徐昕按：我们连续八年撰写《中国司法改革年度报告》，UNDP将持续第四年翻译为英文，作为联合国开发计划署评估中国法治的重要文件。
报告中文版前七年都发表于《政法论坛》，感谢王人博先生多年以来的支持！
今年的报告，原本说换家刊物发表，也早联络好了，但突然遇到特殊情况。那时已到3月下旬，再找新刊物肯定会耽误，感谢《上海大学学报》及周成璐女士的厚爱，撤下已上版的两篇文章，
《中国司法改革年度报告（2016）》就这样发表
于《上海大学学报》2017年第3期。
发表版有所删减，“司法独立”等表达不得不进行了处理，此处发布的全文正式版。因篇幅限制，分两次推送。
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中国司法改革年度报告（2016）
徐昕 黄艳好 汪小棠
引言
一、综合性改革
——深化监察体制改革
——第三批司法体制改革试点继续推进
——推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革
——加强司法人员履职保护
——建立司法官惩戒制度
——深化多元化纠纷解决机制改革
——试行刑事案件认罪认罚从宽制度
——推动律师、学者向司法官转任机制
——完善违法所得没收程序
——加强行政应诉工作
二、法院改革
——最高人民法院增设巡回法庭
——探索家事诉讼制度改革
——健全法庭规则
——完善公益诉讼制度
——防范虚假诉讼
——着力解决执行难
——鼓励庭审直播
三、检察改革
——完善人民监督员制度
——加强行政诉讼监督
四、司法行政改革
——加强律师管制
——推进社区矫正立法
结语：律师兴，法治兴
二、法院改革
——最高人民法院增设巡回法庭
2016年11月，中央深改组同意最高法院在南京、郑州、重庆、西安分别增设第三、第四、第五、第六巡回法庭。12月，《关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》明确了四个巡回法庭的巡回区，将湖南省纳入第一巡回法庭的巡回区，并规定最高法院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市的有关案件。
十八届四中全会《决定》明确巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件，主要出发点是防止此类案件中的地方保护主义以及干预司法的问题，即实现司法的去地方化，探索司法与行政辖区适当分离。但这些目标不太可能通过此举来实现。作为最高法院的派出机构，巡回法庭所管辖的案件仍然是最高法院的案件，其本质只是办案地点从北京改到地方，主要功能仅在于分散最高法院的工作量，类似于早期的最高法院分院。实际上，目前巡回法庭主要发挥的是分散进京上访人群的“准维稳”功能，而这或许是中央同意设立巡回法庭的主要考量因素。
尽管巡回法庭审理的案件不多，但长期在地方驻地审判，未来有可能与地方打成一片，受到地方因素的不当干扰，形成“本地化”现象，更方便地方法院对案件进行内部的请示汇报。河南高院院长张立勇曾经表示，河南高院可以为巡回法庭提供一幢独立的办公楼房。巡回法庭的办案场所事实上也确实依赖地方的支持，如第二巡回法庭在东北三省建立的11个巡回审理点，就是借用各地中级法院的法庭来审理案件，有时还需大量借用地方法院的人员来参与接访。这些做法均不太合适。必须强调，巡回法庭的任何保障都不能由其所在地的地方法院或政府来承担。
问题的关键不在于设立多少个巡回法庭，因为按照现有的制度设计，无论设立多少都难以实现预设的主要目标——司法的去地方化。与最高法院巡回法庭相比，跨行政区划法院的设立在克服司法去地方化、实现司法机构的合理设置方面更有意义。但省级以下跨行政区划法院的设立不是重点，因为省级内的权力仍可以便利地影响司法，海南省海南中院的多年运作亦证明了这一点。因此，跨行政区划法院的设立重点应放在高级法院，因为它是“事实上的终审机构”，绝大多数案件到此终结。可借鉴人民银行大区制改革的经验教训，对高级法院进行适当撤并，例如，河北、北京、天津可设立一个高级法院。
