【2017.9期】新时期政策调整下的小城镇演变特征与趋势研究

------据说搞村镇的都关注了我们------

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改革开放以来，随着我国小城镇发展政策方针的趋稳和乡村工业的兴起，小城镇数量得到爆发性增长。全国建制镇数量由1978年的2176个增加到2014年的20401个①。但同时也出现了小城镇基础设施配套不足、综合承载力不强、建设上“千镇一面”等问题。为适应新型城镇化发展需要，推动小城镇从数量扩展向质量提升转变，中央各部门和地方各级政府先后开启包括发展全国重点镇、推动小城镇综合改革、强镇扩权、小城市、特色镇培育等举措在内的创新实践与改革探索，为新时期小城镇的转型和特色化发展做了很多有益的尝试。特别是在践行“以人为本”和绿色发展理念的新时期，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇，已经成为各级政府落实中央要求、推动新型城镇化建设的重要途径和抓手。

小城镇的发展一直备受学界关注，而且成果较为丰富。其中既有讨论不同地域小城镇的差异研究，也有强调小城镇制度建设与改革的探索研究。这些研究为小城镇的科学发展提供了应有的理论指导。当前我国城镇化正在进入转型为主的发展新阶段，小城镇的发展也出现了一些新趋势、新特点。积极思考和探索新型城镇化背景下小城镇政策导向与发展趋势，对于厘清我国小城镇发展的改革逻辑，洞悉未来小城镇演变规律具有重要意义，而且还可以为小城镇有序发展提供科学参考。

在经历上世纪城镇化快速发展之后，县域城镇化率普遍偏低、小城镇发展普遍滞后等成为影响城镇化进程的重要因素。与此同时，小城镇粗放式发展，低水平建设的模式也开始遭到各方质疑。不加区别的“重点推进小城镇建设”政策开始引发各界深思。所以“十五”以来，中央积极调整城镇化战略，在重新分析小城镇在城镇化进程中的内在功能基础上，勾绘出一条清晰的发展思路。

a.“十五”期间（2001—2005年）小城镇发展导向开始出现调整

新世纪之初，为了解决粗放式发展带来的问题，国家多次召开部门会议讨论小城镇转型对策，并下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，拉开了小城镇提升提质发展新模式的序幕。并且在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出“走符合我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。将“有重点的发展小城镇”作为今后推进我国小城镇建设的新取向，这是我国实施“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市、积极发展小城镇”的城市发展方针以来，首次就小城镇发展路径做出的重大调整，标志着今后小城镇不再走不分重点、均衡发展模式。与此同时，为更好地落实国家提出的《小城镇综合改革试点指导意见》《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等相关政策，2005年国家发展改革委办公厅公布第一批全国发展改革试点小城镇，共113个，要求小城镇结合自身特点和试点要求制定试点方案，积极开展小城镇建设的实践探索。

b.“十一五”期间（2006—2010年）城乡统筹的新型城镇化发展思路愈加清晰

随着建设社会主义新农村战略任务的提出，统筹城乡、构建新型工农城乡关系成为了这一时期城镇化进程中的重要任务。“十一五”规划纲要提出的“坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。就是要实施能带动农村发展的城镇化，来实现城乡的融合发展。与“十五”期间相比，国家在城镇化发展方面，除提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”这一显著变化之外，环境整治和特色景观塑造成为本阶段镇村建设突出的特点。相关部门还编制了《小城镇建设技术政策》《村庄整治技术规范》等技术文件用于指导不同地区的小城镇建设。总体来说，城乡统筹和一体化发展，成为这个时期推进城镇化的最大亮点。

c.“十二五”时期（2011—2015年）小城镇发展路径和建设重点日渐明朗

进入“十二五”时期，我国城镇化发展取得重大突破，2011年城镇化率达到51.3%，标志着已整体进入城市型社会阶段。为此，在“十二五”规划纲要中除了提出“以优化城市化布局和形态为主，以大城市为依托，以中小城市为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展”的方针之外，还针对当前城镇化存在的问题，提出有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，进一步强化小城镇公共服务和居住功能等。推动小城镇向小城市转变，不断完善此类小城镇的公共服务职能成为这一时期小城镇建设的主要特点。此外，还首次将农业转移人口市民化作为城镇化重要任务提出。并且于2014年7月出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，与2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》相比，小城镇的落户条件得到进一步放宽。为小城镇的人口进一步集聚提供了政策保障。

d.“十三五”时期（2016—2020年）对不同类型的小城镇提出差别化指引

随着发展理念的转变，小城镇的发展质量备受重视，国家对小城镇的指导政策也更加明确，更加有针对性。除了提出要推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置等普惠性政策之外，还进一步明确要以提升质量和完善城镇体系为方向，加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限；发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇等。与此同时，为了更好地贯彻党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设的精神，落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于加快发展特色镇的要求，国家住建部、发改委和财政部三部委联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出要在因地制宜、突出特色的指导思想下，积极培育休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

