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社保基金往事

金羊毛工作坊  · 公众号  · 羊毛  · 2018-09-09 23:46

正文


金羊毛工作坊

投资者的私人订制

导读:2002年末,我向镕基同志汇报工作。之后, 他说:“你从财政部出来这5年,我交给你不少 事啊!”


我说:“您交给我的事,概括起来就是 两件:一是组建,二是撤销。您先把我派到体改办去,撤销体改委、特区办,组建体改办,撤 销两个,组建一个。然后让我组建专题办,现在 交给这个办公室的工作任务已经完成,机构也可以撤销了。最后,您让我组建全国社保基金、全国社保基金理事会......”


我说到这里,镕基同志急忙插话说:“这可不能撤销!”我说:“这是组建,没有撤销。让我去组建还比较好办,但是 撤销就困难了,人没有地方安排啊!”镕基同志说:“你安排得挺好啊,确实不容易!”


他再次 语重心长地强调 :“全国社保基金可不能撤销, 而是要尽可能赶快将它做大!”



来源:百年潮

原标题:全国社保基金的建立和初期发展

口述:刘仲藜(曾任财政部长,全国社保基金理事会首任理事长)


导读: 近日,社保补缴已是山雨欲来风满楼,背后的根本原因是未来养老金支付的缺口压力。在本世纪初,为了解读这一收支压力,成立了全国社保基金理事会。本文是首任理事长刘仲藜回忆社保基金成立的台前幕后。先摘取部分片段:


2000年8月1日,中共中央、国务院正式决定建立全国社保基金,同时设立全国社保基金理事会。不久,我的任命下来了。镕基同志让我起草一个新华社通稿,把建立全国社保基金的背景、 过程、意义写清楚,让全社会都能知道,将来基 金的账目也要按时公布。我把写好的稿子送给镕 基同志,他亲自作了修改。

成立后,到中央办公厅、国务院办公厅、中纪委办公厅,还有其他相关部门去“挂个 号”,请他们在发文件、开会发通知时别忘了我们这个部门,该由我们参加的我们都得参加。

我这一辈子,曾在多个部门、岗位工作。让人误解最多,至今还有人存有疑惑的,则非2001 年至2003年我曾经担任过理事长的全国社会保障基金莫属。这也难怪,一般人,只要不是专门从事相关工作的,往往将全国社保基金和一般的社保基金混为一谈。


比如:2006年上海社保基金违规运营,出现重大问题时,就有不少熟人,或当面或打电话问我,你们社保基金怎么捅了这么大 一个娄子?钱怎么能乱放呢!我只好耐心解释, 上海出问题的社保基金(我认为把它称为社保资金更合适——因为它是现收现付,有结余滚动到下一年,如当年收不抵支,则由财政弥补——这样可避免混淆,使人误解)和全国社保基金不是一回事。


全国社保基金是中央政府特别建立的一 种基金,是国家重要的战略储备,主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。现在一般不动用,除非中共中央、国务院作出专门决 定,否则谁也动不了,不能用在任何地方。


建立全国社保基金的决策


2000年,中央作出决策,成立全国社保基金和全国社保基金理事会,主要有两个背景:一是人口老龄化问题,二是国企改革。


先谈老龄化问题。20世纪80年代中期,中国人口老龄化的迹象开始显现。90年代进一步加 速,在一些国有企业尤其是老工业基地,领取退 休金的人员与在职人员比例往往变得很大。进入新世纪以后,中国进入老龄化社会的趋势已很明显。


当时我们看到,国际上所有进入老龄化社会的国家,由于供养人口比例很高,工作着的一 代人可能要赡养过多的老年人,往往资金紧张、社会保障的压力大。


而且,由于中国在较长时期实行独生子女政策,逐步形成“四二一”家庭结 构,一般情况下,一对夫妇将负担5个人——双方父母和孩子,完全依靠传统的家庭赡养老人显然 很难行得通;而已经建立的养老、医疗、失业、最低生活保障等各种社会保障制度,也将随人口结构的变化而给资金的需求带来压力。


这就急需着眼长远,未雨绸缪,建立一个专门的社会保障 基金,以备将来人口老龄化高峰时期的需要。


改革开放以来,国企改革一直被视为经济体制改革的中心环节。党的十五届四中全会作出了深化国有企业改革的决定,之后国企改革的力度加大,下岗职工比较多,再就业比较困难,也产生了一些矛盾。