——探索家事诉讼制度改革
最高法院决定选择100个左右中基层法院，自2016年6月1日起开展为期两年的家事审判方式改革试点，引入包括家事调查员、审前财产申报、案后跟踪、回访及帮扶、社工陪护等工作机制，从审判组织、证明标准、案件调解、诉讼程序等多方面探索，试图提升家事纠纷解决的专业化、社会化和人性化水平。《最高人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》明确了试点家事案件的范围，强调家庭本位的裁判理念，发挥家事审判的诊断、修复、治疗作用。
目前，中国立法上尚未将家事诉讼程序确立为独立的程序类型，《婚姻法》、《收养法》及相关司法解释中关于家事案件审理程序的条文也比较笼统、分散。以普通诉讼程序来处理家事案件，存在“重对抗轻修复”、“重财产轻身份”、“重案结事了轻矛盾化解”等问题。由于长期进行的民事审判方式改革主要是以财产类纠纷的程序改革为主，对涉及家庭关系的家事诉讼明显关照不足，导致家事审判的专业化起步较晚。
2010 年，《广东法院家事审判工作规程（试行）》先后在省内15家法院试点，设立家事审判合议庭，集中审理由婚姻、亲子关系引发的人身及财产纠纷，并开展一系列有益探索。如珠海香洲区法院设立儿童观察室、心理咨询室、单独调解室，东莞第二法院与东莞市白玉兰家庭服务中心合作建立家事审判心理疏导机制等。2012年，江苏省徐州市贾汪区法院成立家事审判合议庭，家事案件遵循不公开审理、维护家庭关系、保护弱势成员利益等原则以及诉讼释明、调查取证、民意吸纳、综合治理、司法关怀延伸五项程序制度。这些对家事审判的理念、方式和机制的探索，为未来家事审判程序的构建提供了有益经验。
国外也早有成熟的经验可供借鉴。以德国为代表的大陆法系已形成相对成熟的家事诉讼程序制度，如放宽当事人资格，限制处分原则、辩论原则，重视调解与和解，判决对案外人的效力等；日本甚至规定检察官在一定情形下可以当事人身份参与家事诉讼。近几年，中国婚姻家庭案件大幅上涨，2015年突破170多万件，约占全部民事案件的1/3，案件复杂程度与处理难度不断加大，急需建立有别于财产型诉讼的家事诉讼程序。法院审理家事诉讼案件应注重以化解对立、维系家庭关系为目标，具体建议：第一，未来修订《民事诉讼法》时制定专门的家事诉讼程序，或者制定单独的《家事诉讼程序法》。第二，加强家事审判组织和人才建设，基层法院应成立专门化的家事法庭，明确担任家事法官的年龄、审判经验、知识背景等任职条件，建议以女性为主，具有社会学、心理学背景者优先考虑。第三，着重发现客观真实，限制辩论原则、处分原则以及举证时限制度的适用，采用职权探知主义，法官可依职权收集证据资料，更多地行使法官释明权。第四，保护未成年人利益、宣告重婚无效等特定案件引入检察机关参与机制。第五，实行强制诉前调解制度，当事人直接起诉的视为申请法院调解，推广婚姻案件“冷静期”制度，合理区分婚姻危机和婚姻死亡，鼓励当事人利用多元化途径解决家事纠纷。
——健全法庭规则
法庭审理是诉讼活动的中心环节。2016年4月，最高法院公布全面修订的《人民法院法庭规则》，进一步规范庭审行为，对保障诉讼参与人的各项权利、维护法庭安全与秩序、促进庭审活动公开、规范司法礼仪等方面作出具体规定。这是继1979年发布《人民法院法庭规则(试行)》、1993年第一次修改后时隔23年的再次全面修改，新增内容15条。
该规则有不少进步之处。例如，规则对立法目的进行延展，从原有的保障法庭秩序拓展到权利保护与秩序保障并重；被告人“去标签化”、对未成年人和特殊人群予以特别照顾、加强证人保护等规定，彰显法庭人权保障的进步；建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度，允许并保障媒体报道庭审活动，有利于促进庭审公开；要求出庭履行职务的人员按照职业着装规定着装，没有职业着装规定的着正装，其他人员应当文明着装，有利于通过司法仪式强化所有参与者对法律的感性认识，增强法庭的神圣感，实现法庭“外观上的公正”。
