作者谷芳卿，北京市延庆区检察院。 法律读库投稿邮箱：[email protected]。
一、问题的提出：“案多人少” 之惑
我国刑事案件始终高位徘徊，然而吊诡的是，司法机关“案多人少”却逐渐成为司法人力资源配置中难以捉摸的“谜题”：一方面，案件量多的地区，公诉部门人均每年办案百余件，部门百名人员都习以为常、安之若素，而案件量少的地区，每年公诉案件全部数量不到300件，十余名人员却人手不足、加班加点；另一方面，有的基层院建立轻罪案件专业化办案组织，对案件进行分流，不到三成的人员办理六成的公诉案件，而有的基层院则实行“轮案制”，案件种类不加区分，所有人办理所有案件。看似矛盾的办案情境，却在同一个时空坐标中运行，不免让人疑惑“案多人少”是否是一个不存在的伪命题，进而怀疑内部检力资源配置是否得当。
党的十八大报告中提出，“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”，明确了“法治思维和法治方式”在治国理政中的地位。“繁”、“简”路径与检力资源配置必须遵循司法规律。分析不同办案模式的分歧点，或许能发现检察机关通过专业化分工整合检力资源，探索“多数一般案件”与“少数复杂案件”的匹配路径。
二、 解惑：轻罪专业化的司法价值
1.功能性分工之辩
实务中一般将法定刑三年以下有期徒刑、管制、拘役、单处附加刑或缓刑的案件称为“轻罪案件”，据统计，80%以上的刑事案件都是轻罪案件。专业轻罪办案组用不到刑检部门三成的人力，扛起了刑事办案的大半边天，实现了建立时的预期机构功能。诚然，“案多人少”情况客观存在，但是由于轻罪案件大部分适用简易程序或速裁程序，利用法律政策赋予的制度红利，创新办案方式，以提高办案效率突破瓶颈。如捕诉职能整合，通过批捕提前介入，压缩侦查、起诉的整体办案周期；表格化撰写结案报告，通过“审诉表述一体化”减少文书撰写时间，“减量不减质”，达到审查起诉阶段最大限度的效率提升。
与此相对，也有人对这种“简化”颇有微词，认为这种方式办案效率虽高，但是案件办理质量“粗糙”，应当不论案件类型、难易程序，都按照同一标准办理，逐个“认真”摘录报告，证据、事实稍有疑问要逐级报告，这样，才能实现每一个案件都办成“精品”的目标。然而，现实情况是：由于审批冗长，导致办案人员怠于承担责任，过于依赖上级领导；由于打着“认真审查”的旗号，审查看似面面俱到却毫无重点，审查思路极易混乱，所谓“精品案件”并未出现，更重要是，在速裁程序、认罪认罚从宽制度改革中，这种审查办案方式完全无法与之匹配，无法体现繁简分流的效果，最后也导致了“案多人少”的假象。
2.粗放轮案制之疑
公诉部门的案件分配主要有两种方式：第一种是指定分配，由部门负责人根据案件类型、难易程序、人员办案量等因素，将案件分配给在办案件量较少的人员，或者办案经验丰富的人员办理；第二种是轮案制，所有具有办案资格的检察官按案件顺序，依次分配。推行统一业务应用系统后，特别是实行司法责任制后，检察官独立办理案件，部门负责人仅具有行政管理职能，原则上并无分案的权限，不少地区实行了全员大轮案制度，不论案件类型，不论难易程序，不考虑检力资源分配，一概轮流分配案件。
这种分案做法，看似“保证了案件分配公平、公正、公开”，杜绝了“关系案”，可是，细加分析，也令人疑窦丛生：首先，随着司法内外部监督体制不断健全，办案质量终身负责制的确立，以及普通民众法治意识的提高，依靠私人感情的“关系案”和“一朝被揭，万劫不复”相比，违规代价过高，稍加考虑就不会用“前途”换“人情”，因此所谓自动分配案件防止“人情案”的理由，着实牵强；其次，同一类型案件分配给不同检察员，能否保证每起案件在事实认定及证据运用、量刑建议上达到协调统一，尤其是当经常办理轻罪案件的检察官同时办理20%的少数疑难复杂案件时，人力资源矛盾就愈发尖锐了——检察官既需要深入钻研较为陌生罪名的法律法规与司法解释、证据标准，同时还要分出一部分精力办理大量轻罪案件，承办人忙得分身乏术，在简单轻罪案件与疑难复杂案件权衡下，牺牲多数简单案件的办案效率，将办案时间分配给复杂案件，直到审查期限届满时才匆匆审查简单案件。这种“顾此失彼”的情况也是导致“案多人少”假象的原因。