这让我们更加深刻地认识到, 在缺乏社会安全保障网的情况下进行国有企业改 革重组具有极大的挑战性。加快社会保障制度改 革,提高社会保障水平,已刻不容缓。


新中国成立以后,逐步建立起覆盖城镇国有部门的社会保障体系。工人的养老金、医疗费都 由企业负责支付和报销,而当企业亏损、入不敷 出时,则由财政给予补贴。那个年代,每年财政预算里都有企业亏损补贴科目。但是,随着社会主义市场经济体制改革不断深入,基本经济制度 的建立,各种所有制单位的发展,这种保障已经 不能适应变化了的形势。


从20世纪90年代初开始,社会保障制度改革 逐步推进。到本世纪初,在城镇初步形成了以职 工养老、医疗和失业保险以及居民最低生活保障为重点的社会保障体系框架。但在当时,农村的 社会保障制度建设还没有真正开始。


在城镇,最 低生活保障制度虽已建立,但医疗保险制度改革 刚刚开始。尤其至关重要的是,虽然某些制度已 经建立, 但过去没有资金积累,通过社会统筹和 职工个人账户集中的资金,不少地方也不能满足即期需要,中央财政每年要用巨额的预算资金来弥补缺口。


可以说,资金缺口问题已经成为进一步推动社会保障制度改革,加强力度,扩大覆盖范围的拦路虎。 而且可以预见,随着老龄化社会的来 临,问题将会更加突出。


为了满足社会保障资金日益增长的需要,在不宜提高缴费标准的情况下,国家有必要未雨绸缪,从多种渠道筹集和积累一笔基金,发挥补充 和调剂作用。


2000年初,美国斯坦福大学华人经济学家刘遵义教授(后来曾担任香港中文大学校长)受邀 来北京参加中国社会保障制度改革国际研讨会。时任国务院总理的朱老板在会见刘遵义时 说,我们中国也要像国外一样,建立养老基金。通过资本运作,保证养老基金的保值增值,以解 决社会保障制度建设的资金缺口问题。 他还说, 将来我来当这个基金会的主席。


刘遵义当即表 示:朱总理的设想非常好,这是长远之计。 大概到了2000年五六月份,国务院办公厅 通知我下午4点到京西宾馆第九会议室开会。当 时,朱老板在京西宾馆开会,散会后他就直接 过来了。参加会议的有国家发展和计划委员会副主任王春正、财政部副部长楼继伟、劳动和社会保障部部长张左己,还有国务院一位副秘书长, 我当时是国务院经济体制改革办公室主任。


朱老板讲了他对建立一个全国社会保障方面基金的 基本考虑,并提议我担任基金会主席。我说: “总理,您不是跟外宾说将来由您当主席吗?” 他说:“我只是说说,我真能那么干吗?!”会上,大家的初步意见基本统一后,镕基同志对我说:“你找一些人研究出一个方案,报国务院常 务会议讨论一下。”


由此,这个任务就落到我的头上。回去以后,我找了一些人进行研究。在借鉴 国外经验基础上,结合中国的特点,设计出一个 方案。我事先向镕基同志个别汇报。


我说:“国外都叫养老基金,但根据您说的,我们这个基金 将来使用范围比较广,不仅用于弥补养老基金不足,还要用在医疗保险、失业保险等上面,是称养老基金,还是叫社会保障基金?”镕基同志考虑了一下,说还是叫社会保障基金。名称就这么 定了下来。

接下来就是选理事的问题。镕基同志明确说,理事一定要选社会上声望高、群众信得过、 比较廉洁、没什么大问题的人。让这样的理事 来管基金,人民群众才会放心,而且他们出主意 的水平也会比较高。镕基同志观点非常正确。为了确定理事会名单,我曾多次向他汇报。


最后, 国务院聘请的第一届理事会理事有甘道明、刘克崮、刘国光、刘枢机、张左己、张俊九、陈锦华、经叔平、杨纪珂、袁宝华、崔乃夫、楼继伟。他们中间,有的过去担任有关部门重要职务,有的当时还担任着重要职务,有的为社会知 名人士,有的则是企业、职工以及私营工商业代 表,都非常热心于这项事业。


2000年7月,国务院召开常务会议,其中一 项议程就是讨论建立全国社保基金及其理事会。 我列席参加,汇报建立全国社保基金以及组建理事会的方案。汇报结束后,当时主管工业的副总理吴第一个表示支持,明确说:建 立全国社保基金好!很必要!并且指出,这个钱 是老百姓的养命钱, 在运营时一定要把安全放在 第一位,不能损失。 李副总理和其他各位国 务院领导也都表示赞成。