但部分规定可能难以取得成效。例如，要求审判人员在庭审活动中应当平等对待诉讼各方，在“相互配合、相互制约”的诉讼格局未发生根本改变、司法对律师的敌对态度未消减的情况下，实则很难产生效果；要求开放公民旁听，允许媒体记者传播庭审活动，不过是对司法公开原则的细化和重申，不公开责任和旁听权救济手段的缺失，使旁听权牢牢把握在法院手中，对部分案件事先安排好“内部”旁听、只对部分“合作”媒体开放旁听等现象在实践中并不少见。而部分规定也存在一些不合理之处。例如，为配合刑诉法的实施，继续强调对法庭秩序的维护，法官法庭处罚权的自由裁量范围较大，在当前司法独立不足的体制环境下不利于当事人诉权和律师权利的保障，实践中就存在不少律师被不合理驱除出庭的现象；过于强调安检、法庭安全的保障，就有可能成为关闭“旁听”、封闭法庭的借口。
可见，法庭规则的修改还不足以推进庭审的实质化，仍需实质性地推动诉讼体制的改革。法庭规则也仍有完善的空间。第一，彻底贯彻无罪推定原则，刑事在押被告人或上诉人与律师同坐一排。对被告人或上诉人一律不使用戒具，不得假定其人身危险性大、可能危害法庭安全而使用戒具。第二，应当大力鼓励公民旁听庭审，而非采取限制性态度。只要经过安检，任何公民皆可进入法院旁听审判；无须查验、更不应扣押身份证件；旁听人员可以携带不具危险性的任何物品，包括手机、电脑、纸笔和水；未成年人旁听无须经过法院批准；当旁听席位不能满足需要时，应当优先采取更换大审判庭和其他法庭同步直播的方式，禁止安排人员占座，禁止提前发放旁听证，但可以根据当天进入法庭旁听的顺序发放旁听证；应无任何限制地保障媒体记者进行旁听，即使没有座位，也应当允许记者站立旁听。
——完善公益诉讼制度
2012年修订的《民事诉讼法》首次确立了有中国特色的公益诉讼制度，2013年修订的《消费者权益保护法》规定了消费公益诉讼，但却仅作了原则性规定，可操作性不强。2015年，全国人大常委会通过决定授权最高检察院在北京等13个省级行政区开展为期两年的公益诉讼试点。2016年，为规范试点公益诉讼案件审理，最高法院先后出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，旨在细化试点公益诉讼案件审理的诉讼规则。上述实施办法对人民检察院提起公益诉讼的案件范围、案件管辖、案件当事人、诉前程序、调解、撤诉、审理规则、诉讼费用等方面作出了具体规定，并注重与正在推进的司法公开、人民陪审制等改革举措相配套。上述解释则在民诉法的基础上对消费民事公益诉讼制度作了进一步的细化，明确了消费民事公益诉讼的适格原告、适用范围、管辖、操作程序、公益诉讼与私益诉讼的关系、行政权与司法权的有效衔接、裁判的既判力等问题。
尽管相较于民诉法的原则性规定，上述办法和司法解释增加了制度的可行性和可操作性，但仍有可改进之处。例如，在关于审理消费民事公益诉讼的司法解释中，缺乏对违法经营者经济制裁的刚性规定，违法经营者的违法成本较之违法可得利益严重失衡，致使法律的威慑力不够；原告主体范围仍较为狭窄，在一定程度上限制了消费民事公益诉讼的提起；应当进一步明确诉讼费用的分担，减轻原告方的诉讼负担；缺乏相应的激励机制，法定的消费公益诉讼主体缺乏起诉的积极性，消极怠诉，从而易使消费公益诉讼制度流于形式。
制度完善的建议：第一，建立惩罚性赔偿制度，增加经营者的违法成本。第二，扩大适格原告的范围，一方面，下移消费者协会的级别，赋予市、县级消费者协会原告资格，充分利用其接近基层消费者、收集证据等优势；另一方面，仿照环境民事公益诉讼的做法，对原告资格进行开放性的规定，将更多适格的主体纳入其中；同时，当消费者协会怠于提起消费公益诉讼等情况下，赋予公民提起消费公益诉讼的权利。第三，明确消费公益诉讼的原告在起诉时可以减交、缓交或免交诉讼费用，原告胜诉后由被告负担诉讼费用以及其他为诉讼支出的费用，但恶意诉讼、滥用诉权的除外。第四，建立诉讼激励制度，可以成立消费公益诉讼基金会，提供法律援助，建立胜诉奖励制度，增加原告起诉的积极性。第五，完善证据制度，针对消费民事公益诉讼中普遍存在的“证据偏在”现象，应对举证责任倒置、证据保全、专家辅助人等既有制度作进一步完善，并建立“文书提出命令制度”，进一步强化原告的举证能力。
