本文由北京大学政府管理学院顾昕教授执笔，探讨了由于产业升级和创新发展中存在着市场失灵，使得产业政策不可或缺。产业政策合理施为的首要环节，在于界定合适的政策工具和治理机制，有为政府必须是有限的。产业政策的有效施为，一方面必须基于市场机制的有效运作，另一方面必须在于其决策、实施和评估环节中引入社群机制。政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预。
由林毅夫和张维迎激发的产业政策之争，核心议题是政府与市场的关系以及政府职能的定位。这不仅是经济学的永恒论题之一，其实也是发展政治学、发展社会学和公共管理学界关注的核心论题之一。围绕这一问题，争论的主线是两大意识形态，即新自由主义与新发展主义。
新自由主义一直是主流经济学尤其是新古典经济学所尊奉的意识形态；而新发展主义则是发展政治学和发展社会学研究领域的重中之重，理论建构和经验研究色彩斑斓，其核心是为发展型政府或政府主导型发展模式提供学理依据。然而，新发展主义的发展本身也历经波折，今天也正处在理论转型的十字路口。本文将产业政策之争置于国际比较发展研究的视野之中，从九个方面梳理新发展主义的理据，讨论产业政策治理模式创新的政治经济因素。
（一）“产业政策废除论”是否有道理？
“产业政策废除论”在现实世界中是不切实际的，这不仅适用于赶超型国家，也适用于领先型国家。根据斯蒂格里茨的论证，一方面，新兴产业的发展和已有产业的升级都同创新有关，而新知识的产生和传播都具有公共物品的特征，创新过程本身也充斥着市场失灵，这就为产业政策的必要性提供了理论基础；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是如何辨识并找到适当方法来弥补并矫正市场失灵。
（二）新自由主义的有限政府论，在中国依然是空谷足音。
林毅夫倡导“有为政府论”，而张维迎则捍卫“有限政府论”。依笔者之见，“有限政府论”的睿识，正是“有为政府论”的根基。有为政府的重中之重，在于保障权利（尤其是产权）、捍卫契约、维护稳定（包括宏观经济稳定）、提供公共物品、促进社会公平。这般政府职能正是新自由主义（或“华盛顿共识”）的界定。
有限政府论的精髓在于，任何政府的能力都是有限的，无论是认知能力还是财政能力，因此必须有所不为才能有所为。当今中国，在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进（尤其是社会保障上）这四大领域，政府施为既不积极也未有为的情形依然比比皆是。在此情况下，着力推动政府在产业政策上积极有为，从公共资源最优配置的角度来考虑，极有可能并不是最优的。
（三）厘清产业政策的边界，依然重要。
我们不仅有必要厘清产业政策的边界，也有必要对不同类型的产业政策加以细分。产业政策指政府通过改变资源在不同产业之间的配置对经济活动施加的干预。产业政策被分为两类：横向政策和纵向政策。
横向政策是指跨行业的公共部门扶持措施，以帮助众多行业内的所有企业应对共同的市场失灵问题，包括具有一定基础性的研发；换言之，横向政策并不具有选择性，并不对针对特定的行业或企业。与之相对，纵向政策是指公共部门面向特定行业或企业的扶持措施，以应对这些行业或企业所面临的市场失灵问题，包括规模经济、空间外部性、市场力量不足或市场力量泛滥。
（四）产业政策是否有用，并非伪命题。
另一个基础性话题在于辨别产业政策是否有效或有用。有用与否，需要对每一个貌似成功的案例进行分析。无论采用定性还是定量的分析方法，都要将产业政策与产业发展之间的相关关系和因果关系分辨清楚。可是，要做到这一点，知易行难。这其中，关键在于如何度量产业政策施为的力度。
（五）旧发展主义的“挑选赢家论”，的确是可以废除的。
林毅夫产业政策之论的基础是其新结构主义经济学，其探索重点放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业，把发展主义国际文献中通行的调侃性说法“挑选赢家”变成了堂堂正正的“挑选冠军”。但这一探索重点的选择是大可商榷的。
