​前沿 | 王斐：环境法典编纂中生态环境损害赔偿诉讼制度的定位与融入

2021年，环境法典编纂工作被全国人大常委会列入年度立法工作计划。随后，环境法典编纂研究工作如火如荼地展开。找准生态环境损害赔偿诉讼制度的定位是环境法典编纂和研究工作中必不可少的内容。吕忠梅教授在中国法学会环境资源法学研究会2022年年会上指出，“环境法典与其他法典不一致的重要特征是它既包含实体规范，又包含程序规范。”生态环境损害赔偿诉讼制度已成为我国的法定制度。2017年12月，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）提出实施“生态环境损害赔偿民事诉讼”方案。2020年4月，《固体废物污染环境防治法》确立生态环境损害赔偿诉讼制度。在此之后，部分地方立法贯彻实施生态环境损害赔偿诉讼制度，纷纷制定相关地方立法。然而，该制度不仅散落分布于我国各类单行法律、地方立法以及部分规章等规范性文件中，而且这一新出现的诉讼制度的性质和功能一直未被学界和实务界厘清。

如何在正确理解生态环境损害赔偿诉讼制度性质的基础上衔接该制度与环境民事公益诉讼制度，使该制度融入环境法典中成为重要的研究课题。本文拟结合环境法典的编纂研究实践，对生态环境损害赔偿诉讼相关理论进行优化，明确生态环境损害赔偿诉讼的性质；就环境法典编纂中生态环境损害赔偿诉讼制度的合理设置提出可供选择的方案。

维护社会公共利益和国家利益是生态环境损害赔偿诉讼的逻辑起点和追求目标。有关部门依靠实施生态环境损害赔偿诉讼制度难以维护环境利益的原因是该制度创设和运行的基本理论与维护具有整体性的生态环境利益的需求之间不吻合。换言之，学界和实务界有人把保护社会公共利益和国家利益的诉讼混同于保护生态环境利益的诉讼。

自生态环境损害赔偿诉讼产生以来，学界和实务界对于这个新鲜事物的讨论从未间断过。其中，争议最激烈的话题是生态环境损害赔偿诉讼的性质和政府通过民事诉讼通道索要生态环境损害赔偿金的理论依据。由于我国法律一直没对社会公共利益、国家利益和环境公益概念做区分，学界和实务界常常把社会公共利益或国家利益等同于环境公益概念。所以，有人认为生态环境损害赔偿诉讼救济的对象是具有整体性的生态环境利益，不是人身伤害或个人和集体财产利益损失。理论上的模糊不明影响了生态环境损害赔偿诉讼实践的顺利开展。本文拟澄清生态环境损害赔偿诉讼的性质和政府通过民事诉讼通道索要生态环境损害赔偿金的理论依据，进一步为生态环境损害赔偿诉讼制度建立可靠的理论依据。

（一）对生态环境损害赔偿诉讼性质的澄清

厘清生态环境损害赔偿诉讼制度维护的利益是找准环境法典编纂中该诉讼制度定位的必要条件。可是，不论从《改革方案》到《固体废物污染环境防治法》，还是从2012年《民事诉讼法》到2017年《行政诉讼法》和《民事诉讼法》皆没有对生态环境损害赔偿诉讼制度维护的是环境公益还是社会公共利益亦或国家利益做出清晰界定。理解上的不同已经影响到生态环境损害赔偿诉讼制度的运行。为了使生态环境损害赔偿诉讼制度融入环境法典，真正成为保障我国生态文明建设的利器，需要澄清社会公共利益诉讼、国家利益诉讼和环境公益诉讼的概念。

1.社会公共利益诉讼不是环境公益诉讼

环境公益的实质是生态系统的健康，是各生态系统的有序链接和平稳运转。环境公益诉讼应当是维护种群、群落或生态系统品质的诉讼。与生态环境相关的社会公共利益诉讼不是维护种群、群落或生态系统品质的诉讼，而是维护不特定多数人的利益或国家利益的诉讼。它不是环境公益诉讼。

