孔繁颖：“再铸强权”：美国对华大容量电池产业的战略竞争

产业链与供应链的全球化将世界各国紧密联结在一起，国家之间在产业层面的经济相互依赖达到空前的高水平；而随着全球化的退潮，产业链与供应链又迅速转变为大国博弈的战场。以拜登政府在百日审查报告中关注的四类“关键产品”为代表，各国开始围绕战略性产业（strategic industries）制定相应的产业竞争策略，以提升本国的产业实力，维护产业安全。

所谓战略性产业，是指服务于国家战略目标与战略利益，并对大国竞争和国家安全具有重大的影响的产业部门。除了产业本身可以创造巨大的附加值外，战略性产业通常还具有更高的社会价值，具体表现为以下三个方面。

第一，战略性产业和国家安全密切相关。一方面，这类产业本身的军事和安全属性突出，可直接影响一国发展军备、收集情报或秘密通信等维护国家安全的能力。1791 年，美国首任财政部长汉密尔顿将制造业列为战略性产业，其主要考虑正是为了尽快摆脱殖民时期形成的对英国制造业依赖，为壮大美国的军事力量奠定物质基础。另一方面，如果某些关键性产业的发展优势属于他国，则可能转化为对本国安全的威胁。例如，中国凭借在 5G 电信领域的先发优势锁定了全球市场份额并形成了较高的准入门槛，美国和欧洲担心被排挤出市场之外，先后将 5G 通信和相关行业列为战略性产业之一。

第二，战略性产业的经济外溢效应明显。战略性产业一般具有更长的产业链、更细的产业分工、更多的关联产业，因而具备较强的产业拉动作用。战略性产业自身的发展在上、下游产业形成联动，在产值、就业、税收等领域创造的价值迅速提升，为一国的整体经济发展带来更大的效益。以航空制造业为例，发动机、材料工程、电子通信设备等与之相关的产业都将从航空制造业的发展中受益，进而共同创造巨大的经济和社会效益。

第三，战略性产业有利于推进新的技术研发。一国的高水平科技具有体系性，个别部门、单一领域、某一环节的先进技术不足以支撑一国的高水平科技格局。战略性产业普遍具备较高的科技水平，而这种高科技往往能够以基础设施的形式改变整体经济的运行方式，进一步推动技术的全面升级迭代。例如，互联网的出现和发展不仅改变了人们进行远程交流和信息收集的方式，更作为基础平台实现了全球海量数据的同步收集、获取和分析。依托互联网技术，大量新兴的技术创新不断涌现，包括交互式和虚拟互动应用程序、大数据、云服务、GPS、人工智能等，极大地改变了经济运行方式和新兴产业的发展方向，也使互联网信息安全成为国家安全的重要组成部分，将大国博弈引入新的赛道。

大容量电池指能够存储和释放大量电能的电池，适用于需要高能量存储和长时间电力供应的应用场合，如电动汽车、储能系统、消费电子产品以及工业应用等。大容量电池之所以在当下成为大国普遍关注的战略性产业，正是因为其高度符合上述三方面特点，而且这些特点在大国战略竞争时代进一步凸显。

首先，维持大容量电池的稳定供应是维护国家安全的重要一环。相较于传统电池，以锂电池为代表的大容量电池具备高能量密度、高可靠性、长寿命等特点。随着使用范围扩大和国防现代化，重量轻、续航久的大容量电池开始普遍用于小型武器和手持设备，并为潜水艇与水面船只、导弹系统、无人机和通信设备等提供能源支持。稳定、安全的大容量电池供应是大国在地缘政治冲突加剧的背景下保障国防安全的必要条件。当前中国大容量锂电池产量占全球总产量占比高达 77%，意味着中国在很大程度上可以主导这一产业的发展，并通过产业联系对他国施加影响。中国在大容量电池的上游产业—关键矿产领域占据举足轻重的地位，早在 2012 年，中美已经就稀土出口管制问题在世界贸易组织的框架下展开对话，2023 年底，中国宣布限制稀土冶炼技术对美出口，美国关于电池原材料断供的风险意识日益上升。为了避免在该领域受到所谓的“经济胁迫”，遏制和削弱中国的产业优势，美国开始致力于在本地独立生产技术先进的大容量电池。