会上大家意见一致。镕基同志说:既然大家都同意,我在这提个名, 刘仲藜来当理事长。不久,中共中央在北戴河召开会议,讨论建立全国社保基金的问题。我没有 参加,具体的讨论情况不知情,后来听镕基同志 传达,我们提出的方案通过了。镕基同志还跟我 说,中央把全国社保基金看得很重,视之为重要的财政战略性储备资金。这足以说明党中央对建全国社保基金的重视程度。


2000年8月1日,中共中央、国务院正式决定 建立全国社保基金,同时设立全国社保基金理事 会。不久,我的任命下来了。 镕基同志让我起草一个新华社通稿,把建立全国社保基金的背景、 过程、意义写清楚,让全社会都能知道,将来基 金的账目也要按时公布。我把写好的稿子送给镕 基同志,他亲自作了修改。 9月25日新华社在全 国发了通稿,9月26日《人民日报》头版刊登。


组建全国社保基金理事会


全国社保基金理事会的组建工作,现在回想起来依然很有意思。我担任理事长时,已66岁 了。一开始提出的方案,机构是这样设置的:上边是理事会,理事会下设秘书处,秘书处管辖几 个部门。理事长是虚的,秘书处是实质性的, 秘书长(国外叫执行总裁)掌握实权,负责具体 管理。这也是国际上基金管理通行的做法。


(现任理事长为楼继伟)


在这期间,我到香港进行了一次考察。香港那时正在建立“强基金”,通俗地说就是强制性的养老基 金,每一个香港居民都得参加,由参加者个人自选管理人,自选投资品种,与我们建立的全国社 保基金有很大的不同。


“强基金”的总裁叫李业 广,英国女王给他的名头叫太平绅士。李业广先生对我说,他为基金会服务是义务的,不要工 资,后来港府象征性地每年发给他一元港币作工 资。具体负责强基金运作的还有一位执行总裁。


但是,国务院常务会议讨论的时候,决定全国社保基金理事会为国务院直属正部级事业单位,受国务院委托,管理运营全国社保基金。 这样定位的话,就和我原先的设计方案大相径庭 了。


我对镕基同志说:“总理,原本是想在成立 基金会时,请您给我派一个助手担任秘书长,负 责具体事务。现在,如果是直属事业单位,不是 基金管理公司性质,有点像准政府管理的性质 了。”他说:“对!”并说:“既然是一个事业单位,就要有人。没人你可以提,也可以要。” 接着,我就开始着手组建理事会了。


(本次机构改革中,将全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理,承担基金安全和保值增值的主体责任,作为基金投资运营机构,不再明确行政级别。)


第一件事情,“兵马未动,粮草先行”,得有房子,有开支,有人办事。 房子问题解决得比较顺利,经财政部沟通协商,帮我们从农业发展银行借了一层楼,作为办公地点。理事会机构本 身的开支,国务院作了一个非常重要的规定,理 事会机构的费用由中央财政开支,不能占用社会保 障基金,基金运营增值部分全部进入基金。这个决策很英明,将钱分得很清楚。


工作人员问题,我先从体改办带了7位同志跟我进理事会,管房子、管 文件,先把基本框架建起来。李克平同志原来是体 改办的巡视员,懂资本市场运作,我让他担任投资 部主任,现在是副理事长了。还要尽快把会计制度 建立起来,钱才能规范管理。现在基金会的秘书长 沈小南同志是会计专家,当时就是从财政部调过来担任财务部主任的。


第二件事就是要定编制,特别是组建初期, 急需一些工作人员。当时的机构设置比较简单, 理事会下设四个部:投资部、法规法律监督部、 财务部、行政部。行政部本来想叫办公厅,但是 考虑到是事业单位,就改称行政部。


宋德福同志 时任人事部部长、中央编办主任。我找到他商量 编制问题。谈来谈去,难以达成一致。最后,我 说:“这样吧,咱们实事求是,这件事情我没经验,你也没经验, 我说60个编制、80个编制没有根据,你说30个编制也没有根据。我们的内部机 构设置表已经给你了,先定50个编制。正式下文 件的时候,加一句话:“暂定50个编制,以后根据实际情况逐渐作调整。” 他说有道理。编制问题就初步这么定了,发文时这句话也写上了。


随后,我们开始正式“招兵买马”。当时, 我们商定,公务员调来理事会,不需要参加考试,但都要签合同,实行聘任制。其他人员实行招考,报名不像现在这样火热,那时知道全国社保基金理事会的人还不多,不过竞争也比较激 烈,两三百人中录取三五人。经过考试进来的一 批年轻人,无论是工作能力还是敬业精神,都很 不错,现在大都已经是业务骨干了。