对进入本世纪以来各具体时期深入分析发现，国家在小城镇建设上仍具有明显的阶段性特征。“十五”“十一五”期间是不断明确新型城镇化具体发展思路的重要时期，虽然在政策上不断强调小城镇的重要性，但相应的小城镇建设配套机制和具体推进机制仍不够完善。进入“十二五”时期以后，小城镇发展政策导向开始变得清晰。例如在小城镇功能建设上，《国家“十五”规划纲要》只是提出“要尽快完善城镇功能”，而在《国家“十二五”规划纲要》中，开始对中小城市和小城镇的功能进行分别界定，强调“强化中小城市产业功能；增强小城镇公共服务和居住功能”。并且在党的十八大报告中进一步强调要“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”。相较以往，对小城镇功能的表述更加全面，对小城镇的建设也更具指导意义（表1）。

表1 各个时期城镇方针演变历程与差异

小城镇的健康有序发展，离不开科学完善的政策引导和护航。当前我国小城镇整体呈现出的良性发展态势，也得益于国家在小城镇政策上做出的适时调整。但仍需指出的是，相关政策在应对小城镇区域差异，引导小城镇差异化发展等方面尚缺乏效力。例如为了改变一哄而上的小城镇建设模式，进入本世纪以来，小城镇的发展政策先后调整为“有重点的发展小城镇”“积极培育特色小镇”等，这种调整是符合国家整体战略和新型城镇化方针的，但是由于政策本身对于小城镇发展重点强调不够，导致全国小城镇建设再次出现了一哄而起的局面。根据相关资料显示，2016年仅全国重点镇的数量就已达到3675个，此外还有省级政府确定的各种试点镇、中心镇等。而“特色小镇”建设更是一经提出便得到全国各地的积极响应，但从建设的实际情况来看，成功案例少之又少②。与此同时，由于小城镇与大城市相比，自身的可支配资源和财力都相对有限，在政策制定和实施的过程中也要尽量保持稳定，避免因政策导向的多变，致使小城镇的一些功能建设无法有效实现或频繁更替。

当然要想让小城镇得到较好发展，除了保持政策的稳定性之外，还应确保土地、资金保障等相关配套政策的同步跟进。

进入新时期以来，随着宏观层面政策的不断调整和小城镇发展模式的转变，小城镇在发展过程中暴露出来的一些问题得到一定缓解，同时表现出一些不同以往的新特征。

从当前的城镇化发展现状来看，人口向大城市集中的趋势依然没有改变，其中除了数以万计的农村人口涌入之外，大量小城镇人口也开始向大中城市流动[1]，中西部欠发达地区更加明显。此外，据近几次人口普查资料显示，近十多年来我国小城镇人口总数减少了10个百分点，数千万人口从小城镇迁往大城市。而近年来乡镇企业的全面萎缩和发展动力的衰退，也使得小城镇收缩现象开始加剧，特别是被撤并的乡镇和区位优势、特色不够鲜明的小城镇尤为明显。再加上国家一系列改革措施和差异化政策出台，以及地方“强镇扩权”改革和“特色小城镇培育”等试点实践开展，使得各类资源开始有导向的再次集聚，加快了小城镇在空间形态、规模等级等多个层面呈现多级分化的趋势。

当前我国已进入以城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展新阶段。在“城乡统筹、合理布局、完善功能、以大代小”的原则指导下，小城镇的角色和作用也被赋予了新的时代意义。重点不明、均衡发展的小城镇模式已经不能适应新常态发展需求，与区域协同发展、注重城镇特色和承载力培育已然成为今后发展新方向。与此同时，各地区纷纷开启特色城镇建设新模式的地方探索。不同类型的特色小城镇和不同形态的特色小城镇群正在加快建设中。例如浙江结合自身的信息经济、块状经济、历史人文、山水资源等独特优势，创建了一批功能各异的特色小镇。此外，瓜沥镇、钱清镇同处杭州都市区核心发展圈层，两镇不仅空间相连而且产业相近，为推进两地融合发展，杭州市在2014年就开展了以两镇为案例地的跨界协调研究，旨在加快特色产业集群下的各小城镇协同转型发展。