——防范虚假诉讼
2016年6月，最高法院发布《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》，规定了虚假诉讼的界定、表现特征、认定的途径和方法、对参与虚假诉讼不同主体的制裁以及对虚假诉讼的防范，比较全面地构建了包括虚假诉讼的释明机制、发现机制、识别机制和制裁机制在内的一套制度。
长期以来，虚假诉讼行为不断增多，主要原因在于：一是虚假诉讼行为往往披着合法的外衣，存在较大的隐蔽性，识别难度大；二是社会诚信道德缺失，利益至上，虚假诉讼成本与收益失衡，缺乏法律制裁；三是法律法规存在漏洞，使虚假诉讼有可乘之机；四是民事诉讼强调当事人的处分权，法官较为被动，部分法官素质不高，辨别能力较差；五是公检法之间以及各自内部之间信息沟通不畅。
该意见仍存在较大的完善空间。第一，严厉处罚最关键，扩大相关法律规定的虚假诉讼行为的范围以及虚假诉讼罪的适用情形。第二，检察院应积极适用抗诉或检察建议的方式对虚假诉讼进行监督，切实行使民事诉讼法赋予的调查核实权。第三，进一步明确虚假诉讼的甄别标准，构建多层次的识别审查机制。立案阶段，主动提示疑似虚假诉讼案件，尤其是无争议案件的当事人关于虚假诉讼所需承担的法律后果，并在法院内部进行预警；庭审阶段，探索建立善意诉讼确认制度，若法官发现虚假诉讼的可能性，有权要求当事人确认是否为虚假诉讼。第四，加强法院内部之间、公检法之间以及与各部门之间的信息沟通，建立案件信息沟通平台，便于掌握当事人的财产信用状况以及违法犯罪记录。
——着力解决执行难
作为老大难问题，“执行难”难了几十年，执行改革也叫了几十年。2016年1月，最高法院与国家发改委等44家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。5月，最高法院下发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，明确了执行模式改革、执行体制改革、执行管理改革、财产处置改革、执行工作机制和执行监督体系完善等任务，包括执行权和审判权合理分离、改革基层法院执行机构设置、开展执行案款专项清理、推广网络司法拍卖、推动强制执行单独立法等37项举措。最高法院还出台《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，并与八部门联合发布《关于在招标投标活动中对失信被执行人实行联合惩戒的通知》。9月，“两办”出台《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，要求联合惩戒应遵循合法性原则、信息共享原则、联合惩戒原则和政府主导、社会联动原则，并细化了入党及担任公职限制、荣誉及授信限制、特定行业准入资格限制等11类37项惩戒措施，提出力争到2018年基本解决“执行难”问题。
尽管出台上述文件，但“执行难”作为市场经济发展、社会诚信缺失、司法权威不足、司法腐败、地方保护主义等综合交织的产物，体制性与非体制性原因兼具，能否在短期真正得到根治，不容乐观。自上个世纪90年代以来，法院在化解“执行难”方面持续努力，从“审执合一”到“审执分立”再到成立执行局实行内部“审执分离”，包括强化执行措施、完善执行程序等工作机制和方法的改进，已经证明执行改革作为一项系统工程，回避体制改革难以从根本上解决问题。人员和编制的匮乏本身也是长期制约执行专业化建设的重要原因。执行体制问题是执行改革中需要着重加以考虑的关键。未来改革应重点落实十八届四中全会关于推动审判权和执行权相分离的体制改革试点的要求，明确执行权的行政权性质，建立统一的执行机构。一个可行的方案是，以“警务化”模式为突破口，整合民事执行、行政执行和刑事执行三大职能，依托现有的省级统管改革，暂由高级法院对辖区内的执行工作进行统一管理、统一指挥、统一调度，并逐步实现与法院脱钩，甚至可考虑适度借鉴英国的执行市场化做法，探索符合中国国情的执行机制。