想要证明这个结论，首先得回答什么是法理上的公益。边沁认为，组成社会共同体的若干成员的利益总和就是公益。博登海默认为，在分配和行使个人权利时，不可以侵犯共同体成员的利益。他认为，这个不能被侵犯的利益就是公益。从两位先生的论述来看，公益概念是以个人权利、社会或共同体、成员的利益或目的等为基础或出发点。法理上的公益指的是不特定多数人的利益。

不论从程序法来看，还是从实体法依据来看，生态环境损害赔偿诉讼作为一种民事诉讼，维护的利益只能是社会公共利益或国家利益，不可能包括环境公益。不论是《民事诉讼法》第五十五条还是《环境保护法》第五十八条的规定，都把与生态环境损害相关的利益归结为社会公共利益，即不特定多数人的利益。那么，由《改革方案》创设的生态环境损害赔偿民事诉讼也应当是维护社会公共利益的诉讼。

此外，从《民事诉讼法》第二条规定的立法任务看，民事诉讼的任务是“确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益”。从《民法典》第一千二百二十九条至第一千二百三十五条的规定来看，可以将其分为两大部分，第一千二百二十九条至第一千二百三十三条主要调整破坏生态、污染环境造成的特定受害者的私益损害。其中“造成他人的损害”应当限定于对特定民事主体的损害，它是因污染环境或破坏生态导致特定民事主体权益损害而产生的侵权责任。第一千二百三十四条和第一千二百三十五条主要调整破坏生态、污染环境造成的不特定多数人的利益损害。其中虽然有“生态环境修复责任”或“生态环境损害赔偿范围”等表述，但其仍旧是为了保护社会公共利益或国家利益而确立的责任。它保护的对象不包括环境利益。相较于前五条的规定，后两条的规定是新颖的。但是，这种新颖的责任制度并未改变通过民事诉讼维护的利益只能是社会公共利益的事实。生态环境损害赔偿诉讼制度作为一种民事诉讼制度，是一种维护社会公共利益的诉讼制度。

2.国家利益诉讼不同于环境公益诉讼

生态环境损害赔偿诉讼是国家利益诉讼，相对于“公益诉讼说”和“私益诉讼说”是一个新提法。有学者以利益归属为分类标准，将与环境有关的利益分为“私益”、“公益”和“国益”三种。这方学者认为，生态环境损害赔偿诉讼的目的是建立“公法性质、私法操作”的公益保护请求权，是政府为了保护国家利益提起的民事诉讼。该说关注到生态环境损害赔偿诉讼的公共属性或称“公法色彩”。那么，“国益诉讼”和环境公益诉讼是一回事吗？

首先，环境公益诉讼是维护种群、群落或生态系统品质的诉讼。环境公益是生态系统良好运行的状态，包括种群、群落、生态系统、景观或生态圈组成的系统的健康的状态。生态系统运行的健康状态不可能成为财产所有人的权利客体。这种利益与自然人或法人没有所有关系，与国家也没有归属关系。

其次，国家是国有财产的所有权的主体，但不是人类生态环境的所有权主体。对于国民来说，作为国民组成实体的国家的利益是公益，是“这个集体不可分割的整体利益”。作为特殊主体的国家与法人或自然人一样可以拥有财产利益，可以成为财产利益的主体。自然人或法人为保护国家的财产利益提起的诉讼是一种公益诉讼。但是，生态环境的系统性和整体性以及与国家疆界的不一致性决定了国家无法成为生态环境利益的主体；生态系统运行的健康状态又不可能成为财产所有人的权利客体。

（二）对政府索赔权理论依据的澄清

首先要明确的是，生态环境损害赔偿诉讼与自然资源国家所有权的联系不能被人为割裂。由于以往我国自然资源损害索赔主体缺失，引发“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理现象。因此，有关部门通过体制改革确立索赔主体，即可以代表国家行使自然资源国家所有权的政府。但是，与该类诉讼有关的政府索赔权的理论基础是“公权”意义上的自然资源国家所有权，还是“私权”意义上的国家所有权？来自西方的公共信托理论可以成为我国生态环境损害赔偿诉讼制度的理论基础吗？学界众说纷纭。