其次，打造大容量电池产业生态系统有助于推动关联产业发展，促进经济增长。美国能源部公布的报告显示，2022 年，美国能源产业的就业人数较 2021 年增长了3.8%，其中电动汽车领域的岗位增长 27%，比汽油和柴油汽车行业的就业增长速度高出约 17 倍。据预测，大容量电池市场的年均增长率将超过 20%，到 2030 年，全球市场规模将至少达到 3600 亿美元。一个年产量为 30—40 吉瓦时（GWh）的电池制造工厂可直接创造 3200 个就业岗位，并在建筑业、食品业以及服务业带动同样规模的间接就业。在全球化退潮以及新能源转型冲击传统能源行业的背景下，发展大容量电池产业将有助于一国保持经济增长，提振就业。

最后，大容量电池产业带来的外溢效应可以在全经济层面推动技术升级。大容量电池可以为电动汽车和移动设备提供电能，许多传统的不可移动电子设施均可以朝便携方向发展，有望进一步推动尖端设备的便捷化。另外，大容量电池可以储存风力和太阳能生成的电能，使清洁能源的使用免受天气变化的约束，有助于扩大清洁能源的适用范围，改善各国面对的能源安全问题。因此，大容量电池作为基础设施可以加速可持续和绿色发展模式的推广和普及，并使各国的实力禀赋日益建立在新能源而非传统能源之上，从而改变现有的大国实力对比结构与地缘政治格局。

正因为上述战略性价值，大国开始在大容量电池产业展开战略竞争，不仅旨在提升本国的产业实力，更加强调遏制对手国家的产业影响力。为提高电池的供应链韧性，欧盟和美国分别颁布了《电池法规》和《国家锂电蓝图 2021—2030》，强调通过减弱对华依赖而实现“去风险化”，科技民族主义（Techno-Nationalism）的复兴可见一斑。

大国围绕大容量电池产业的竞争，不仅针对电池的研发和制造，而且涉及上、下游关键矿产与电动汽车产业，即大容量电池的原料供应和消费市场。现阶段，中国和美国在上述环节中各有竞争优势和发展困境，但中国整体优势较为突出，而美国的脆弱性则相对明显。

上游的关键矿产包含矿石开采和加工，就开采而言，中美均不同程度地依赖外国矿产储备，而在加工环节，中国则具备绝对的领先优势。大容量电池需要的关键矿产主要包括锂、钴、锰、石墨和镍，大多在美国鲜有分布，在中国的储量也难以达到自给自足的水平。以锂矿为例，2023 年中国拥有的锂资源位居全球第四，低于智利、澳大利亚和阿根廷，美国则排名第五。在钴矿方面，全球约 55% 的储量位于刚果民主共和国，美国虽然进入了全球储量第十位，但储量占比仅 0.6%，而中国并未进入前十之列。就石墨而言，中国的储量在全球居第三位，与巴西接近，是排名第一的土耳其储量的一半。总体来看，美国虽然具备一定的矿产储量，但锰、石墨、钴的开采能力几乎为零（见图 1），事实上无法自给；中国的关键矿产储备和开采能力相较于美国具备一定的优势，但关键矿产禀赋最为突出的还是拉丁美洲和非洲国家。

