城市更新的三个基本问题

城市更新的三个基本问题

城市更新是一项在城镇开发边界 内及紧邻的建成区域，针对已建成或 基本建成的空间范围开展持续改善城 市功能、优化空间布局、提升空间品 质的活动。我国城乡建设已经步入存 量发展时代，城市更新正在成为我国 城市发展的主导方式。通过存量发展 时代国土空间规划的探索创新，引领 和统筹国土空间的科学利用，推动城 市更新行动的落地，推动城市发展方 式的转变，实现新型城镇化和城乡高 质量发展、高水平安全、高品质生活、 高效能治理，是时代赋予我们的责任 和使命。

城市更新的对象是已经建成或基 本建成的城镇区域中不符合发展需要 的部分。因此，如何根据城市发展的 需要和发展规律识别不同阶段的更新 对象，不仅是一个技术问题，更是一 个对城市发展规律的认识问题。针对 不同更新对象需要更新的缘由和城市 所处的不同发展阶段，更新对策应做 到“一地一策”“一类一策”“一项 一策”；同时，由于更新对象的情况 各不相同，需要设计不同的更新模式 和创新具有适应性的政策机制，推动 城市更新实施。因此，以上三个基本 问题需要我们深入思考和研究 。

明确更新对象的识别原则并识 别更新对象是城市更新的首要工作。 总体而言，我们宜优先将公共资源 稀缺、生活和生产环境不良、存在 安全隐患、基础设施和公共服务设 施不完善、对环境造成负面影响、 土地闲置或利用低效、土地用途和 建筑物使用功能不符合城市布局发 展要求、物权人更新意愿强烈的片 区或点位，以及城市发展重点地区 和功能定位发生重大变化的片区确 定为更新对象。当前，各城市普遍 的做法是将老旧住区、老旧厂区、 老旧商业区、历史街区等老旧地区， 低效工业、商业、物流等产业园区、 用地、厂房、楼宇，低品质绿色空间、 滨水空间、街道空间、慢行系统等 公共空间，需要改造提升的市政基 础设施、公共服务设施、公共安全 设施等保障设施，以及需要通过空 间和功能重构实现地区发展新定位 的再开发地区等，列为优先更新的 对象 。

然而，我们可以看到，这种识 别更新对象的方式，更关注物质空间 和土地使用方面的要素。但城市更新 的目的是为实现城市经济、社会、环 境的整体可持续发展，建立宜居、宜 业、绿色、低碳、韧性、智慧的城市， 是为通过可持续发展提升城市的竞争 力。从另一方面看，识别更新对象的 体系和要素是确定更新对策、实施规 划措施、制定支撑政策的基本依据。 因此，我们需要从经济、社会、环境 三大体系出发，通过研究，发现和建 立对城市发展造成负面影响甚至导致 三大体系衰退的关键要素及指标清 单。比如，经济指标可以采用地均产 值或税收、用电量、游客数量等关键 要素的底线指标；社会指标可以包括 居住人口下降、人口社会结构合理性 等关键要素指标；环境指标可以从房 屋质量、公共设施和基础设施配置与 标准、公共空间覆盖面、空气质量等 关键指标来判别。在此基础上，我们 还可以通过完善的综合调查评估，发 现和识别那些不适应城市社会、经济、 生活发展需求的更新对象 。

每个城市都有自身的特点，这些 特点包括历史形成的城市风貌、更新 对象存在的不同问题、城市发展的不 同水平，以及政府治理的不同机制。 同时，即便在同一个城市中，更新对 象也是类型多样、规模不一、情况复 杂，存在的问题和需求复杂、多元。 因此，需要依据更新对象的更新缘由， 分类制定具有针对性的更新对策，以 利于有针对性地制定政策，并科学地 编制与实施规划。针对当前我国大部 分城市面临的更新问题和更新对象的 类型，分类施策，提出以下六个方面 的更新对策供参考 。

2.1  社区宜居品质提升

社区更新应以民生保障和整体提 升居住生活品质为目标，以改善老旧 住区住房条件，补充完善社区各级各 类公共服务设施、公共活动空间和基 础设施为重点，宜采用保留、整治、 改建为主，拆除、新建为辅的更新规 划措施。

