【团标】（​团体标准研究与实践论文展示）美国国家标准机构的发展与作用探讨 —— ANSI的经验及启示

中国的标准化改革已经提上日程，提出“建立政府主导制定标准与市场自主制定的标准协同发展，……政府与市场共治的标准化管理体制，”作为改革的目标，把“培育发展团体标准”作为改革的重要内容 ^[1] 。如何实现政府与市场共治、培育发展团体标准，美国国家标准协会（American National Standards Institute，ANSI；有译“美国国家标准学会”等）作为美国《国内税法典》的501(c)(3)（26 U.S.C 501(c)(3)of Internal Revenue Code）免除税收的非赢利性（not-for-profit）标准机构，其百年的历史及在美国和国际标准化中的作用和影响，对于中国发展团体标准极具参考价值。

2.1 国家标准制度

美国实行自愿标准制度。1995年颁布的《国家技术转让与促进法案1995》 ^[2] 和《联邦政府参与制定和使用自愿一致性标准和合格评定活动通告A-119》 ^[3] （简称“两个法规”）确定了美国政府在制定政策、法规和政府采购中应采用民营机构自愿一致性标准（Voluntary Consensus Standards，VCS）的制度，由此构建了美国“法规+标准”的技术法制。

2.2 自愿一致性标准

美国自愿一致性标准是自愿标准（Volunta r y Sta nda rds）中的一种，由“自愿一致性标准实体”（Voluntary consensus standards body） 制定或采纳、发布。

自愿一致性标准实体包括：协/学会（associations）、组织机构（organizations）或技术社团（technical societies）、实体（bodies），其遵循开放（Openness）、平衡（Balance）、正当程序（Due process）、申诉程序（Appeals process）、一致同意（Consensus）的原则建立的协商一致程序（agreed-upon procedure）制定、采用和发布VCS。

VCS不包括工业标准（industry standards）、企业标准（company standards）、事实标准（de facto standards）和特定标准（ad hoc standards）。

3.1 ANSI历史

A N S I 属于自愿一致性标准组织机构，成立于1918 年，最初的名称为“美国工程标准委员会”（American Engineering Standards Committee，AESC）。1928年AESC重组并命名为“美国标准协会”(American Standards Association ，ASA)。1966年，ASA重组为“美利坚合众国标准协会”（United States of America Standards Institute ，USASI）。1969年，USASI进行了全面重组，更名为ANSI，并成为美国国家标准（American National Standards，ANS）的批准机构 ^[4] 。

3.2 ANSI组成

（1）成员组成

ANSI的1,149个成员代表了全世界范围的12.5万家公司、组织、政府机构、学术和研究机构，超过350万名专业人士，覆盖了几乎所有的行业和学科 ^[5-6] （见表1）。

（2）政策机构

政策机构是ANSI实现其目的、使命和自身善治的决策和执行机构，包括美国国家标准监管者、国家政策制定者和执行者的职责，以及服务于美国国际贸易和工商业活动的国家政策使命，由7个政府政策专门委员会组成，包括：国家政策委员会（NPC）、国际政策委员会（IPC）、知识产权政策委员会（IPRPC）、合格评定政策委员会（CAPC）、区域标准化委员会（RSC）（针对美洲、亚太地区、欧洲、中东和非洲）、ASNI/ISO理事会（AIC，ANSI对应ISO的委员会）、美国国家委员会IEC理事会（USNC）。

4.1 国家标准制定机制

（1）标准制定者和制定标准

美国国家标准（American National Standards ，ANS）由ANSI按照“两个法规”要求认可的“自愿一致性标准实体”为标准制定者（ANSI-Accredited Standards Developers，ASDs）制定，ANSI发布 ^[7-8] 并监管标准应用的符合性认证措施的颁布和实施。ANSI规定自己既不制定标准，也不主导标准认定。

ANSI共认可235个ASDs，全部为组织机构（organizat ions）成员，共制定标准11, 043项（至2016年3月），占ANSI批准发布的11,368个美国国家标准的97% ^[9-10] 。