中国对关键矿产供应的控制主要依托强大的加工能力实现。据估计，2020 年，中国分别为全球稀土的开采与精炼环节贡献了 55% 和 85% 的产能。其中石墨的产能占全球超过 70%，钴和锂的加工也均占全球总产能的六成左右。与之相对，美国在锂离子电池价值链中的平均矿产加工产能占全球 2% 左右，约为中国平均产能的 1/20（见图 1）。虽然美国本土可以开采少量的原料矿产，但因为缺乏本土加工能力，许多矿产原料需要出口到海外进行精炼处理。这也是美国的关键矿产多半依赖海外供应，且大多主要从中国进口的部分原因所在。加工短板使美国不具备关键矿产的自主供应能力，相比之下，中国对大容量电池产业链的上游的影响力更大。

电池的研发和制造位于大容量电池产业链的中游环节，美国较中国的研发优势正逐步缩小，而中国较美国的制造优势则明显且稳固。作为大容量电池产业的先驱之一，美国拥有更长的研发历史和更先进的技术成果，但近年来，中国逐步缩小了与美国的研发差距，主要得益于电动汽车产业的蓬勃发展对中国的电池技术研发产生的巨大激励效应。从 1879 年到 1991 年，仅美国、日本、法国、英国拥有锂电池技术专利；2017 至 2019 年，美国拥有的电池技术专利数量位居世界第二，而中国的专利数已经攀升至第三位；在“后锂电池”时代以及探索锂电池替代技术的新领域，中国的专利数则以绝对的优势占据第一，比排名第二的日本高五倍左右，美国则排名第三。可见，美国在电池技术研发环节的优势正在逐步被中国追赶；随着大容量电池的技术革新，中国在此领域的技术水平或将反超美国。

中国的大容量电池制造能力是其核心优势之一。大容量电池制造最关键的环节是电芯（battery cell）制造，约占大容量电池价值的 75%，而其中最大的价值份额来自电芯组件——正极和负极材料的制造。中国掌握近八成的电芯制造能力，其中正、负极材料的产能分别占全球 80% 和 70% 左右。2023 年，全球电池供应的前十位企业分别为宁德时代、比亚迪、LG 新能源、松下、SK On、中航锂电、三星、国轩高科、亿纬锂能、欣旺达，除去三家韩国企业和一家日本企业，其余全部是中国企业。这十家企业占据全球产能的 90% 以上，其中中国企业总计产能占比已高达 75%。反观美国，长期的产业外包导致本土制造业发展不理想，其在大容量电池的价值链和生产链中都居于相对弱势的地位。美国占全球电池制造能力的 8%，而在电池加工材料环节的占比仅不到 2%；锂电池制造的专业劳动力面临巨大缺口，《建立弹性供应链，振兴美国制造业，促进基础广泛增长：第 14017 号行政命令下的百日审查》报告为此强调了“为清洁能源转型吸引、培养熟练劳动力”的任务。总体来看，中国不仅掌握着电池制造的最核心环节，也掌握着大容量电池制造最具价值的环节，而美国则处于被动地位。

大容量电池的下游是电动汽车产业，中国的消费市场规模已经与美国拉开明显差距，率先形成了产业链内部的良性循环。与产能相匹配的消费市场可以为制造企业创造盈利，使供给端与需求端达成平衡，为进一步的技术研发提供物质基础。通过政府补贴、税收优惠和采购等一系列政策支持，中国乘着电池技术进步和消费观念转型的“东风”打造出全球最大规模的电动汽车市场。2022 年，中国电动汽车使用量在全球的占比首次突破 50%，电动汽车的注册量占全球 60%。相较而言，美国电动汽车市场开拓效果仍相对有限。尽管在拜登政府颁布的法案和补贴的推动下，2022 年，美国电动汽车销量相较于 2021 年增长了 40%，但其在全国汽车总销量中的份额仅 8%，相较于中国（29%）和欧盟（21%）还有明显差距。不同于中国基本实现了电池产业供给与需求的平衡，美国大容量电池下游的需求端发展相对滞后，有产能相对过剩的可能，限制了其电池产业的后续发展空间。

