地方政府专项债定位不清晰 应科学区分专项债券与一般债券

截至2016年7月末，我国专项债券已累计发行2.56万亿元，约占同期地方债券发行量的1/3。从期限结构来看，5年期占比最大，3年期及5年期共占52%，7年期及10年期占48%。2015年至今年7月，专项债券的整体交易量、流动性都趋于改善。

但当前地方政府专项债券存在一些问题，最核心的问题是对定位的认识不够清晰。市场上对定位主要有两种理解：一种认为省级政府对于一般债券和专项债券的责任没有实质性差别；另一种认为省级政府是专项债券的名义发行人或者融资代理人，这与一般债券有显著不同。

地方政府专项债定位不清晰带来哪些问题？

首先，如果认为专项债券的偿还主体和发行主体是省级政府，那么在实际操作中要求专项债券披露项目信息、项目经营计划等就变得意义不大了。

其次，如果把专项债券看成与一般债券一样由省级政府偿还，那么实际上就应该纳入一般预算，这样一来，又与引入专项债券的初衷不一样。

最后，从发展空间来看，随着债务限额的扩大，如果将来专项债券纯粹以项目收益作为偿还来源，可以在一定程度、一定条件下突破对赤字、余额管理的限制，否则地方政府债券后续增量筹资有较多困难。

地方政府专项债应如何科学定位？

从设立专项债券的初衷以及拓展专项债券未来发展空间的角度看，上述第二种理解更加合理，即当前专项债券仍然是以项目收益或者政府性基金作为偿还来源，它的操作主体当前是省级政府，但省级政府只是名义发行人。

落实科学定位的具体方法：

1.积极借鉴国内外相关实践经验

美国市政收益债券的发行主体大多数是各级地方政府授权的项目主体或者运营法人，少数也是由当地政府代理发行。当发生违约时，是以项目对应的收益进行补偿，同时也建立市场化的违约救助机制。今后我国还是要按照“名实相符”的原则发展专项债券，专项债券既然是“专项”，还是要与项目相对应来进行改造。

2.逐步剥离我国财政担保模式

现在专项债券实质上是以项目收益和政府性基金来偿还，由省级政府财政担保，将来为了有利于债务可持续发展，可实行与财政完全担保脱钩的模式。建议以省级政府名义发行，并由省级政府对专项债券履行集中决策、组织、监督等职能。未来对于新增项目收益债券，应当逐步淡化省级政府担保兜底的色彩。当然由于初期有置换债券在里面，置换债券本身属于地方政府直接债务，这部分的政府担保职能还会存续。未来为了拓展债券市场，需要还原本来面貌。从长远来看，项目收益债券的发行及偿还主体应该是地方政府授权的项目主体或者运营主体，根据项目特点发行相应债券，并以项目未来收益作为偿还来源。

3.充分发挥地方政府的增信角色

专项债券与商业性的债券或者企业债券的主要区别在于，专项债券运营中要充分发挥地方政府增信角色。地方政府在其中发挥以下作用：

一是提供财务的确定性。在专项债券的项目收益方面，地方政府可以通过服务购买、长期合作协议这样的方式使项目有稳定的回报。

二是地方政府可以为项目本身提供项目资本金。

三是地方政府可以在发生不可抗力等极端情况下，为投资者提供卖出期权。比如选址建设了高速公路，但由于灾害等原因导致项目延期或者不再实施了，可能需要政府承担这方面的责任。

四是有限责任担保。地方政府可以通过设立担保公司或者购买第三方保险的方式，为专项债券提供担保。

从具体组织运营角度来看，地方政府承担这样几个职能：

一是组织职能。因为专项债券属于地方政府债券，是由地方政府发起的。

二是决策职能。这个项目做不做、项目的先期可行性研究过程需要有地方政府的参与。

三是监督职能。项目启动之后，对于项目流程，地方政府有监督的权利。

四是分担风险，就是地方政府在专项债券中要承担一些风险。

五是隐性增信。虽然标准专项债券纯粹以项目收益作为偿还来源，但并不等于说地方政府在其中就毫无作用，其实地方政府可以发挥一些作用。

（主要内容整理自中央结算中心研发部主任于《中国经济导报》刊发稿件）