老旧住区更新。以住房成套和内 部设施改造为重点，改善老旧住房的 居住条件，注重老旧住区市政基础设 施更新改造，完善住区公共空间和公 共服务设施，重点保障生命安全通道 畅通，合理解决停车难问题，开展风 貌和环境整治，整体提升老旧住区的 居住品质。居住型历史街坊和街区的 更新，须同时满足相关保护要求。

建设“15 分钟社区生活圈”。 以老年人、儿童、残障人士等人群为 关注重点，依据 15 分钟、10 分钟、 5 分钟社区生活圈的相关要求，重点 补齐短板，消除公共服务盲区，统筹 优化社区基础保障型服务要素、品质 提升型服务要素和特色引导型服务要 素的类型、体系和布局，塑造宜业、 宜居、宜游、宜养、宜学的“五宜” 社区。

存量挖潜，扩容提质。积极通过 功能转型、容量提升、复合利用、品 质改善、分时共享等方式，拓展公共 服务设施类型，扩大公共服务设施和 公共活动空间的规模，提升公共服务 设施和公共活动空间的使用体验和使 用效率，满足居民日益增长的日常生 活需求；优先盘活存量闲置和低效利 用的住房或用地，将之转化或建设为 保障性租赁住房，增加公共住房配建 规模和比例，提供多元住房供给，充 分提高社区的包容性 。

2.2  历史文化保护传承

在城市更新区域，全面梳理和保 护利用历史文化资源，注重本土性， 兼顾历史性与时代性，体现城市发展 历史的连续性。对于上位规划确定的 各类城镇历史文化保护区，分级、分 类采用保护、保留为主，整治、改建 并举的更新规划措施，以文化遗产的活化利用为重点，不拆真建假；在历史城区，加强历史文化遗产和历史风貌的保护与传承，不大拆大建 。

保护文化遗产。全面保护地上地 下古代、近现代及当代物质与非物质 文化遗产。应对各级、各类历史文化 遗产进行全面梳理和评估，落实历史 文化保护“紫线”，历史文化名城名镇、 历史文化街区、不可移动文物、历史 建筑等文化遗产保护法律法规及保护 规划的要求。在对各类定级文化遗产 依法保护的基础上，全面开展对未定 级历史文化资源的梳理和评估，并提 出保护控制要求，建立预保护制度 。

保护历史风貌。注重保护由城 市历史肌理、空间尺度及其依存的地 形地貌、河湖水系等自然景观所共同 构成的历史风貌，保持道路、街巷、 广场等传统开放空间的格局与体系， 谨慎处理历史道路的宽度、断面和两 侧的空间界面，重点关注新旧风貌的 整体协调，在城市更新中延续历史空 间格局；通过城市更新，将具有历史 文化价值的老建筑、古桥、古井、树 木等历史遗存，以及体现城市特定发 展阶段、反映重要历史事件、凝聚社 会公众情感记忆等的历史文化场所， 有机地融入公共空间系统，彰显地方 特色。

活化利用。在不损害历史价值和 历史风貌的前提下，结合更新的功能 定位，对各类历史文化资源提出活化 利用的功能导向建议，重点加强对建 筑和历史环境合理利用的整体策划和 更新模式研究。同时，通过引入各类 资本和机构共同参与等机制创新，多 措并举，促进历史文化资源的保护利 用和地区价值的整体提升 。

2.3  产业转型升级

以转型升级为目标的各类产业地区更新，应以产业和业态升级为目标， 以功能复合、土地和建筑利用效率提 升为重点，可采用保留、整治、改建 与拆除、新建并举的更新规划措施。

产城融合。老旧厂区、低效园 区、厂房更新在保持原地类情况的前 提下，积极提升原产业能级或转换为 新产业，应切实加强对存量土地的盘 活利用和对零星土地的合理开发，推 动产业转型升级。同时，通过产业用 地用途转换和使用方式等政策机制创 新，鼓励产业与科研用地相互转换， 以及新型产业用地类型探索，促进产 业升级和新兴产业发展，合理配置保 障性租赁住房和服务设施，推动产城 融合。工业遗产的更新须同时满足相 关保护要求。