综上，中国在大容量电池的全产业链拥有不同程度的发展优势（见图 2），在部分美国战略界人士看来，这构成了对美国产业安全的威胁。产业安全强调对国内产业的控制能力和抵御外部风险的能力，尤其体现为产业的国际竞争力。在短期内难以同中国在大容量电池领域争夺产业权力的情况下，美国的竞争策略从摆脱对华依赖着手，以尽快增强自身的产业实力为核心目标。

为了尽快缩小与中国在大容量电池产业的实力差距，美国的策略分为“发展自身”和“制约对手”两个维度：一方面，通过产业政策重塑本国电池产业的生态系统，以摆脱对中国的依赖；另一方面，在大容量电池全球产业链中设置障碍，降低竞争对手电池产业的发展速度。

（一）发展自身：重塑本国电池产业生态系统

维护产业安全的重要前提是拥有可靠的供应链，在大国产业竞争和地缘政治冲突升级的背景下，美国内政和外交双管齐下，推动电池供应链的本土化和“去中国化”。

第一，通过财政拨款提升研发能力并吸引投资，为本土大容量电池产业发展提供物质保障与激励。为了保持美国在大容量电池研发环节的竞争力并尽快弥补在制造环节的短板，美国政府以颁布法案和实施项目等形式提供财政激励计划，利用补贴和税收优惠吸引来自国内外的投资（见表 1）。补贴的范围不仅限于电池制造业，关键矿产和电动车产业作为其上、下游产业也同样获得配套性支持，以在美国构建完整的大容量电池产业生态系统。例如，《通胀削减法案》为购买电动汽车的消费者发放补贴，并为电动汽车、大容量电池、关键矿产和设施等项目的制造业提供 100 亿美元的税收减免。《基础设施投资和就业法案》提供专项拨款，用于推广电动校车（25 亿美元）、建设电动汽车充电网络（75 亿美元）、电池材料加工、制造和回收补助（61.35 亿美元）等。2022 年 2 月，拜登政府宣布 31.4 亿美元的矿产回收利用项目投资计划；提交国会的 2024 财年国防预算申请中也包含 1.25 亿美元直接针对电池和能源储存的投资。这一系列的财政拨款为美国开展大容量电池产业竞争打造了坚实的物质基础，其在国际层面的产业外交和国内层面的制造业扶持都紧紧围绕财政优惠政策展开。

第二，强调公共机构跨部门合作的“全政府”路径和公私合作，最大限度地统筹资源，提升电池产业的发展效率。“全政府路径”旨在跨越不同部门和决策群体之间的分工障碍和矛盾，充分发挥各部门的专长，协调调用物质和人力资源、推动知识投入与信息交流，更加高效地为电池产业发展提供切实支持。例如，美国能源部、国防部、商务部和国务院共同构建了联邦先进电池联盟（Federal Consortium for Advanced Batteries），通过跨部门的合作与协调为本国电池产业发展打造健康的生态系统；美国能源部宣布投资 500 万美元，与劳工部共同启动锂电池劳动力计划（Battery Workforce Initiative）；《国防生产法》将国防部引入电池产业链建设，充分利用军事领域的研发能力并推动相关技术的民用化。美国国家科学技术委员会关键矿物小 组 委 员 会（National Science and Technology Council’s Subcommittee on Critical Minerals）则将中央情报局、国土安全部、国防部、国务院、交通部、环境保护局、国家航空航天局、国家科学基金会等众多联邦行政部门囊括其中。在打破公共部门之间分工障碍的同时，美国政府还推动政府与私营部门在大容量电池领域通力合作。公共部门在行政决策和调动社会资源方面具备优势，而私营部门则拥有更加丰富的专业知识与技能，二者合作可以充分发挥各自特长、形成推动产业发展的合力。“锂桥”联盟（Li-Bridge）是公私合作的典型案例，包含多个美国能源部国家实验室以及三大电池行业协会——组织美国先进动力电池联盟（NaatBatt International）、纽约电池与能源储存技术联盟（NY-BEST）和新能源联盟（New Energy Nexus），旨在弥合美国电池供应链生态系统中的合作缺口。此外，工业基础办公室（IBP）与国防创新小组（DIU）以投资与采购的方式支持私营部门提升大容量电池技术；能源部还与包含福特、通用等汽车企业的美国汽车研究联盟（USCAR）合作创立了美国先进电池联合公司（USABC）。来自政府的政策扶持和资金援助有助于提高企业研发和生产的积极性，从而充分发挥二者的优势。