ASDs也会将自己的标准推荐给ANSI作为国家标准，批准后在原标准编号前冠以“ANSI”，成为美国国家标准，如美国采暖、制冷和空调工程师协会（ASHRAE）标准ASHRAE16（ Method of Testing for Rating Room Air Conditioners）被ANSI批准为国家标准ANSI/ ASHRAE16。

（2）采用国际标准

基于美国标准制定者的有利地位，ASDs既可以采纳ISO或IEC的标准，也可以将其正在制定的标准同时批准作为ANS、ISO或IEC的标准 ^[11] 。

4.2 标准政策和规则的主导

ANSI是世界标准界的主导力量，其标准政策影响和主导世界标准化规则的制定。

（1）国家标准制定规则

ANSI 的NPC 和标准执行理事会（Th e Exe cut ive Standards Council，Ex SC）制定的《ANSI 基本规定：美国国家标准程序要求》规定了制定美国国家标准法定程序（due process）的10项原则要求 ^[12] ：公开（open nes s）、无偏向（lack of dominance）、平衡（balance）、协调和统一（coordination and harmonization）、广而告之（notification of standards development）、重视反对意见（consideration of views and objections）、按规则投票（consensus vote）、申诉（appeals）、白纸黑字（written procedure）、符合标准政策（normative American National Standards Policies）。其中如“平衡”等原则具有“细节决定成败”的操作要求。

1）平衡：原则是当标准中有安全内容时，单一利益方（single interest）构成不能超过标准开发者成员的2/3，其他标准则不能超过半数。单一利益方定义为：产品生产者、用户和一般利益方；或细分为：消费者（Consume r）、直接影响群体（Directly a ffected public）、批发和零售商（Distributor and retailer）、工商业（Industrial/commercial）、保险业（Insurance）、劳工（Labor）、制造商（Manufacturer）、专业团体（Professional s o cie t y）、行政机构（Regulatory agency）、实验室（Testinglaboratory）和经贸组织（Trade association）。

2）符合标准政策：要求符合ANSI的多项政策要求，如：ANSI的专利政策、排除标准中的商业条款和符合反垄断法等。

3）重视反对意见：如未被采纳的反对意见可通过正式申诉程序申诉，标准公开征求意见结束之后的任何意见应以同样程序作为新建议处理，等等。

（2）国际标准化支配力量

1）ANSI是经美国商务部正式认可代表美国参加国际标准化组织（ISO）等多个标准化国际组织和地区组织 ^[13] ，例如：

ANSI代表美国担任ISO技术委员会（TC）主席119个，占全部238个TC主席的50%；承担的技术委员会秘书处32个，占全部TC的13.44%；承担分技术委员会（SC）81个，占SC的15.54%，主持标准工作组（working groups）487个，占ISO工作组的18.79%；对应TC和SC，USNC批准了222个美国技术顾问组（U.S. Technical Advisory Group，TAG）；作为会议召集人528次，占ISO会议总数的26.47% ^[14] 。

A NSI代表美国担任I EC技术委员会（TC）主席35个，占全部10 0个TC的35%；ANSI承担的技术委员会秘书处12个，占全部TC的12%；ANSI承担分技术委员会（SC）11个，占SC的14.28%；对应TC和SC，USNC批准了163个美国技术顾问组（U.S. Technical Advisory Group，TAG） ^[15] 。

承担和保持美国在ISO、IEC，以及其他所有的主要国际和区域标准化组织中的技术领导地位是A NSI永恒的优先任务。例如：A NSI副主席连任ISO CASCO（合格评定委员会）主席（2014）；ANSI成员，NFPA（美国消防协会）前主席选任为IEC主席（2015）；ANSI的ANAB（国家认可委员会）成员任国际认可论坛（IAF）主席和国际实验室认可合作组织（ILAC）主席（2015）；ANSI主席连任泛美技术标准委员会（COPANT）主席，等等。