商业复兴。老旧商业街区和传统 商圈更新，应以促进商业和服务业类 型、档次的多样化为重点。在保持特 色业态的基础上，提升原业态，植入 新业态和新功能，注重完善交通网络 和交通设施，优先组织慢行交通，重 点提升公共空间和步行空间的环境品 质，保持和提升烟火气，延续特色风 貌。商业型历史街区的更新，须同时 满足相关保护要求。

提高土地利用效益。鼓励各类产 业用地有条件地兼容和复合利用，强 调空间的紧凑布局，鼓励地下空间开 发利用，在保障安全、健康、舒适的 前提下，合理确定开发强度，提升土 地利用效率。同时，注重土地利用的 公益化导向，优先保障服务于地区的 公共服务设施和市政基础设施供给， 提升土地利用的综合效益。

2.4  生态与公共空间增量提质

各类公共空间更新应以激活公共 空间活力为目标，以改善公共空间的 环境和功能、强化公共空间的可达性 为重点，宜采用整治、改建为主的更新规划措施。

保护与修复生态。以提升城市生 态品质为导向，落实“蓝线”“绿线” 控制要求，充分考虑与区域生态网络 的关系，重点关注水系、水域、绿地、 土壤等生态系统的修复，提升生态系 统的环境品质。

整体优化。各类公园、绿地、 活动场地等公共空间的更新，应重 点提高安全性、舒适性和可进入性， 重点改善并完善户外儿童活动、青 少年运动、老年人健身等各类功能 性设施，整体优化提升绿化景观、 景观设施，以及休闲活动设施的景 观性和文化艺术内涵；注重提升街 道空间、滨水空间、广场空间的界 面景观品质，重点加强对街道空间 及其界面违规和无序现象的整治， 多方式拓展步行、骑行空间和街道 绿化空间，有序安排各类功能和设 施，整体提升街道的空间品质。

完善体系与布局。注重提升更新 地区公共空间的可达性和连通性，结 合街道、河道等更新，同步植入公共 绿道，重点加强与周边城市大型生态 空间、开放空间和公共活动场所等的 连接；关注不同人群的多样化需求， 通过挖掘空间潜力，增加公园、步行 道、广场和口袋公园等公共活动空间 的数量，扩大公共空间规模，着力构 建多类型、多层级的公共活动空间体 系；统筹考虑更新地区及其周边公共 空间的布局状况，系统梳理与整合地 区公共空间网络，重点完善公共空间 布局。

营造特色与活力。加强公共空间 的在地特色构建，注重将自然、历史 和人文资源融入公共空间更新，重点 通过更新激活公共空间界面的使用功 能，丰富空间活动，促进社会交往， 增强空间活力，彰显公共空间特色， 提升公共空间的吸引力和价值 。

2.5  基础设施扩能保障

市政基础设施更新应以安全保 障和承载力提升为目标，以完善体系、 融合景观为重点，落实重要基础设施 “黄线”要求，可采用改建、新建为 主的更新规划措施。

健全基础设施体系。以提升基 础设施承载力为重点，通过优先补齐 各类基础设施的缺口、提高更新片区 基础设施的配置标准、完善地区基础 设施体系等措施，改善更新片区基础 设施的服务水平，支撑更新项目的实 施与运行，重点加强更新地区地下管 线综合布局，优化地下空间利用，保 障系统良好运维。

提升防灾减灾能力。加强调查、 识别灾害风险隐患区域，完善防灾减 灾体系，重点提升薄弱地区的基础设 施设防水平，重点消除具有重大灾害 风险的空间隐患，着力提升城市生命 线系统的可靠性，保障城市安全。

优化地上设施的布局与景观。 在保证安全和保障运维的前提下，在 更新中注重统筹布局各类地上市政设 施，以多元化布局、集约化建设、复 合化设置、隐蔽性选址为原则，重点 加强对道路、绿地等公共空间中地上 市政设施的景观化、隐性化处理。

开发利用地下空间。注重城市 更新中地下空间的综合开发利用，鼓 励在符合条件的情况下，充分开发利 用地下空间，以地下空间横向与竖向 互联互通、功能复合、分层利用为重 点，加强地上、地下空间的整体统筹 建设；以公益优先为地下空间利用导 向，重点补充完善街区服务功能和街 区静态交通设施等公益性设施，提升 地下空间的公共价值 。