1.自然资源国家所有权不是财产意义上的国家所有权

第一，自然资源国家所有权不是“私权”意义上的国家所有权。有的学者认为，地方政府可以以私法人格行使自然资源国家所有权，针对生态环境损害行为提起民事赔偿诉讼。从“损害担责，环境有价”原则出发，政府代表国家行使“私法”意义上的自然资源国家所有权，要求赔偿义务人承担恢复原状等民事责任，支付具有民法上的债性质的赔偿金是一个合情合理的做法。这方学者指出，因为国家所有权概念是一个建立在个人主义的私人所有权之上的概念，所以当代的自然资源国家所有权也应当包含“私人利益”。他们又考虑到，我国《民法典》和《物权法》规定了有关自然资源国家所有权的内容，所以国家主体便可以以私法人格行使自然资源所有权。如有学者指出，明确自然资源作为民法物权客体的定位，并以此为基础构建自然资源物权制度十分必要。可是，从传统物权法理论看，自然资源与物权法律制度上的客体并不兼容，自然资源无法成为物权法上的“物”。物权的客体主要是指直接支配特定的，有经济价值的社会劳动产物，且具有排他性。此处“直接支配”的意思是权利人想要实现占有、使用、收益或处分等权利不需要求助于他人。此处强调物权的标的应当是特定物。如果物权法上的“物”不能特定，则权利支配的对象就不明确，权利边界亦不明晰，物权也就难以存在。反观自然资源，如矿藏、水流等自然资源能为人类支配，满足人们的生活需要没有异议，只是自然资源作为一个抽象的集合概念，根本无法满足特定物的要求。在自然资源国家所有权为传统私法上的“物”这一预设前提无法证成的情况下，有学者又试图通过扩大自然资源国家所有权的客体范围将自然资源物权化。他们提出，国家所有自然资源物权化的路径是依据科学技术将自然资源国家所有权的客体特定化。

从论证方式看，这方学者运用了一个“三段论”推理。如“水资源可以依据科学技术被特定化”,“空气资源也可以依据科学技术被特定化”。“水资源和空气资源都是自然资源”，所以“所有自然资源依据科学技术都可以被特定化”。从适用推理规则看，该归纳论证犯了中项不周延的错误。因而“所有自然资源依据科学技术都可以被特定化”这一论题不能成立。仅这方学者在没有考察确认“可耕地资源、森林资源、草地资源、海域资源、海岛资源、海洋岸线资源、河湖岸线资源、滩涂资源、湿地资源、近地大气空间资源、太空空间资源、江河水体资源、湖泊水体资源、水气矿产资源、波浪能资源、气候资源、陆生野生动物资源、水生野生动物资源、动物种质资源、牧草资源、野生真菌资源、典型奇特地质地貌资源、自然遗迹资源”等自然资源可否依据科学技术被特定化的情况下，得出“所有自然资源依据科学技术都可以被特定化”的结论，就是违反三段论推理规则的错误论证方式。法律规定是严谨的规则，不可以依靠想象制定规则。

水资源或空气资源真的可以依据未来的科学技术或法律制度被特定化为民法上的物吗？江河湖泊的水以及空气真的可以作为民法上的财产么？水资源和空气资源内部构造十分复杂，且各成分之间不断地交会变换，即便借助科学知识的力量也只能把握部分客观事实。如果水资源或空气资源是民法上的财产，当长江和黄河水资源东流入海或京津冀地区出现雾霾时，就应当有人为所有权人的财产损失负责。谁又可以承担这份责任呢？另外，国家将不得不赔偿因国有自然资源致害的人身或财产损失，如风雨雷电致灾等。梁慧星教授指出，“野生动物资源同样不可特定，不可支配”。因为野生动物可能今天在我国境内，明天在俄罗斯或越南境内，属于绝对不可特定的自然资源。水资源或空气资源依据未来的科学技术或法律制度也不大可能被特定化为民法上的物。