2）在技术层面，A S N I通过U S N C代表美国参与了ISO工作的8 0%和国际电工委员会（I EC）工作的93% ^[16] 。A SN I还发挥直接影响，如：将美国的意见协调为I S O的《2016 -2020战略计划》（“Strategic Plan for 2016-2020”）内容；2015年，为帮助国内和国际标准相关方理解美国标准化系统，ANSI编写了一份《标准问答》（Q&A），并与欧洲标准化组织（ESOs）的文件共同出版，等等，从而引导美国标准在全世界发挥作用。

（3）世界标准化政策领导者

ANSI制定的重要标准化政策对世界各国的标准化政策都会产生较大的影响，如下述政策影响了中国和ISO的标准政策 ^{[17 -18]} 。

2007年颁布的《履行ANSI 专利政策指南》（Guidelines for Implementation of the ANSI Patent Policy ^[19] ），规定了美国国家标准中出现专利要进行声明等的政策要求。

2011年，ANSI发表版权政策立场白皮书《联邦法规中自愿一致性标准的版权保护》（W h y Voluntary Consensus Standards Incorporated by Reference into Federal Government Regulations Are Copyright Protected），明确法规中标准版权受到保护[20]。

4.3 公共政策桥梁、国际合作纽带

（1）公营——私营部门的政策桥梁

ANSI积极发挥政府和标准机构间的政策和信息桥梁作用，将政府政策法规传达到市场，通过标准将市场和私营部门的技术传递到政府政策法规，例如：

2013年，为响应奥巴马总统的“气候行动计划”（Climate Action Plan），ANSI加入美国能源部“工业超级能效加速器”（Industrial Superior Energy Performance (SEP) Accelerators）计划。

2013年为提高公共安全机构、消防部门和执法机构的能力，举办“ANSI 国土安全标准化合作”（ANSI Homeland Defense and Security Standardization Collaborative）圆桌会议。

2014年，在国会山举办“全球供应链优先事项标准讨论会”（discussion of standards issues related to global supply chain priorities），讨论劳动安全、反腐败、食品安全议题，有150名国会工作人员参加会议。

2014 年，为推动智慧城市建设，ANSI 建立了一站式“ASNI智慧和可持续发展城市网站”（ANSI Network on Smart and Sustainable Cities，ANSSC）。

前述国家标准ANSI/ ASHRAE16被美国能源部（DOE）法规“10 CFR 430 Subpart B, App. F, 2”采用，成为法规内容。

（2）国际和全球纽带

ANSI通过与业界和政府机构的合作，响应美国国家的需要，发出美国政策的声音，推动美国商品和服务最快地进入联盟成员国市场。

2013 年5月，ANSI与美国国际开发署（USAID）达成协议，建立A NSI—USAID标准联盟（Standards Alliance），作为资助发展中国家履行WTO/TBT协议和推广美国标准的方式。目前已有墨西哥和越南等十几个国家，海湾合作理事会标准化组织（GSO）和非洲标准化组织（ARSO）等多个国际组织参加 ^[21] 。联盟的合作项目主要内容有WTO/TBT 协议培训，美国标准、合格评定和法规培训和研讨会，帮助联盟成员标准化。2013年，ANSI与美国国务院（Department of State）和美国国际电信联盟协会（USITUA）加强合作，强调信息和通信领域的共同关切，在电信标准化领域协调与国际电信联盟（ITU）、ISO和IEC的立场。

4.4 国家标准战略制定者

ANSI于2000年制定发布了“美国国家标准战略”（National Standards Strategy for the United States，NSS），并于2005年进行修订并更名为“美国标准战略”（United States Standards Strategy ，USSS），2010年进行升级。USSS的战略及目标可以描述为 ^[22] ：（1）采用全球可接受的原则，进行全球标准的制定；（2）政府在法规制定和政府采购中尽可能地采用自愿一致性标准；（3）标准体系的多样性和包容性，以及支持灵活的标准形式；（4）美国承担满足全球需要的标准化义务；（5）采用电子信息工具优化全球标准制定，在全球经济中促进标准的传播；（6）由一个机构（ANSI）在国际标准组织中代表美国，由它来推动USSS实施。