第三，推行产业外交，以政府间合作的形式引导电池产业的合作与投资，推动供应链多元化和生产链本土化。美国大容量电池产业对中国依赖度较高的环节主要是原料供应和电池制造，为消减这种依赖关系，美国采用了寻找替代性供应和引入生产线两种策略，并通过政府间协议对企业间的合作提供引导和保障。在矿产原料领域，美国不仅将矿产安全议题纳入七国集团峰会与美欧贸易和技术委员会（TTC）等既有机制，还联合盟友签订双边矿产合作协议，打造多边“矿产安全伙伴关系”（MSP），特别吸收阿根廷、巴西、刚果民主共和国、蒙古、赞比亚等关键矿产禀赋国加入，在全球层面打造多元化的关键矿产供应链。在电池制造领域，日本、韩国及其相关企业是美国吸引制造业回流的重点对象。以韩国为例，2021 年，美国参议员代表团访韩并与当地车企接洽；2023 年 4 月，拜登与文在寅在华盛顿会面，在领导人共同声明中申明了在电池领域的双边合作；5 月美韩贸易团体领导签署谅解备忘录，启动供应链和商业对话。这些政府层面的合作加速了韩国电动汽车与大容量电池制造业向美国迁移，LG新能源是其中的代表，近年来其在美投资的一系列电池制造与生产计划遍布密歇根、佐治亚、俄亥俄、田纳西、亚利桑那等州，投资价值总额约 220 亿美元。产业外交是美国产业竞争策略的重要支柱，在美国大容量电池上游产业较为薄弱的背景下，为打造多元化、“去中国化”供应链提供了战略空间。

综上可见，美国吸取了长期产业外包导致本土产业空心化的教训，在大容量电池产业竞争中重视“练好内功”，以财政补贴为核心机制，配以国内和国际的政策扶持，努力在美国本土打造适宜的产业生态。

（二）制约对手：缩小中国电池产业发展“舒适圈”

中国在大容量电池产业拥有的发展优势让美国感受到了威胁，美方部分人士认为，中国可能凭借产业主导权对美国施加“经济胁迫”，并且这种可能性正在逐步提高。因此，在增强自身实力的同时，美国还试图遏制中国大容量电池产业的发展势头，阻碍中国通过该产业获得经济收益与政治影响力。

首先，限制中国对矿产原料的获取，阻碍中国电池生产链正常运行。从矿产储存的地理分布来看，中国和美国均未能完全掌握电池原料的供应，两国绕第三国矿产投资开采权的竞争日益激烈。近年来，美国大举拉拢非洲、拉丁美洲矿产储量丰富的国家，采用“污名化”战略在当地市场排挤中国企业，限制中国获取海外矿产资源的能力。2022 年 8 月，美国国务卿布林肯在南非发表“美国对撒哈拉以南非洲战略”（U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa），提及非洲在关键矿产领域的重要性；对刚果民主共和国访问时，又宣布向该国提供超过 3000 万美元的援助，用于该国的采矿业改革。此举不仅旨在弥补美国在非洲矿业发展中的缺位，制衡中国在非洲日益深化的经济和社会影响力，更是在战略文本中明确指出中国为“追求地缘政治利益”而损害了当地的“透明度与开放性”。同时，美国打出“负责任”“可持续”开采的旗号参与到当地矿产资源的开发中，提出在当地建设所谓“开放社会”（Open Societies）来制衡对手。