从西方社会对自然资源所有权认识的历史变化看，西方学者早在20世纪就开始批判完全不顾自然资源的特殊类型，不关注自然资源作为生产资料和人类生存条件的功能，把自然资源简单认定为民法上的“物”，抽象概括为一种绝对所有权的认识。到20世纪中后期，根据所有权不同的功能和不同的客体被人为分为不同的种类，西方国家法律赋予自然资源所有权特殊的法律效力和权能。这体现运用法律规范实现既定社会目标的国家意志。换言之，这一制度上的变化是对《拿破仑民法典》时期“一种绝对财产所有权”概念的修正。一些国家即便仍然存在“一种绝对所有权”概念，但在自然资源领域这种所有权被立法者设定了诸多限制。许多西方国家的“民法典”把自然资源国家所有权规定为一种“公权力”，而不再是“一种绝对的财产所有权”。

民法上的物要么是动产，要么是不动产。作为自然资源物权客体的自然资源，或埋于地下，如金属矿产资源和水气矿产资源；或存于水中，如水生动植物资源；或长于土地之上；或处于流动之中，比如陆生野生动物资源、江河水体资源、湖泊水体资源等。它们既不是动产也不是不动产。自然资源在法律上应该被视为一个集合体，而不是“一物或数物”，比如水资源的客体是统一、抽象的水资源，而不是某一吨水。作为集合体的自然资源无法成为民法的客体。作为国家所有的自然资源与“物权法”中的物权客体之间的区别显著。学者扩张解释物权客体的做法行不通。作为人类环境的“周围事物”的自然资源种类繁多，自然资源概念的外延有向外扩张的巨大空间。太空空间资源、水气矿产资源、波浪能资源、气候资源、动物种质资源、野生真菌资源、典型奇特地质地貌资源、自然遗迹资源以及所有地下的无机物和有机物等可以利用的元素都是传统民法无法“涉及”的领域。

第二，自然资源国家所有权不是财产意义上的国家所有权。从法律意义上看，将经济关系通过法律规范固定下来后，就产生了法律意义上的自然资源国家所有制，即自然资源国家所有权。法律意义上的所有权可以看作是一项法律制度，也可以看作是一项主体权。法律制度意义上的自然资源国家所有权就是调整土地、森林、水流等自然资源的国家所有权关系的法律规范的总和。主体权意义上的自然资源国家所有权是指从法律上调整社会中人与人、集体与集体之间占有、使用和处分自然资源的关系，而并不是调整社会人或集体与“自然资源物”之间的关系。

事实上，所有权概念在20世纪初便已发生翻天覆地的变化。从财产权宪法史来看，以20世纪初为分界线，之前的被奉为“神圣的、不可侵犯的”财产所有权是人享有对抗政府的权利。有学者将其称之为“人权财产权”。之后由各国宪法创设的国家财产权不是为了强调国家也是适格的人权财产权的主体，不是重申国家可以拥有财产，而是要回答“生产资料归谁支配和占有”的问题，而是帮助被剥削阶级和劳动者对抗剥削制度和剥削阶级的经济力量。以自然资源所有权为例，除国家外，任何人都不能成为自然客体的所有者。土地等自然资源归国家专有意味着土地等自然资源属于全国人民。人民才是土地等自然资源的占有主体，而不是某个人或某级政府。社会主义国家代表全体人民的利益，代表全社会的利益。国家就是土地等自然资源的占有主体。如果把国家称之为自然资源国家所有权的主体，那么，任何一个国家机关、任何一级政府都不可能拥有自然资源所有人的权能。它们只能在法律为它规定的权限内履行保护、使用以及处分自然资源的职能。有学者指出，“名义上的自然资源所有权人”只是基于公益目的对其进行保护和管理，没有自己的特殊利益。美国学者拉沙佩勒和迈克尔指出，自然资源所有权概念更多包含着责任和义务的内容。国家规定自然资源国家所有权，本质上是强调国家对自然资源的管理、规划和保护责任，而不是利益的掠夺。