5.1 建立完整的团体标准制度

（1）传统标准

ANSI把美国现有自愿一致性标准称为“传统的”（traditional），并且意识到在自愿一致原则下，新兴科技（emerging technology）领域VCS不能快速反应市场的需要，出现了“非传统”（nontraditional）的团体标准实体（consortia）制定的标准（consortium standards） ^[8] ，即：按照解决特定市场需求组成的标准团体，能以足够快的速度制定出反映该需求的标准 ^[23] 。

当中国提出大力发展团体标准时，首先要确定什么是“团体标准”。“团体标准”的英文翻译显示了认识的多样性，如将其译为“consort ium standards” ^[24] 、“social group standards” ^[25] 、“association standards” ^[26] 。如果按照文献 ^[26] 的定义，团体标准就是由学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟等社会团体按照自治规则制定的标准，从这个意义上，ANSI给出的中国团体标准英译“social organization standards”最为贴切 ^[27] ，并等同于ANSI的ASDs标准或组织机构标准。长久以来，中国业界将其称之为“社团标准”，只是近期改称为“团体标准”。

由于国际上普遍将“consortiumstandards”（通常译为“团体标准”，而难以接受译为“ 共同体标准”）视为非传统标准 ^[28] ，并不完全对应中国标准改革讨论中要大力发展的“团体标准”。恢复“社团标准”称谓，采用英文翻译“social organization standards”是回归惯例和与国际接轨的正确方式，并可以减少许多不必要的解释。而且在政策文件中已经多次出现“社会团体标准化”的表述 ^[29] ，无疑就是“社团标准”（注：本文以下采用这个用词。且以后出现的“标准社团”是泛指能制定标准的社团）恰当的脚注。

（2）系统培育发展社团标准

ANSI近百年的发展，已经建立了完善的体制和机制：其成员广泛的代表性，使其能够在掌控全世界最新技术动态的基础上，进行标准化；完善的政策机构使其能够面向美国和全世界制定符合美国利益的标准政策和战略；以民营者自治的方式确定目的和使命，制定标准化规则，监管国家标准，可以说是美国市场经济环境下非政府机构善治的典型。

中国标准社团历史较短、标准化能力较弱，现行社团标准化照抄现有并不完善的标准制修订制度。中国现阶段应当按照国际惯例优化和完善现有标准制修订制度。

1）坚持推荐性标准。ANSI 发布的美国国家标准全部为组织机构制定的VCS。自“两个法规”颁布后，每年约有250项的政府专有标准（government-unique standards，GUS）被VCS替代，大约有同样数量的VCS被政府机构采用 ^[30] 。CVS已经演变为美国联邦法规、政府采购和其他涉及标准的活动中技术内容的主体，其被法规采用当作一种荣誉，均在开发者的网页上表明其标准符合“两个法规”的要求。

中国推荐性标准制度符合“市场自主制定”的国际惯例。标准化改革提出“坚持国际接轨”，其中“接轨”的核心应当是继续发展符合国际惯例的推荐性标准制度。现阶段，尤其需要在产品和技术上旗帜鲜明地打上推荐性中国国家标准的标签才是产品和技术走向国际的最佳途径。因此，明确推荐性标准“向公益类标准过渡”、“重点制定基础通用标准”应是面向国内的标准改革；面向国际的标准改革应当重点加快冠以国家标准的掌握关键技术和创新领域的标准研制。

此外，美国UGS（有认为UGS是强制性标准）被VCS替代，表明了强制性标准制度没有必要，再次提醒中国应当终止强制性标准制度。

2）完善现有推荐性标准制度。A NSI的公开、平衡、透明、一致和法定程序标准制定要求也是国际标准界的通则，ANSI强烈建议中国的社团标准制定程序要公开和透明 ^[31] 。