其次，限制中国相关产品的销售，削弱中国在大容量电池产业的市场占有率。依靠政策管制以及巨额财政补贴，美国政府给中国的矿产、电池和电动车产品设置市场准入障碍，逐步削弱中国产品的市场竞争力和影响力，阻碍中国相关产能发展。从国内来看，其补贴的“胡萝卜”和政策管制的“大棒”双管齐下。2024 年 2 月，美国政府颁布新令，自 2027 年开始，禁止其国防部从宁德时代、比亚迪等六家中国公司购买电池。拜登政府还以数据泄露等安全风险为由，考虑利用关税以外的手段限制中国智能汽车及相关零部件进口。从国际来看，美国主要利用财政补贴的排除规则，削弱中国相关产品对第三国企业的吸引力。美国宣布电池采购新规，使用中国电池零部件的电动车将没有资格获得 7500 美元补贴，从 2025 年起，使用中国关键矿物的电动车也将被排除在外。中国产品的竞争力源于其高技术水平和低廉的价格，但美国的财政补贴可在一些情况下抵消中国产品的价格优势，促使第三国企业放弃从中国进口相关产品。一旦美国的电池供应链同盟发展成熟，中国的相关产品可能在很大程度上被替代和排除，在国际市场中陷于孤立境地。

最后，限制中国企业在大容量电池产业的跨国投资，阻碍中国企业以合资的方式扩大产能。目前，美国对中国企业的投资限制主要依靠补贴政策实现，把相关企业与中企合资的方式及其份额同前者获得美国政府补贴的条件紧密挂钩。国内层面，《通胀削减法案》规定只有在北美地区生产的大容量电池才有资格申请补贴。因此，2023年初，福特宣布以全部控股的方式与宁德时代共同建立电动汽车电池工厂，后者仅以提供技术支持的方式参与，以规避联邦补贴对中国资本的限制。然而，该项目很快受到了来自美国政界的阻挠，部分共和党议员以依赖中国技术将带来安全风险、涉嫌违背美国相关制裁法令、担心补贴流入中国等为由向福特方面施加压力。受其影响，福特在该年 9 月一度表示暂停有关工程项目的建设并限制拨款。尽管两个月之后，福特公司正式公开宣布重启工程项目的建设，但对于类似的中美合作项目来说，未来可能还会遇到更多的政策阻力与障碍。

在国际层面，“受关注实体”（FEOC）政策规定由中国资本控股 25% 以上的境外企业制造或组装的汽车不能获得财政补贴。该规定的出台将直接限制中国国有企业的海外投资，也间接为中国民营企业在海外建立合资企业制造了新的困难。例如，韩国主要电池材料生产商 EcoPro 和 SK On 原本计划与中国格林美公司合资建立生产线，现在两家韩企计划调整合并其所有权至 75% 或以上来争取获得在美税收抵免资格。然而，提升韩企所有权的比例意味着建厂投资的成本提升，对普遍面临财务困境的韩国企业来说，与中国建立合资企业变得不再划算。鉴于中国在国际大容量电池市场中多与西方企业合资经营，这种情况或降低中国在大容量电池领域进行海外投资的规模和速度，其在全球层面扩大产能的步伐可能被迫放缓。

简言之，美国在大容量电池领域的产业竞争采用财政补贴、行政政策和外交活动相结合的手段，以缩减美国在该产业与中国的发展差距。这将不止影响中美两国，还将改变全球大容量电池产业链的运转秩序，但其也存在较高的不确定性。

美国本轮电池产业竞争策略是对全球大容量电池供应链的一次重构，矿产资源、生产线和劳动力的全球流动不仅会随之发生转向，而且会愈发呈现出“阵营化”与“效率让位于安全”的特点。尽管美国的电池产业竞争策略取得了一定成果，但由于大容量电池产业本身的属性以及策略本身的特点，美国重构大容量电池全球供应链的计划可能遭遇一些内外阻力。