——鼓励庭审直播
近年来，司法公开有所深化。截止2016年2月，全国法院公开裁判文书1570万份、被执行人信息3560万条，直播庭审13万次。5月，修订的《人民法院法庭规则》明确法院可对特定案件进行直播或录播。9月，中国庭审公开网正式开通，到2017年该网将覆盖全国3500多家法院。今后，最高法院的庭审活动原则上都将通过互联网直播。截止到年底，该网访问量突破10亿次，共直播案件庭审91941件，其中最高法院322件。
庭审直播最早源于1998年中央电视台对一起著作权侵权案件的庭审电视直播。2003年，浙江丽水市莲都区法院首开庭审互联网直播的先河。2011年，山东莱阳法院首次尝试微博直播。2013年，备受瞩目的薄熙来案实行庭审全程微博直播。2016年，“快播案”等一批热点案件实行全程庭审直播，陕西高院组织“院长开庭月”庭审直播活动，衡水中院探索减刑、假释案件由“狱内数字法庭”公开审理并庭审直播的做法在全省推广。加强庭审的透明度，有利于庭审规范、司法公正。在当下司法公信不足的背景下，应大力提倡庭审直播，并更好地保障传统意义的庭审公开，取消一切限制，鼓励旁听。年内，最高法院修订《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，扩大了应当公开的范围。如涉及个人隐私的裁判文书应当在隐去相关内容后上网公开，已上诉、抗诉的一审裁判文书也纳入应公开，并与二审裁判文书建立关联。公开模式转为法官在办案平台一键点击自动公布模式。
此外，法院信息化建设有所推进。2月，最高法院出台《人民法院信息化建设五年发展规划（2016-2020）》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划（2016-2020）》，明确四大类共55项任务。7月，最高法院下发《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》，要求在2017年底前，全国法院全面实现电子卷宗随案同步生成和深度应用，支持法官网上办案、合议庭内部卷宗流转、审委会讨论、审判管理、法院间查阅、电子卷宗移送、诉讼参与人网上查阅等活动。
最高法院出台《关于在中院设立清算与破产审判庭的工作方案》，对清算与破产审判庭职能范围、人员配备和配套措施作出规定，要求各地根据情况设立清算与破产审判庭。破产清算案件审理专业化改革，旨在服务供给侧结构性改革，为众多“僵尸企业”通过破产程序尽快退出市场提供司法保障。多年来，法院审理破产案件总体数量不高，破产案件重整成功率低，大多数企业均以清算告终。破产案件专门审理机构的设立，能否实现由“火葬场”向“医院”的角色转变，能否实现“兼并重组盘活一批、资本运营做实一批、创新发展提升一批、关闭破产退出一批”的改革愿景，能否根据不同问题企业的具体情形进行有效的分类处理，并不乐观。事实上，法律对市场进行规范确有必要，但完全期望通过司法解决市场“僵尸企业”的破产问题却并不现实。7月，最高法院党组出台《专职党务干部（廉政监察员）管理暂行办法》，旨在通过设置专职党务干部（廉政监察员）加强内部监督。实际上，2015年设立的第一、第二巡回法庭就已各派驻一名廉政监察员。但此举对反腐意义不大，建立刚性有效的外部监督机制，优先在法院系统推行财产公开制，才是制度反腐的根本解决之道。9月，《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》出台，对可提升审判效率的各环节各程序提供了更便捷的操作办法，有助于提高司法“生产力”，但需警惕，效率的提升仍须保有公正的底线。
三、检察改革
