习近平总书记强调，积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升。
随着城市发展由大规模的增量建设，转向存量提质改造和增量结构调整并重，城市更新的内涵已经发生重大变化。传统的基于增量开发逻辑的规划管理方式、土地政策工具和商业运营模式，难以适应新时代、新要求，必须加强规划与土地政策融合，探索适应城市更新的路径和办法。近年来，安徽省马鞍山市深入践行习近平总书记赋予的打造安徽的“杭嘉湖”、长三角的“白菜心”新发展定位，牢固树立人民城市理念，坚持以产兴城、以城聚人、以人兴业，做好“产、城、人”融合发展文章，编制出台城市更新行动实施意见、中心城区城市更新专项规划，围绕生产、生活、生态三个空间优化布局，探索规划与土地政策融合路径，扎实推进城市更新，推动城市高质量发展。
马鞍山城景。图片源自摄图网
优化生产空间布局，加快城市产业转型
作为老工业基地，马鞍山的钢铁、化工、建材等传统产业占比较大，新动能支撑尚有不足。为此，马鞍山实施亩均效益评价集成改革，从土地粗放利用向提质增效转变；开展低效用地再开发试点，从依赖增量土地向盘活存量土地转变；规划建设工业邻里中心，从产业园区向产业社区转变。在加快推动产业转型升级过程中，规划和土地政策融合发挥了重要作用。
为提高土地节约集约利用水平，马鞍山打出亩均效益评价、能耗评价、闲置低效用地清理等一套“组合拳”。近3年，全市清理处置闲置低效用地5.8万亩。2023年，全市新增工业用地综合容积率达1.26、提升10%，单位GDP建设用地使用面积下降4.68%。
抓住入选全国低效用地再开发试点城市的机遇，马鞍山按照“全市域、全要素、全过程”原则，把全市范围内布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地纳入试点实施范围，补齐公共服务设施以增强城市品质，完善园区共享设施以增添产业活力，推进生态环境修复以提升生态价值，打造田园综合项目以丰富乡村和美；以试点为契机，着重在土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励等领域积极探索。在试点工作中，马鞍山加强规划引领，抓紧编制市县两级低效用地再开发专项规划，将各类低效用地再开发行为落到所在单元的详细规划中，形成“1+2+X”再开发规划体系（“1”即国土空间规划，“2”即市县两级再开发专项规划，“X”即各单元详细规划）。
自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《政策指引》）提出，加强土地复合利用，在产业用地更新时，鼓励配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施，促进产业转型升级和产业社区建设。马鞍山编制了开发园区配套服务设施建设导则，指导全市开发园区按照“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”的原则，积极构建“工业邻里中心—邻里汇”两级服务设施体系。其中，工业邻里中心服务半径1公里～3公里，包含必备的生活性设施以及满足企业发展需求的生产性配套设施；邻里汇服务半径500米～1000米，主要满足职工日常生活的多元化需求。目前，全市共布局建设16个工业邻里中心，为企业、人才提供科研孵化、商务办公、生活配套等一体化公共服务空间。
优化生活空间布局，提升城市宜居水平
马鞍山历史上“先有矿后有市、先生产后生活”，生活空间布局有很多需要优化的地方，城市功能品质也需要提升。为此，马鞍山在中心城区构建起24个“15分钟社区生活圈”，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的微型网格化城市。
在老城区，马鞍山打造完整社区，力求实现居民步行5分钟～10分钟范围内，日常生活所需的各种服务设施场所齐备完整。2023年，马鞍山珍珠园社区入选国家完整社区建设试点名单。在对社区全面体检、充分听取居民意见建议的基础上，该社区确定了城市驿站、儿童兴趣工坊、养老设施、便民微设施、无障碍设施、公共服务设施、口袋公园等试点建设内容，目前已基本完成。
在新城区，马鞍山建设未来社区。阳湖片区是马鞍山当前重点开发建设的新城区，宁马城际铁路的建设对这一片区有很强的带动作用。阳湖片区以规划引领高品质未来社区建设，提升片区的整体价值和综合效益，做到群众利益优先、基础设施优先、公共配套优先、产业发展优先：累计拆迁65万平方米，涉及群众2600多户，全部妥善安置；新建、改造道路14条，建设4公里地下综合管廊，实施高压杆线入地工程，整治阳湖公园及水系，对梅花山进行绿化改造；建设街道级、社区级邻里中心，就近提供公共服务、便民商业、养老托育等“一站式”服务；在规划中前置运营设计，预留1500亩经营性用地，支持商业、房地产等产业发展。
在老旧厂区，马鞍山活化利用工业遗产，改造为文创街区。“创客+”文创园位于城市核心区域，占地112亩，原来是中钢集团马鞍山矿山研究院所在地。园区的建筑以上世纪的苏式结构厂房为主，承载了很多城市记忆。《政策指引》提出，鼓励老旧厂区和产业园区转型升级为新产业、新业态、新用途，推进工业用地提质增效，促进新旧动能转换。在打造“创客+”文创园过程中，马鞍山本着保护优先、修旧如旧的原则，完善基础设施，优化园区环境，吸引广告传媒、艺术设计、互联网科技、电子商务、教育培训、运动休闲、餐饮娱乐等领域的130多家企业签约入驻。去年，“创客+”文创园接待游客超过500万人次，直接带动1900多人就业。
优化生态空间布局，促进城市绿色发展
近年来，马鞍山牢固树立“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”的理念，正确处理城市生产生活与生态环境保护的关系，推动向山地区加快绿色转型、雨山湖片区全面焕新升级。
向山地区位于城市的上风上水处，是主城区两条主要河流——慈湖河、采石河的源头，矿产资源丰富，历经百年开采，生态环境比较脆弱。为了推动生态修复和绿色转型发展，马鞍山谋划了向山地区生态环境综合治理项目，2021年入选全国首批EOD（生态环境导向）开发模式试点。如今，向山地区的城乡人居环境整治成效明显，慈湖河、采石河上游水质分别达到Ⅲ类、Ⅱ类，废弃矿山、排土场、尾矿库得到系统整治，曾经的华东地区最大矿坑变身为凹山地质文化公园，有“人工天池”的美誉。此外，马鞍山与承建EOD项目的央企开展产业合作，导入绿色产业项目，促进向山地区产业结构优化。
雨山湖是马鞍山的“城市明珠”，承载着重要的生态功能。环雨山湖区域1985年就成为市中心，历经近40年发展，已是城区生活、生态、商贸休闲均衡发展的复合功能片区，同时面临用地效率不高、城市特色不明和民生保障不足等问题。《政策指引》要求，城市更新过程中，要重视将城市蓝绿空间等生态系统要素有机纳入城市公共空间体系，在保护并修复生态系统功能的基础上，着力提升城市公共空间的环境品质和生态服务功能。马鞍山以打造全国首批海绵城市建设示范市为契机，实施雨山湖排水韧性能力提升工程：实施湖体清淤、排口控污、生态修复、活水循环等工程，对雨山湖、南湖约30万立方米底泥进行清淤，建设4座补水泵站进行补水活水；实施公园道路提升、广场入口改造、环佳山和雨山步道贯通、慢行系统串联、建筑加固出新等工程，并且引入新业态，招引社会投资建设无动力乐园、游乐园等项目；系统开展环雨山湖城市更新规划研究，深度挖掘和保护城市历史肌理，保护好老树木和老建筑，延续城市记忆。
（作者
袁方
系安徽省马鞍山市委书记）