第三件事情,到中央办公厅、国务院办公厅、中纪委办公厅,还有其他相关部门去“挂个 号”,请他们在发文件、开会发通知时别忘了我们这个部门,该由我们参加的我们都得参加。 因 为中央下发了正式文件,有关部门都很支持。没有多长时间,行政方面运行就很正常了。中央保 密局也来了,检查保密情况,最后都通过了。


组建期间,中组部发文通知,劳动和社会 保障部副部长刘雅芝来担任理事会副理事长。我向镕基同志汇报了中组部的这个任命通知,他说 已经知道了。我说:“如果这样的话,就不是原来的设想了,领导层成员有三个了,得改变一下 领导方式。”


他说:“对,你再考虑一下,我看 有必要成立一个党组。”我觉得这很有道理,既 然是国务院直属的正部级事业单位,应该成立党组,实行集体领导。回去后,我 为此专门写了一个报告,中央很 快就批准了。


2001年12月18日,全国社保基金理事会第一届理事会第一次会议在京西宾馆召开。镕基同志 出席并讲话。他代表党中央、国 务院对理事会的成立表示祝贺, 强调理事会要管理好运营好百姓 的“血汗钱”、“保命钱”,为 万民造福。这次会议审定了理事会章程和主要管理制度,标志着 理事会组建工作基本完成,基金 管理运营正式启动。


理事会运作大概一年后, 我找中央编办主任说: “原来编制不够用了。原因有两个:第一,现在理事长是一正三副,每个 人加一个秘书、一个司机,50个编制就被占去12 个了。第二,理事会马上要成立股权部,专门负责股权投资。”他表示理解,说已经知道这些变 化。经过协商,编制增加到80个。


其实,我一直 不想搞很多编制,人多了如果没有更多的事做, 就会“无事生非”。编制少,我们许多工作尽量 利用“市场”力量。 我们聘请了两位从机关刚刚 退休的处级干部负责晚间值班,每人每月补1000 多块钱。他们经验丰富,也很乐意干这事,对我 们来说则是省钱又省编,皆大欢喜。


我们也没有 设立专门的研究部门——例如政策研究部,它占 编制不说,花钱也不少。如果有研究课题,我们 一般都委托给社会上的研究所,花点钱就可以, 不需要养那么多人。到2003年3月我离任时,理事 会工作人员不到70人。后来,随着投资业务慢慢拓展到境外、实业、股权等,人手显然不够用, 才逐步增加到现在的一百四五十人。现在已有了自己的办公楼,服务中心等配套设施也都有了。


拓宽筹资渠道


2000年底,中央财政拨款200亿元,全国社会保障基金开始有了第一笔基金。根据中央要。求,全国社保基金要不断壮大规模,拓宽筹资渠道。为此,我们做了不懈努力。具体来讲,全国 社保基金的筹资渠道,主要是以下三种:


第一,中央财政预算拨款。财政每年拨一点,逐步积累。镕基同志特别重视全国社保基金,一开始就拨了200亿。 这在当时财政预算比 较紧张的情况下,可以说是大手笔,非常难得。


第二,中央财政拨入彩票公益金。发行彩票的收入,扣除印刷、销售、奖金等费用以及发行 部门所得公益金基数外,增长部分都给全国社保基金。


第三,国有股转(减)持。这是最复杂,我 们花了最大精力去努力推动的筹资工作。早在90 年代,就有不少国内外专家鉴于已经退休的老职 工和即将退休的中年职工没有基金积累,提出将 国有资产“切一块”作为补偿。中央决定把国有股划拨作为全国社保基金的一个重要筹资渠道, 应当说和它有关。


最初,国有股的划拨是这样运作的:国有 企业或国有控股企业上市以后,按筹资额的10% 交给社保基金, 比如,某一国有企业国有股发行了5亿股,筹资200亿,那就交20亿给全国社保 基金。


但是,这一规定不尽完善:一是国有部分 上缴10%以后,股权就有变化,影响公司的治理 结构,甚至可能导致丧失国有控股权;


二是股东有意见,买股票是为了让企业更好地发展,但筹 资结果不是用于扩大再生产,而是拿给社保基金 了,投资者对企业的前景信心打了折扣;


第三,央企国有股减持,交给社保基金,地方国企要不 要也照此办理?当时没有明确的政策规定。因为有这些问题,在境外上市的国有企业股划拨正常 进行,境内国有上市企业国有股划拔暂时停止。


