人口小县突围样本：山西试点精简机构、浙江福建扩城聚人

作    者：XIAO

来    源：搜狐城市

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“财政收入13296万元，财政支出142013万元，其中机关工资福利、商品服务、资本性支出共计78728万元”，这是山西临汾市浮山县2020年全县预算执行情况和2021年预算草案透露的数据。这三个数字也折射了浮山县进入山西人口小县改革试点名单的原因之一——行政成本畸高。

去年开始，山西省在忻州市河曲县、临汾市浮山县开展人口小县改革试点。山西日报近日刊文称，“（改革）取得重要阶段性成果，县域行政成本大幅降低、治理效能大幅提升。”接下来，山西还将“机构精简……深化人口小县党政机构事业单位改革” 。

搜狐城市此前曾盘点过全国人口小县，这些地方人气不高、经济低迷，地方财政收入与支出反差巨大。为了减少行政资源浪费、优化生产要素配置，小县合并是一个选择，小县“大部制”是另一种选择，此外还有“小县大城”的案例。区划调整、机构改革，强县“扩城”……人口小县出路何在？

浮山县等9个人口小县“普遍存在财政供养力不足、供养人员比例较高”问题。来源/山西省委编办官网

数据显示，全国户籍人口不足5万的小县共82个，人口规模5-10万的共108个，10-50万的841个。这意味着，全国1700个县（县级市）中，人口不足50万的就有1031个。官方信息显示，河曲县、浮山县人口分别为14.7万、13万，从人口规模来讲，是“妥妥”的小县。

为何这两地进入试点名单呢？我们以浮山县为例来看一看。山西省委编办官网信息显示，以财政供养人员比例失衡这一突出现状为切入点，临汾市委编办对古县、安泽、浮山、吉县等9个人口小县开展调研，分析其党政群机关和事业单位机构设置、职能运行及财政供养情况。

临汾市委编办从自然环境、经济发展、历史原因等角度分析，并与全国和山西省机构编制、财政供养情况进行对比，感到普遍存在财政供养能力不足、财政供养人员比例相对较高、事业机构“小、散、弱”现象突出——这些问题从浮山县2020年全县预算执行情况和2021年预算草案中可以找到数据支撑。

2020年，浮山县财政收入13296万元（税收收入3585万元，非税收入9711万元），财政支出142013万元，其中机关工资福利、商品和服务以及资本性支出共计78728万元。2020年发放机关事业养老保险13239.8万元，几乎相当于全部财政收入。可供参考的数据是，同年浮山县发放城乡居民养老保险2804.7万元；城乡低保1170万元，特困补助911万元。

官方信息显示，浮山县属省定贫困县，2019年5月整县脱贫摘帽。全县总人口约13万，其中乡村人口9万，城区居住人口4万。财政自给率不足10%的浮山县没有“破产”全靠上级支持：2020年，中央和省、市对浮山县转移支付执行121786万元。

由于地处晋陕蒙能源金三角，河曲县经济状况相对要好一些。不过，该县的财政供养压力依旧不小：2021年河曲财政预算收入106100万元，预算支出195187万元。县级可用财力安排的145566万元，用于财政供养人员支出67417万元，其中在职人员工资、社保、绩效支出57774万元，补贴离退人员支出9643万元。

河曲县2020年部门决算汇总，三公经费支出超过500万元、机关运行经费超过5000万元。来源/河曲县政府官网

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改革试点河曲县行政机构数目减两成

财政自给率低，行政成本畸高，小县机构改革要怎么改？自从去年启动试点后，浮山县官方披露了多条相关动态：去年12月，浮山县召开机构改革试点动员大会；今年2月，浮山县召开政法委机构改革“三定”方案运行动员会。动员会接连开，文件不停发，但先有实质动作的不是浮山，而是河曲。

去年4月，河曲被确定为试点县，年底，河曲县“全面部署推进人口小县机构改革试点”工作会议透露，（改革）按照大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率原则……用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构。会议当天，新组建的县民政和人力资源社会保障局揭牌。

此外，河曲县发展改革和科技商务局（县工业和信息化局）、县规划和自然资源局（县林业局）、县农业农村和水利局（县扶贫开发办公室）、县市场监督管理局（县综合行政执法局）、县城乡建设和交通运输局等多家新组建部门也相继揭牌。

今年3月，河曲县政府发布了最新的县级行政执法主体公告，同时2019年和2020年分两批发布的行政执法主体的公告作废。搜狐城市统计发现，最新行政执法主体共20个，比机构改革之前少了6个。

机构改革最终效果尚待检验，不过从两地最近几年的预决算报告中已可窥得一二。今年浮山县安排三公经费471万元，比2020年预算减少35万元，下降6.9%，跟2019年的585万元和2018年的761万相比，下降更多。河曲县2020年三公经费支出合计497万元，与上年497万基本持平；2021年全县预算汇总三公经费847万元，与2020年预算847万元持平。

2018年、2019年浮山县财政对事业单位分别补助16989万元、23682万元，2021年预算支出为零。事业单位补助清零了，但是机关工资福利和商品服务支出预算上升了：从2018年的28157万元，上升至2021年的56502万元。

河曲县2019年-2021年对于事业单位补助预算分别是206万元、1320万元、40912万元。事业单位补助多了，机关工资福利和商品服务支出预算降了：2019年为64619万元、2020年为70651万元、2021年锐减至42796万元。

从上述数据来看，两地在2021年将机关和事业单位预算“对调”，实质成本压减“不明显”，且还有微涨趋势。不过，广义的行政成本不仅仅包括人力成本和运行成本支出，还包括低行政效率对行政资源的内部消耗、给社会层面带来的资源损耗。所以，两地“县域行政成本大幅降低”，谈的不仅仅是“钱”。

机构改革目的之一是降低行政成本，目的之二是提升治理效能，山西人口小县改革试点也是想两条腿走路。不过，机构改革不是人口小县的唯一出路，河曲县今年政府工作报告提出要实施大县城战略，全力推进县城扩容提质，提升城市品质和承载辐射能力——这是另一条出路。

“小县大城”不是新鲜词，东南省份一些山区县20年前就开始这么干了，“七山一水两分田”的浙江、“八山一水一分田”的福建，推动人口由山区向平原聚集。在浙江，至少有云和、天台、泰顺、武义先后推行小县大城战略。在福建，长泰县、德化县推进“小县大城关”。这些小县发展速度更快、质量更高，是山区小县优化资源要素、脱贫甚至后发赶超的典型案例。