“挑选赢家论”的危害，在于将产业政策的主政者和实施者想象为诸葛孔明再世。依照传统发展主义理论，发展型政府具有很强的“国家自主性”，即与社会利益集团保持一定的距离，选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略；进而，发展型政府还有能力故意“把价格搞错”，从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。
后来，发展主义学者自己也不大相信他们塑造的全知全能的经济领航员了，于是改口强调发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性，而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，即所谓“嵌入型自主性”。
（六）在有限有为政府论的基础上，政府在产业政策上的施政选择需要转型，从挑选赢家改为提供服务，帮助市场主体提升能力。
“能力建设”取代了“挑选赢家”，成为新发展主义的新关键词。能力建设的要害在于知识开发、知识积累和知识传播，就此而言，单纯依靠市场机制的运作，无法达成社会最优，需要非市场机制加以协助。这里，有两点需要澄清：其一，非市场机制既包括行政机制，也包括社群机制。其二，即便是发挥行政机制的积极作用，政府政策工具的选择也至关重要。
（七）产业政策的公共治理至关重要。
除了政策工具的选择之外，治理体制的良善与否，非常关键。无论是在政策决策、实施环节，还是在评估环节，善治的体制要素离不开参与、公开、公正、透明。
产业政策必要的理据在于市场失灵的存在，而在这里，市场失灵的根源在于产业发展的正外部性。可是，市场失灵的种类很多，产业政策的决策需要在微观（企业）和中观（行业）层次上精准识别市场失灵，实施需要精准选择市场失灵矫正工具，评估需要精准评价市场失灵矫正的效果。
百分之百精准是不可能的，但要接近精准，需要良好的治理体制，其中通过社群机制的完善，将行业内外经济行动者的参与制度化，同时将政策绩效的评估透明化，非常关键。
（八）产业政策与竞争政策和创新政策相互融合。
内生经济增长理论的顶级大师阿吉翁（PhilippeAghion）提示我们，将产业政策与竞争政策割裂开来，或视之为相互替代的关系，乃旧时之见。一方面，产业政策只有在竞争的环境中才能发挥其应有的效力；另一方面，产业政策与竞争政策需要贯通，这才是产业政策本身的创新之道。
产业政策与创新政策的融合也至关重要，这一点在主流的发展主义者当中有所忽略。就这一重要问题，以演化经济学家为理论基础的学者，正在潜心发展相关的论述，而演化经济学派的思路，在中国的产业政策之争中并未受到重视。
（九）有为政府之道在于增强市场，而非驾驭市场，更不是取代市场。
发展型政府的传统理论，强调政府的作用在于扮演领航员的角色，驾驭市场。政府施为的取向，是当领航员还是当服务生，这是关键。由于市场失灵和社群失灵（或称社会失灵）无所不在，行政力量的积极施为不可或缺，但依然要取有限、简化之势。然而，传统型的积极政府干预主义并没有秉持有限政府之道，反而将行政力量的蛮荒之力发挥出来，挤压甚至摧毁了市场机制和社群机制的施展空间。因此，笔者主张，唯有有限的有为政府，才能让政府的公共政策和调控监管，有利于社会经济的发展。
简言之，政府任何有为的施为必须满足两条原则，即增强市场和增强社会。产业政策必须以增进市场的方式施为。在现实世界中，难耐驾驭市场、干预社会之冲动的政府，在何种条件下什么样的政府会缩回急功近利且时常走火入魔之手，这倒是政治经济学应该加以深入研究的课题。
归根结底，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说，政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制，而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。积极政府干预主义只有在参透有为政府的有限之道之后，才能在推进社会经济发展中发挥积极的作用。
该文在中国人民大学书报资料中心《产业经济》2017年第4期上转载，原载于《中共浙江省委党校学报》,2017.1.5～14。