中国现行标准制修订是政府下达计划，主编单位负责起草。标准制定责任和程序掌握在标准负责起草人或者少数直接编写人手中。征求意见方式和处理的决定权也在负责起草人。标准制定者代表的利益是编制组成员的利益，还不能代表公共利益。当前改变目前的“标准起草人的标准”，实现实质上广泛代表“利益相关方”的标准公开和透明制定，是中国现行标准包括社团标准改革的重要内容。例如：按照“平衡”的原则，确定单一利益方在标准起草组的人数比例，所有的意见均公开回复，建立申诉渠道和公开答复要求等等，是标准化改革影响成效的重要细节需要认真对待。

3）完善现有技术委员会制度。ANSI对应ISO/TC成立了技术委员会顾问组（TAG），对标准制定工作提出技术建议，解决技术委员会对于特定专业和领域技术能力不足的问题。

借鉴ANSI的做法，为解决中国标准化技术委员会受人数限制和技术面广，技术覆盖能力不足的状况，可把要求各标准制定项目成立对应专业的标准技术顾问专家组，全程提供技术咨询作为完善制度的要求提出。

4）建立社团及其标准认可机制。ANSI认可标准制定机构，将机构开发技术、追求声望、拥有权利和承担义务有效地结合，极大地激发了机构制定标准的积极性。凡是被ANSI认可的标准开发机构无不将认可在其网站首页上提及。

中国发展社团标准应当借鉴ANSI的成功实践。首先，建立规则，认可能够有资格制定国家标准的机构；其次，建立社团（包括其他机构）标准被认定为国家标准的机制，将制定和认定为国家标准作为社团的荣誉和促进标准繁荣的激励工具。

5）建立标准冲突审查机制。ANSI建立机制要求“协调和统一”地解决新制定标准与现存之间的潜在冲突（conflicts）和重复（duplication）。

中国现行标准交叉重复主要存在于国家标准和行业标准之间、不同行业之间，没有协调机制是主因。要在市场环境下发展社团标准，必须建立消除标准潜在冲突和重复的机制。

5.2 大力发展非社团标准

美国共有700多个政府机构和非政府机构制定了93,000多项标准，其中49,0 0 0项标准是由630个民营机构制定。也就是说还有47%的标准来自企业、实验室、科研院所、高等院校、联邦和地方政府机构，以及国际标准、国际机构标准、外国标准、科技大会标准等非组织机构标准，这些都是某个行业或领域中被采用且没有被标准机构认可的标准。其中一些领域只有一个（套）唯一被广泛（或国际上）使用的“事实标准”（unique standards或de facto standards或ad hoc standards），如英国国防部航空燃油标准《DEF STAN 91-91》（British Standard DEF STAN 9191），成为世界范围内居主导地位的事实标准之一 ^[32] 。

在被法规（CFR）采用的标准中，约4 4%为上述非组织机构标准[33]；CFR采用的689个美国国家标准仅占其全部采用标准的4.32%，也不是美国法规的主要标准来源。

总之，美国有近一半的标准是非组织机构标准。

中国大力发展社团标准的改革要看到实用主义的美国标准化：既广泛采用VCS，也同样使用非机构标准和具有权威的事实标准。因此，用同样的力量发展非团体标准也是实现“市场驱动、社会参与”标准化完整格局的正确选择。

5.3 政府推动和建立技术法制

（1）政府推动

美国联邦机构制定和使用标准44 , 0 0 0多项，是标准的最大单一用户 ^[8] 。在“两个法规”的要求下，联邦机构积极加入标准化机构，例如：美国国防部122个、卫生部201个、商务部123个、内政部85个、交通部50个、国土安全部46个、财政部13个，甚至国务院也加入了1个，对标准化有极大的推动作用。

中国标准社团主要由行业政府部门主导（或“主管”），一个行业的社团其他行业政府部门并不实质参与，更没有一个政府机构参加数十上百个标准社团情况。借鉴ANSI经验，在“市场自主制定”的政策下，政府部门在制定政策、法规和采购中应积极使用标准，广泛跨行业参与标准化社团和标准制定工作，是政府部门“带头”推动标准化的实质性措施。