2.6  新理念与新技术的运用

城市更新应面向城市未来的发展 趋势，在更新中积极融入城市发展新理念和城市建设新技术。

倡导绿色交通出行。以慢行友好 为导向，以构建安全连续、出行无碍、 便捷舒适、健康愉悦、立体复合的慢 行空间体系为目标，在城市更新中多 途径提高慢行网络的连续性，重点关 注慢行系统与公共空间、公共服务设 施、交通设施、景观与绿化设施的衔 接。以公交优先为导向，在城市更新 中优先保障地面公共交通的通行优先 权；以提高公交可达性为重点，在城 市更新中采用并整合多种公交模式， 结合现有路网和功能布局，优化公交 网络。

构建绿色基础设施。以提高基础 设施的韧性为导向，结合清洁能源、 雨水综合利用、废弃物循环利用等技 术的运用，在城市更新中，重点推进 市政与交通基础设施的绿色低碳更新 改造。

应用数字智能技术。鼓励在城市 更新中采用数字化技术手段，推进智 慧城市建设。

另外，现有规划和建设工程的规 范标准，常出现不适应城市更新对象 复杂、多样的情况。针对不同更新对 象的不同状况和更新需求，我们应以 “一楼一策”为原则，鼓励各地对现 有规划规范和技术标准开展城市更新 的适用性研究，积极探索构建适应城 市更新的地方规划技术标准。比如， 因历史风貌保护、产业转型、老旧住 房原地改扩建等更新需要，在满足消 防、安全等要求的前提下，若建筑间 距、日照标准、建筑退距、建筑面宽、 建筑密度、绿地率、机动车停车位等 无法达到技术规范和规划指标的要 求，可考虑在不低于现状水平的底线 要求的前提下，由相关部门研究制定 差异化的实施标准或管理要求。应同 时鼓励有关行业主管部门，探索制定 包括消防、人防、绿建和市政工程在 内的其他适应城市更新实际情况和需要的技术标准和规范。

城市更新涉及复杂、多元的利益 群体，应尊重他们的合法权益，充分 调动政府、市场和社会各方的积极性， 坚持多方参与，建立多元主体全过程、 实质性、有效参与的机制，促进合作 共赢、共建共享，推进治理政策与机 制创新。

从城市更新实施主体的角度来 定义更新模式，包括政府主导、市场 主导、权利人自主更新，以及其他各 种相互组合模式。从当前城市更新的 模式看，各地仍然主要采用以征收为 主、将土地投入一级市场的市场主导 型更新模式，以及以空间环境风貌整 治和公共服务设施与基础设施提升为 主的政府主导型模式。但是，这两种 模式肯定不能覆盖所有需要更新的对 象类型。因此，各地也在探索租赁、 转让、自主更新等其他更新模式。但 大部分类似实践尚处在相关规划和土 地政策的“模糊”区域，政策支撑的 堵点在多方面依然存在。《关于深入 推进城镇低效用地再开发的指导意见 （试行）》（国土资发〔2016〕147 号） 规定，除有关法律法规，以及国有土 地划拨决定书、国有土地使用权出让 合同明确规定或者约定应当由政府收 回土地使用权的土地外，在符合规划 的前提下，原国有土地使用权人可通 过自主、联营、入股、转让等多种方 式对其使用的国有建设用地进行改造 开发。为有效推进城市更新的全面发 展，我们应充分考虑既有业主的更新 意愿，根据不同更新对象的具体情况， 自下而上地采用多样化的更新模式， 包括自主更新、多方合作更新、转让 更新和租赁更新等，并提供相应的政 策 保障。为此，笔者提出以下几个方 面的思考和建议供参考。

自主更新。以尊重既有物业权利 人的意愿、保障既有物业权利人的权 益为导向，以保持社区和历史文化的 延续性，鼓励政策规定的新产业、新 业态为目的，在符合相关规定的前提 下，应鼓励有能力、有意愿的既有物 业权利人按规划开展自主更新。