作为集合体的国家所有的自然资源既不是“私产”，也不是“公产”。自然资源国家所有权是各级政府履行保护、使用以及处分自然资源的职能的法律依据。从这个角度看，生态环境损害赔偿诉讼就是政府基于自然资源国家所有权履行环保职能的辅助手法，而不是政府基于财产意义上的自然资源国家所有权提起的自然资源财产损害赔偿诉讼。

2.公共信托理论是毫无根据的假设

公共信托理论虽然在美国法院的大力推动下，对于限制政府向私人转让信托财产，纠正政府改变信托财产的公用用途，保障社会公众自由享用自然资源的权利等方面发挥了积极的作用，但它本身却存在的问题与缺陷。这是该理论无法成为我国生态环境损害赔偿诉讼制度的理论依据的重要原因。黑格尔曾说：“真正的否定是用对方自己的理由来否定他自己”。公共信托理论的前提不存在，该理论是一个毫无根据的虚构。因为，国家相对于人民来说从来都是先在的，不存在信托的问题。法国法学家狄骥指出，“社会契约理论认为，人们是通过一项协议联系起来的，并且放弃了他们天然的孤立状态，进而产生了组成政府的集体意志”。“事实却是我们必须首先组成一个社会群体”。“统治者与其臣民的关系是自然形成的”。国家是靠部分地改造氏族制度形成的机关，最后完全以真正的国家机关来取代氏族机关发展起来的，而不是依靠契约或信托关系发展起来的。国家产生之前的社会是由不同的氏族（血族团体）组成。氏族社会制度的基本特征是氏族制度，比如易洛魁人的氏族和希腊人的氏族形成和基本社会制度大体是一致的。马克思认为，“氏族社会的人彼此无差别的依存于自然形成的共同体的脐带”。公共信托理论以抽象的法律拟制来确认人民与政府之间无法存在的契约关系就是一种虚构的理论。也有美国学者提出公共信托理论是一种虚构的理论，他说：“公共信托理论过分依赖于法律拟制，缺乏历史根基，是学者凭空想象的产物。”

公共信托理论的构成缺陷主要表现在以下几个方面：第一，人类赖以生存的生态环境不可以作为信托财产。第二，在公共信托关系中，无法确定具体的委托人。第三，将涉及人类整体生存的环境事务托付给我们不得不选择而且也只能选择的唯一政府，于传统信托法的基本理念相背离。

生态环境损害赔偿诉讼是政府基于自然资源国家所有权履行环保职能的辅助手法。该诉讼维护的利益是社会公共利益或国家利益。那么，生态环境损害赔偿诉讼制度在环境法典中的法律地位又是怎样的呢？

（一）法典化对生态环境损害责任追究与衔接机制的要求

随着环境法典编纂研究工作的展开，我国生态环境立法由单行法时代迈向法典化时代。为了更好地编写环境法典中生态环境责任追究与衔接机制的内容，必须从单行法思维向法典化思维转变。单行法思维不是把法律看作有机的、逻辑贯通的整体，而是将各个单行法视为自给自足的规范体系，由此形成碎片化、分散化和多元化的思维方式。

由环境保护单行法到环境法典所带来的观念上的一个改变，就是从多中心思维向基础性法律思维的转变。首先，要以环境法典中的生态环境责任追究与衔接机制作为这一领域所有法律规定的基础性规定的理念。单行法中的生态环境责任追究与衔接机制与环境法典中的该机制的关系，犹如行星围绕恒星运转一般。其次，确立以环境法典为中心的实体法律适用理念。在单行法时代，面对纷繁复杂的单行法，法官时常陷入找法和用法的困境。例如，一个生态环境损害赔偿纠纷，从已公布的案例所援引的裁判规则来看，包括《环境保护法》《固废污染防治法》《改革方案》以及相关的司法解释，这种状况实际上成为法官适用法律的一大难题，也极大妨碍了司法裁判的统一性。