（2）建立技术法制

美国有多达15,934个标准被法规（CFR）一视同仁地采用（Standards Incorporated by Reference，SIBR） ^[33] ，其中ANSI的689项标准在法规之外并不具有强制性，仍然是VCS。

“两个法规”启示中国在技术和标准领域的依法治国就是建立技术法制，以此推动标准化繁荣，包括：

1）终止强制性标准制度，建立（技术）法规与标准结合的技术法规制度。这是符合“国际惯例”的通行制度，将会一举扫清强制性标准具有和产生的种种弊端，简化社会治理环境和降低成本。

2）标准平等。在防止标准重复的前提下，标准化改革应当实现不论是国家标准、社团标准还是其他所有标准均具有同等的地位，与标准的层次和来源无关。国家标准仅是适合中国特色及走向世界的品牌，除标准质量和水平之外，并无其他特殊地位；社团标准也不仅限于市场自愿选用，只要符合法规需要就可以被采用；行业标准、地方标准、企业标准也可以被中央政府和其他各级法规所采用。

5.4 面向全球的标准化战略

（1）制定标准化国际战略

认识到每年的国际贸易超过13.5万亿美元，其中的80%与标准相关，ANSI将提高美国的国际竞争力和美国人的生活质量作为使命，始终把自己视为国际标准化的领导者，提出美国要“承担满足全球需要的标准化义务”，认为ANSI的价值在于全球网络化机遇，能够影响国际标准化相关政策立场。中国发展社团标准，也要将标准化作为提高国际竞争力的关键政策内容，制定面向全球的标准化政策和目标，不仅要制定国家层面的标准社团全球战略和目标，单个标准社团尤其是掌握核心技术的社团也同样要有全球胸怀，承担起中国标准走向世界的责任。

（2）标准机构国际化

A N S I认可多个标准开发国际组织机构，例如：（1）国际卫生管道和机械行政官员协会（Inter national Association of Plumbing and Mechanical Officials ），制定ANSI国家标准66个；（2）国际信息技术标准委员会（InterNational Committee for Information Technology Standards）（http://w w w.incits.org /），制定ANSI美国国家标准1474个；（3）电信行业解决方案联盟（Alliance for Telecommunications Industry Solutions），制定ANSI国家标准323个。

学习ANSI的经验，中国标准社团应广泛吸纳接纳国际成员，建立认可国际组织、国外机构制定中国标准的机制。

（3）组建国际标准联盟

中国标准社团国际化方向可以借鉴ANSI通过公营和民营合作组建ANSI—USAID标准联盟，推广美国标准的经验，按照出口、进口和国际合作导向，以及地区组织、区域组织和国际组织的方式，在中国外交政策和国家战略的指导下，由标准社团和政府机构合作组建地区、区域、国际贸易和国际组织标准联盟。组织联盟成员国中国标准培训班和召开标准研讨会；帮助成员国制定标准计划、制定和修订标准，以及完善现有标准，使其与中国国家标准兼容；帮助中国标准本地化、成员国标准国际化和采用中国标准；帮助成员国建立标准合格评定制度并提供相应的技术支持。

美国组织机构标准占据国家标准化的半壁江山，国家治理体系的半壁江山。同时也应该看到，还有非组织机构标准在其中发挥同样重要作用。国家标准在美国法规体系中并不占主导地位，标准化中的实用主义才是美国标准化的突出特色，并造就美国成为了世界上无可竞争的标准大国，依靠标准在全球“赢者通吃”。

中国要实现制造业强国和技术强国，建立世界标准强国和中国标准走向世界是必经的途径。深入探讨社团标准的法律地位、使用、发展目标和途径，以及非传统标准团体的发展，美国标准化实例值得进一步研究和借鉴。

陈燕申，研究员，主要研究方向为城市规划信息化、城市交通规划、城市轨道交通规划、城市轨道交通标准化、轨道交通安全、出租汽车规划与公共政策等。