在轻罪案件中，大部分案件事实清楚、证据确实、充分，公诉机关履行审查起诉职能就是实现了社会对法律公正的价值期待。如果按照“不分繁简”的审查做法，除了徒增工作量、降低效率，案件质量不会有实质性提高。此外，案件长时间处于未知的待定状态，对于往往已经拥有稳定的社会关系的当事人及其家庭而言，过长的刑事程序无疑使处理结果骤升变数，“不分繁简”是以牺牲效率达到的所谓“公正”，只是部分人员“自说自话”，实则是对当事人诉讼权益的变相侵害，很难树立公信力。
3.轻罪专业化的集约分工价值
同一个结案周期，办案效率相差甚大，其背后不仅是工作方式的差异，更反映了迥然不同的法治思维、公诉理念。树立司法公信力，一靠实然处理结果上“客观公正”，这是“公信力”核心和基础，二靠契合案件当事人、社会公众内心对“司法公信”的价值期待。
分工与专业化是密不可分的两个概念。 有什么水平的分工,则对应什么程度的专业化。 亚当·斯密在 《国民财富的原因与性质研究》用制造工厂的例子，说明了专业化分工对产能效率的提高。 自18世纪起，人类经历了二百多年的工业社会。美国著名社会学家、哈佛大学社会学教授丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）在《后工业社会的到来：社会预测的一次尝试》一文中，创造了“后工业化社会”一词，指出前工业社会以采掘业为主，生产率低下，是一场“人与大自然的争斗”；工业社会利用能源将自然环境转化为技术环境，中心是人与机器的关系，是一场“人与人为自然的争斗”；后工业社会出现了以信息为基础的“智力技术”，对科学活动以及从事科学活动的机构进行了组织，管理是它的首要任务，这个社会是一场“人与人之间的争斗”。
工业化后的社会形态以信息为中心，以知识经济为支柱的社会，其一大特点是智力工作日益专业化。同样作为知识劳动的检察机关的公诉业务，必然面临变革多级、分散的组织结构，建立专业化分工的格局。在办理少数疑难复杂案件时，高度集中多数人专业知识、信息、经验，形成公诉人群体智能的高度集约化，实现知识互动，确保办案质量。在办理多数简单案件时，确定具体岗位的行为方式，划分每个人应当承担的角色，通过人与人之间经验、知识、信息的传播，最大限度的提高办案效率。
四、回归：“案多人少”的真命题
如前文所述，在分工不明确、专业化建设程度不高的办案组织中，“案多人少”极大可能是制造的“假象”。但是，不可否认，一旦速裁程序在全国铺开适用，伴随认罪认罚从宽制度改革运行，简易程序功能充分发挥，轻罪案件即便办案节奏加速，也追赶不及案件量的激增，公诉部门的检力资源配置更加迫在眉睫，司法办案理念也可能需要更新：
第一，建立多人组成的轻罪专业化办案组。办理多数轻罪案件中的“少数”人员，并非指办案组全部人数，而是仅指具有独立办案资格、承担司法责任的“检察员”。也就是说，办案组织可以不拘泥于“1+1+1”的组织结构，还可以是“1+N+N”组织模式，一名检察员带领多名助理、多名书记员承办案件，根据个人办案水平和能力，由检察员授权赋予检察官助理更多的办案权限，发挥助理的主动性，减少僵化的层级制度对助理办案热情的消减。
第二，在轻罪案件办理中参与社会管理，积极预防犯罪。轻罪案件的刑事程序一再简化，并非意味着公诉部门审查职能的弱化，而可能孕育着轻罪专业化办案特殊职能的转型。正如前文所言，轻罪案件发案数量多、涉及社会关系面广，看似家长里短，由于进入国家刑事追诉程序，对当事人既有社会关系冲击极大，如果处理不善，可能导致更大的社会矛盾。公诉部门的审查重点也需要向社会治理职能倾斜，维护社会关系，同时在办案中发现可能引发犯罪的因素，积极预防刑事犯罪。
第三，探索起诉便宜主义下分流案件的新做法。我国实行起诉法定主义与起诉便宜主义相结合，检察机关依法作出不起诉决定，能够在审查起诉阶段分流一部分案件。可是出于多种考虑，不起诉制度运用条件较严格，导致刑事案件审前分流渠道单一，起诉便宜主义制度张力未完全发挥，而且弱化了检察机关的司法职能。检察机关是否可以考虑利用认罪认罚从宽制度改革制度对审判程序的简化，以检察机关为主导，在移送法院起诉时，建立一个新的诉讼阶段，进一步分流案件，挖掘公诉职能潜力。
