作，比政治方面更重要些”。且政治工作不能单独进行，“还要靠社会方面底工作做基础”。故“从社会方面下工夫去要求良好政治，是真实的澈底的；从政治方面下工夫去要求良好政治，往往不可必得”。就是侥幸得着了，也“靠不住”。

蒲殿俊的意思，尽管政治可以调节社会发展，要获得好政治，却不能仅依靠政治的努力，反而要从社会下工夫。张东荪则更进一步，对胡适的好政府主义表示怀疑说：“以为一个政府高悬于上，只要有了理论上的统治权便能支配一切，事实上是没有这回事的。”因为“政治本不是超越的”，以当时流行的裁兵而论，“若社会方面没有强有力的后盾，即有一个好政府发下命令也是不中用的”。在他看来，“好政府不容易组织”已是困难，但“好政府的后盾”更“不容易得”，才是问题所在。

由于好政府主义首先强调有政府主义，显然是重视并强调政府之“能”，像张东荪这样倾向无治的人，很难表示赞成。不过他和胡适不久前还见面吃过饭 ，又不想把反对之意说得太明。故他始而言“我对于胡适之先生的主张并不根本反对，不过我的说法和他不同”；继而说“胡适之先生之好政府主义，于相当范围内吾固乐为之赞成。若以好政府为政府万能之口实，则吾不能不首先反对”。他进而补论“政府之性质”说，中西很多人都“视政府为社会之总枢纽，即觉苟使我能执政柄，必不难拨乱反正”。其实“以政府为总枢纽与总籥者，以为但握得此总籥便能解决一切，实亦出于真明天子之思想”。这是他在两天里第二次提到“真明天子”，就是要把好政府主义往传统上靠，表明这是一种过时的思路，进一步显露出他反对的真意来。

张东荪承认“铲除恶政治”是“中国今天惟一的急务”，但也到此为止。“铲除现在的恶政府”之后，“不必另建一个万能的良好政府”。因为中国“建设的责任”在“社会全体，在行使社会的各种机能的人们的组织”，而“不在革命后的好政府”。政府固然是“不可缺的”，但不必“一切建设事业都须由一个万能的良好政府来做发动总枢纽”。反过来，中国的急务“在不依赖政治的力量而从各种职业自动地开发其事业，自动地改良其组织，然后有总会合的那一天，便是全体的新中国出现”。那天是民国十年十月十日，故称“三十节”。简言之，应当把社会当作改造的基础，而不是把社会当成政治的附庸。中国需要铲除恶政治，但建设的责任在社会而不在政府，不论是不是好政府。

且从西方“近代社会现状”观察，由于地区自治和行业自治，“政府之重要已不如前”。故“自今以前，政府固确为社会之总枢纽也；今则渐变化矣，政府虽为社会之枢纽，而已渐失其为‘总’”。这里的“自今”是个以前和以后不同的分界点，张东荪显然不是随意一说。在他看来，当时欧洲已出现“非玄学派的新政治学”，转“从实际上研究国家与政府，而不再向玄理上求其超越的意味”。而中国尽管尚未出现欧洲那样的社会变化，也已从“神权时代君主政治”转为“民主政体”。故“虽中国情形远非欧洲之比，然以文化促进之结果，吾敢断言终必趋赴此途”。这是他之“所以不问现实愿鼓吹基尔特社会主义”的根本原因。

这样的看法，与张东荪那时退出筹组中国共产党的活动直接相关。因为当时不少人以为，苏俄“以一党派的力量握得政权而以力征服全国，强行其社会主义”的例子可以证明政府对社会、经济的主导作用，但他觉得苏俄的经济成绩不明显，反而是“以政治手段改造经济的一个失败的证明”。重要的是，“社会主义必是把社会全体来改造。要改造社会全体，必从思想方面、政治方面、经济方面同时自动的并举方可成功。若单握得一个政治的枢纽是不成功的，若单解决一个经济的问题也是不成功的”。实际上，他自己就是“因为看见布尔雪维克主义实在不行，所以才主张基尔特社会主义”。

所以，张东荪转向自下而上的社会之路，除了本就倾向无治，也是感觉到自上而下的政治之路在苏俄没走通。此前梁启超在提出政治与社会的关系是“迭相助长，如环无端”时，便宣布自己将“稍辍其积年无用之政谭，而大致意于社会事业”。在章士钊看来，这一表态也是因“今之政治无法可设，不得不转而诉之社会，冀先植政治上不拔之基”。

按梁启超是在政治和社会的关联“如环无端”中做出的选择，确有政治之路走不通而不得不转向之意。张东荪在几年后也做出类似的选择，相当意味深长。那看似“如环无端”的社会与政府（国家）已进一步疏离——“社会与政府是截然两物，政府对于社会恰是锦上添花。没有了花，仍不失为锦。若说没有政府，社会便立刻崩坏了，事实上是不能承认此说的。” 这是张东荪的新认识，几年前他还说“社会与国家本系一物”之两面，现在则出现了根本的认识转变。

社会与政府的截然两分，意味着政治与社会的关系进一步趋于紧张。本来无治取向就意味着不作为的小政府，因而也就隐伏着大社会的存在。前引张东荪强调政治并不超越，须靠社会为后盾而起作用，就是要否定政府的“枢纽”作用。若后盾真这么重要，即使政府主动而能动，其地位也已大为下降。从两者的对应关系言，政府地位的下降，就是社会的地位相对升高。

问题在于，对应于积极能动政治的，是一个偏于无治的社会。而这样自我放任的社会，却肩负着改善政府及整体政治的重任，多少有点南辕北辙的味道。且张东荪究竟是不要总枢纽，还是想要转换总枢纽，即由社会自为枢纽，这一点他并未说清楚讲明白，很可能本来就没有结论。而且他还是因为欧洲政府之重要已不如前 ，相信中国会有类似的发展，所以超前鼓吹基尔特社会主义。这都使得他对社会的倚重有多重的虚悬。

不过，国家（state）与社会的紧张和对立，本是源自西方的现象。张东荪循欧洲而观中国的思路，也不无道理。而他心中潜存的天下思绪，又让他得以借助新名相来表述隐含传统的思路，提出一个社会重于政府且可以限定政府的政治模式，一种既非中国古代也非西方近代样式的“新政治”。

在对胡适好政府主张的回应中，张东荪的言说可能是最具学理性的。他们两人明显代表着强治和弱治两种不同的政府观，但在或隐或显的辩驳中又暗有呼应。如果从君主到民主的转变不仅是政体的演变，更是从“神权时代”具有某种超越性的国家转变为现代已经除魅的国家，这与胡适所说的工具性政府就可以关联互动了——既然政府不过是工具，而工具不好时可以替换，则革命当然是一个选项，但干脆不用“政府”而转用“社会”为工具，似乎也是一个选项。