由环境保护单行法到环境法典所带来的观念上的另一个改变，就是从碎片化思维向体系化思维的转变。体系化思维本质上是系统论在法学上的运用，是一种系统思维。然而，在单行法时代，单行法的自给自足和分散立法模式的特点，可能使法律人形成一种碎片化思维。环境法典的编纂可以使生态环境责任追究与衔接机制形成一个有机的体系。德国学者旺克指出，如果要理解制度的内涵，就必须在体系中进行，从制度与制度之间的关系的角度予以把握。第一，环境法典所使用的法律概念是一以贯之的，同一概念在不同的语境下不能存在相互冲突的现象。第二，环境法典规范的一致性，即不同规范之间能够形成相互协调和密切衔接的关系。毫无疑问，生态环境责任追究与衔接机制是环境法典责任编的重要内容之一。根据以上要求，环境法典中的生态环境责任追究与衔接机制不应当是以往“生态环境责任追究与衔接规则”的简单汇编，而应当是在厘清以往“生态环境责任追究与衔接规则”的性质的基础上，再有选择的合理的编纂。生态环境损害赔偿诉讼制度是生态环境责任追究与衔接机制的重要组成部分。要在环境法典中明确生态环境损害赔偿诉讼制度的法律地位，就应当厘清生态环境损害赔偿诉讼制度性质，注重该制度与国家基本法律规范的衔接。

（二）理论新识：履行环境管理职责的国家机关提起的“环境履职诉讼”

各种“利益说”使生态环境损害赔偿诉讼的性质更加扑朔迷离。前述理论尽管形形色色，可都没有解释生态环境损害赔偿诉讼的本质特征，引发了学理上的争议和实践中的冲突。以自然资源国家所有权为基础的生态环境损害赔偿诉讼的本质究竟是什么？其实，该类诉讼是政府作原告，以自然资源国家所有权为基础的“环境履职诉讼”。

1.生态环境损害赔偿诉讼的结构

自《改革方案》提出实行生态环境损害赔偿诉讼方案以来，地方政府认真实施了生态环境损害赔偿诉讼制度。最高法有关生态环境损害赔偿诉讼案件数量的内部统计数据可以反应这个情况。“自2015年12月至2019年11月四年时间，生态环境损害赔偿诉讼试点开展以来，各级人民法院依法受理省、市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件53件，审结35件。”

2019年6月5日，最高法发布《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》。从生态环境损害赔偿诉讼实践看，该类诉讼案件的诉讼主体包括原告、被告和审判主体。原告是地方人民政府或者受国务院委托行使自然资源资产所有权的部门。被告是违反环境法律规定造成环境损害责任者。审判主体是生态环境损害行为实施地、结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院。

该类诉讼的标的是政府和污染环境责任者发生争议，要求人民法院作出裁判的法律关系。人民法院通过民事诉讼通道依法行使审判权确认的权利义务关系是因环境污染或生态破坏造成政府财产利益损害的民事侵权法律关系。

该类诉讼的诉讼理由是，弥补地方政府因采取清除污染和修复生态环境的行动造成的财产利益损害。因为应诉当事人的非法排放危险废物行为或破坏自然资源物行为引起环境的不利变化，进而引发国家机关或地方人民政府采取清除污染和修复具有经济价值的自然资源物的行动。该行动造成国家机关或地方人民政府的财产利益损害。

该诉讼的结构与其他领域“履职诉讼”的结构相似。“履职”是指官员实施法律规定的职责范围内的某一特定行为，既包括法定行为，也包括依据行政契约产生的特定行为。《简明不列颠百科全书》把“履行职责”理解为官员实施其职责范围内的某一特定行为。如果官员未按其职责要求实施某一行为进而影响他人的利益，他人就可以请求法院发布履行职责令。曾庆敏主编的《法学大辞典》和汪翰章主编《法律大辞典》皆把“履职”解释为“官员实施职分中应为之事务也。”“履职诉讼”就是官员为了实施职责范围内的某一特定行为提起的诉讼。