怎么办呢?这是中央已经定了的事情,不能就这么搁置下去,境外上市企业数量毕竟是很少 的。2002年底,我向镕基同志汇报:社保基金的事基本上都定了,只有国有股划拨的问题还需要 进一步解决。他当即说:明天我让李伟告诉国资 委,这件事还是要办。


这样,财政部、劳动和社会保障部、国资委、证监会和我们又聚在一起,进一步研究,提出了新的办法: 将按筹资额的10%上缴给社保基金改为直接划给一部分股权。中央企业要划,地 方企业也要划。


理事会有权了解经营情况,按照股权参与利润分配,但不派人参加董事会,不直 接参与企业经营活动,理事会可以出售所掌握的 股权(实际发生很少,因为如果出售了甲企业的 股,可能还要买进乙企业的股,因为资金不能闲 置着,所以一般不会这样做)。


尽管各方原则达成了一致意见,但真正实施起来仍然很不容易。直到2009年6月,国有股转持 政策正式实施,并规定从2006年6月开始实行。截 至2010年底,国有股转(减)持共为全国社保筹 集资金1973.97亿元,占累计财政性净拨入资金的 44.49%。


(2017年《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》要求将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%。)


此外,投资收益虽然不是筹资渠道,但却 是全国社保基金增量的重要来源。截止到2010年 底,全国社保基金累计投资收益达到3373.57亿 元,占全国社保基金权益的43.19%。


现在,进一步拓宽筹资渠道难度较大,但也 并非完全没有机会。真诚希望各界有识之士,用 你们的真知灼见,提出一些可持续的、有增长的 筹资渠道。


建立规章制度


为了使全国社保基金能在高起点上进行规范 化、专业化运作,理事会一开始把主要精力放在 打基础上,先后同美国、英国、香港等地40多家 富有经验的国际著名基金管理公司、托管银行等 机构进行广泛交流,并与国内20多家基金管理公 司和咨询公司开展专题合作,致力于加强制度建 设,寻找合适的投资管理人、托管人,将理事会 工作和社保基金管理运营纳入制度化轨道。


没有规矩不能成方圆,全国社保基金这么大的资金规模,没有严格而完善的制度是不行的。 制度建设至关重要,关系到基金安全和保值增值。对此,我们花了大量精力。当时,一帮年轻 人真是日以继夜地工作,一年多的时间制订了30 多个规章制度。


制度规定非常严格,比如,理事会下设投资委员会,我担任主任。 在讨论投资问题时,我有否决权,可以不同意某个投资项目或金额,但没 有直接指定投资项目的决定权。这和党组的决策方式是不一样的。


2001年12月13日,经国务院批准,财政部、 劳动和社会保障部颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。根据《暂行办法》规定,理事会直接运作的全国社保基金的投资范围限于银行 存款、在一级市场购买国债,其他投资需委托投资管理人管理和运作,并委托托管人管理资金。


国际上许多基金管理公司听说中国成立社保基金 的消息,都派人来找生意,希望我们把钱委托给 他们经营。其中有一位我曾见过,过去是美国 驻中国大使馆的官员,中文讲得简直比北京人还 标准。我给他解释,现在还不允许基金到海外投 资,暂时不能委托国际投资公司经营。如果有一 天机会成熟,政策允许基金到海外投资的话,我 会想着你的。


我卸任理事长之前,他还邀请我到加拿大温哥华发表演讲,介绍中国的全国社保基金。国内找我们的单位也不少。我总是说,按照 制度规定,选拔基金投资管理人、委托人,是由 专家评审,专家说了算,我们说了不算。


理事会聘请了15位专家,都是在金融界有一定名气的。 每次评审,并非把15位专家都请来,而是随机邀请7到9位。之所以这样规定,是为了避免有的单位老搞公关。虽然这大概还不能杜绝公关,但至 少可以增加公关难度。


还有一些不成文的制度,也是严格执行的。比如: 理事会是直接接触钱的,这和财政部管钱 而见不到现钱、完全靠国库调拨运作不同。比如我们到一级市场买国债,就要把钱通过银行 打到交易方账号上。这是有风险的,假如对方给的账号不对,或者畜意串通,故意打到某个账号 上,就要出大事!


为了防止出现这种情况,我们规定资金调度由经办人、财务部主任和主管财务 的副理事长三个人共管,三个人都知道买了什么东西,要转账多少钱。然后,财务部主任和银行 主管沟通,核实确定和我们交易公司的账号。之 后,才能把钱打进对方账户,从而保证资金调度 的安全。







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