依据原告的不同，履职诉讼可以分为检察机关作原告提起的“履职诉讼”和政府作原告提起的“履职诉讼”；根据履职依据的不同，“履职诉讼”可以分为原告履行法律规定提起的诉讼和原告履行行政契约规定提起的诉讼；根据履职范围的不同，“履职诉讼”还可以分为以下几类：第一，检察机关针对刑事案件，通过刑事诉讼通道履行职责的诉讼。第二，检察机关针对破坏生态环境、损害国有财产和在“食药安全领域”侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，通过民事诉讼通道履行职责的诉讼。第三，政府针对破坏生态环境和资源以及损害国有财产等损害社会公共利益的行为，借助司法力量履行职责的诉讼。

如从我国司法实践看，我国政府作原告的“履职诉讼”有政府借助司法力量履行国土资源和住房城乡建设领域等法律规定的实践。我国地方人民政府借助司法力量履行国土资源和住房城乡建设领域法律规定，索要赔偿的“履职诉讼”的典型案例有“宁夏回族自治区宁武人民政府与被告宁夏源伟房地产开发公司追偿权纠纷案”（以下简称“宁夏政府诉地产商不安置拆迁户案”）。该案原告是宁夏回族自治区宁武市人民政府。被告是违反《建设用地使用权出让合同》约定，造成财产利益损害的宁夏源伟房地产开发有限公司。“宁夏政府诉地产商不安置拆迁户案”的诉讼标的只有一个，即政府要求宁夏源伟房地产开发有限公司返还垫付安置费的诉讼请求。诉讼理由是弥补地方政府因代替被告安置无家可归的市民，造成的财产利益损害。我国生态环境损害赔偿诉讼的本质可能是政府作原告的“履职诉讼”。

2.生态环境损害赔偿诉讼制度的功能特性

生态环境损害赔偿诉讼的功能是辅助政府履行对集合意义上的自然资源进行管理、适用和保护的自然资源国家所有权赋予其的职责和权力，是保护社会公共利益和弥补政府财产利益损失的“良方”。

第一，它是保护社会公共利益的诉讼制度。《民法典》第一千二百三十四条“生态修复条款”和第一千二百三十五条“生态损害赔偿条款”的重要创新不是保护“生态环境本身”，而是由保护“私益”扩展至保护与生态环境相关的社会公共利益。《民事诉讼法》第五十五条规定是维护社会公共利益的规定。履行职责的部门依据《改革方案》通过民事诉讼通道维护的利益也只能是与生态环境相关的社会公共利益。换言之，该制度运行维护的是不特定多数人的健康权。

第二，它是保护国家利益的诉讼制度。面对生态环境损害，政府因采取清理污染和修复受损生态环境行动造成财产利益损失。如何弥补这项损失呢？政府依据自然资源国家所有权通过民事诉讼通道提起诉讼，索要财产利益损失就是弥补国家利益损失的“良方”。

有关部门应当实事求是地运用政府作原告的“环境履职诉讼”的有限功能，充分发挥该类诉讼维护政府财产权益，辅助行政机关执法的设计功能。政策制定者设计“环境履职诉讼”的初衷是救济地方政府因采取清除污染、修复生态环境和具有经济价值的自然资源物的行动引起的财产利益损害。政府采取的系列措施有环保功效，可“环境履职诉讼”这类民事诉讼却无法与弥补环境公共利益损失产生直接关联。针对重大生态环境事件，环保行政治理行动对恢复局部生态系统功能可能产生积极作用，但在救济种群、群落、生态系统、景观或生态圈这些带有环境公共利益属性的功能上会显得“力不从心”。“环境履职诉讼”作为政府履行环保职责的辅助手段难以在提升生态环境品质上“建功立业”。政府依靠实施“环境履职诉讼”制度救济的对象与生态环境品质无关。“环境履职诉讼”的“索偿”功能无法帮助国家机关或地方人民政府履行其所处或所涉空间内的环境保护职责。“环境履职诉讼”这一民事赔偿诉讼是一种民事救济手段。民事救济可以对“他人”的人身或财产权益提供有效救济，但无法对非“他人”的环境公共利益提供救济。环境公共利益是全人类的利益，环境损害是对人类环境公共利益的损害。

3.生态环境损害赔偿诉讼是环境执法的延伸

首先，实践中的诉讼案源都是执法人员在执法过程中发现破坏生态、污染环境案件。其次，我国生态环境损害赔偿诉讼就是环境行政执法过程的延续。不论是政府直接提起的诉讼，还是经过磋商程序后再提起的诉讼都是环境行政执法的延伸。

现代行政是公中有私、私中有公的合作模式行政。一旦突破传统公共行政公私对立的思维障碍，从功能主义视角看，政府履行环保职责不仅可以通过听证会、开展磋商等方式听取行政相对人的意见，而且可以与行政相对人就生态环境损害赔偿金额讨价还价，达成某种交易。如果通过以上方法仍未达成共识，政府还可以借助司法力量，利用提起生态环境损害赔偿诉讼继续履职。这是现代政府以灵活方式履行环保职责，行使环境监管权力的表现。从比较法视野看，美国“履职诉讼”以及合同在行政领域的应用都是为了执行法律。美国联邦环保局为执行环境控制法律提起的“民事诉讼”是行政执法的延伸。在大陆法系国家德国和法国，类似行政合同被认为是柔性执法方式。另外，该类诉讼还有防止行政机关行使专横的行政权力的功能。

辅助政府履行环保职责是我国司法实践新出现的生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼之间的本质差别。如果采用直接揭示对象的本质特征方式定义该类诉讼，便可以将其称之为“环境履职诉讼”。为什么学界和实务界不适宜继续使用生态环境损害赔偿诉讼概念？因为这个概念容易诱导人们把该类诉讼的适用范围扩展到“索赔”社会公共利益或国家利益损失以外的生态环境保护领域。该诉讼制度维护的利益是社会公共利益或国家利益，并不是环境利益。

通盘考虑既有法律的稳定性和时代对公益制度的需求，在环境法典中建立生态环境损害赔偿诉讼制度的安排可以分为承认和衔接两个方面。首先要在环境法典中承认已经建立的生态环境损害赔偿诉讼制度，明确它的法律属性。其次要构建该制度与民事公益诉讼制度的衔接机制，为人民群众创造良好的生产生活环境提供制度保障。

首先，在环境法典中承认生态环境损害赔偿诉讼制度。《改革方案》创立的由政府提起的生态环境损害赔偿诉讼制度，与2012年《民事诉讼法》创立的环境民事社会公共利益诉讼，以及2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》创立的检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼共同构成了环境社会公共利益诉讼体系。这些诉讼制度是生态环境责任追究与衔接机制的重要组成部分。在环境法典编纂中，应当承继立法事实，在把生态环境损害赔偿诉讼制度当作维护社会公共利益诉讼的既成制度的前提下，进行完善生态环境损害赔偿诉讼制度的立法活动。

其次，构建与环境民事公益诉讼的衔接机制。生态环境损害赔偿诉讼的本质是民事赔偿诉讼。针对污染环境、破坏生态造成严重损害后果的情形，政府仅是选择“环境履职诉讼”这个更加具有制度优势的途径执法，索要政府的财产利益损失。该类诉讼虽然可以为生态环境修复工程提供资金保障，可并没有完全摒弃在实践中已取得成效的环境民事公益诉讼。有关部门应当通过整合生态环境损害赔偿诉讼制度与民事公益诉讼制度等制度，完善相关法律规范，将生态环境损害赔偿诉讼制度融入现有制度体系中。