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李清泉 江苏省张家港市人民法院
导读：由于政策模糊和立法滞后，面对大量农村土地承包经营权纠纷、集体经济权益分配纠纷、村民资格认定问题、宅基地使用权纠纷等涉农纠纷，法院在审理时往往找不到法律依据作为裁判准则，带来司法适用的困境。
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目前，我国立法机构已就农村土地承包经营权纠纷制定了相应的法律法规，但有关集体经济权益分配，以及与之息息相关的村民资格认定等问题，由于牵涉因素复杂，相关法律依据并不明确，应有的规定迟迟未能出台。本文旨在分析涉农纠纷产生的原因，针对集体经济权益分配、村民资格认定等问题提出相应的观点，希冀以此有效化解涉农矛盾，维护农村社会稳定。
问题的提出
农村集体经济权益分配的前提，是先要确定待分配主体，也就是说，哪些人享有集体经济权益分配权？
根据《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。但是，并没有相关法律法规对本集体成员的范畴做出界定，实践中出现了大量外嫁女、空挂户等要求享有集体经济权益分配权被拒而引发诉讼的现象。
审理类似案件中，势必先要解决农村集体经济组织成员资格认定问题。
对于如何认定农村集体经济组织成员资格，司法实践中主要有三种做法：其一，以是否具有本集体经济组织所在地常住户口作为判断依据；其二，基于户口标准，结合其是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活作为判断依据；其三，以是否与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系，以及管理关系作为判断依据。问题在于，如采用第一种标准，将会面对大量空挂户、悬空户现象，严重影响真正应当享有农村集体经济权益分配权人的合法权益；如采用后两种标准，或会不利于农业人口迁移，不符合我国城镇化发展趋势，可操作性并不强。
尽管农村集体经济组织成员资格认定与农村集体经济权益分配利益攸关，但现行法律未明确司法介入是否可纳入其救济途径。而且，对于司法方式能否介入，各方也存在不同的看法。
一种看法认为：该问题属于村民自治范畴，司法不应当介入。此事关系广大农民的基本权利，应当由全国人大常委会做出法律解释，法院不应受理此类案件。有观点认为，如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律可资适用，仍待立法机关作出进一步明确规定，目前无法在民事诉讼中作出认定，对于此类诉讼，法院应不予受理。
另一种看法则认为：法院不能以法无明文规定而拒绝裁判。尽管在立法层面上，未对农村集体经济组织成员资格的标准问题作出明确规定，但是当村民自治过程中侵害了部分村民的合法权益时，司法应当也必须提供救济的途径，不能拒绝裁判。
如何评述和看待上述两种观点？
笔者倾向于后一种。因为《村民委员会组织法》规定，从村集体经济所得收益的使用事项须经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会或者其成员做出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。《物权法》第63条也规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。从中可以看出，农村集体经济权益分配属于村民自治范畴，村委会对村集体资产有管理权，当村委会所做出的关于集体经济权益分配方案侵害了成员的合法权益，其相关成员是可以依法提起诉讼的。
立法的现状
《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第60条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
从上述立法内容可以看到，农村集体经济组织在我国的法律法规中都只提出了一个名词（概念），而对集体经济组织的微观构成，即集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确，这容易引发诸多矛盾纠纷，也影响农村产权改革。
尽快对农村集体经济组织成员资格作出“法律解释”，已成为当前推动农村改革发展的一项紧迫任务。
农村集体经济组织法律属性解构
了解法律属性之前，先简要梳理一下农村集体经济组织的由来。我国的农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料，土地、较大型农具、耕地（不包括农村宅基地，也即是农村集体建设用地），投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
一、性质与运行机制
从我国农村集体经济组织的历史沿革来分析，它最初是国家权力机构对私有制的改造形成，集体经济组织的资产是由各自然村或村民小组内的农民私有的土地、生产资料等共同投入组成，分配上曾实行口粮供给制。后来生产队实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益的分配。按劳动工分计酬，恢复社员自留地。村集体经济组织的性质是经济组织，其组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。
二、法律属性解构
从上述对农村集体经济组织性质与运行机制来分析，我国农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。
按照《村民委员会组织法》规定，我国农村集体经济组织不具备行政管理职能，因此不能归类于行政管理机构。农村集体经济组织具有管理经营集体经济的职能，因此也不同于具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征的社会团体组织。
企业法人应具备以下条件：一、依法成立；二、有必要的财产或者经费；三、有自己的名称、组织机构和场所；四、能够独立承担民事责任。农村集体经济组织与企业法人较为类似，具备了第二、三、四条要件，但是我国农村集体经济组织除了《村民委员会组织法》等法律中提及它的名称，均未有专门的法律法规对其设立运作机制作出法律规定，也不像企业法人、社会团体等有登记备案机构管理，因此不符合企业法人依法成立的要件。
那么，究竟应该如何在法律属性上定位我国的农村集体经济组织呢？
这里应当注意到，我国农村集体经济组织所管理经营的集体资产是村集体组织成员共同积累的共有资产，因此可以尝试以共有理论来解析该组织的法律性质。
三、以共有理论解构农村集体经济组织
我们先来看一下共同共有的法律特征：
第一，共有的主体不是单一的，它的主体是多数人。
第二，共有的客体也是特定的独立物。共有物在共有关系存续期间，不能分割为各个部分由各个共有人分享享有所有权，而是由各个共有人共同享有其所有权，各个共有人的权利及于共有物的全部。
第三，共有人对共有物或者按照各自的份额、或者平等地享有权利。但是，共有人对于自己权利的行使，并不是完全独立的，在许多情况下要体现全体共有人的意志，要受其他共有人的利益的制约。
共同共有的特征和有关权利义务的关系是：①共同共有的基础是共同关系，对共有财产不分各自的份额，在共同关系存续期间也不能要求分割；②共同共有人对共有财产有平等的所有权，他们经平等协商进行管理、支配和进行处分；③共同共有人对共有财产也承担平等的义务，对外就共同财产负连带责任；④在共同关系终止时，共有财产进行分割，应经平等协商，确定各自的份额。如果意见不一致，可诉请法院处理。
农村集体经济组织的主体是集体经济组织中的全体成员；它的客体是村民集体所有的土地及其他经济积累。按照《土地管理法》规定，集体所有的土地属于村集体或村民小组集体所有，该土地不同于其他资产，它是不能分割归村民各自所有的，只能由村民共同共有，土地上的收益也不是按照份额来分配的，这些特征都符合共同共有的法律属性。
学术界有观点认为，我国公有制为主体的基本经济制度包含了全民所有（国家所有）和劳动群众集体所有，它不同于共有。共有财产的主体是两个以上的共有人，各个共有人依法律的规定或者约定享有所有权，他们是共有物的共同所有人。而公有制不同，共有财产的主体是单一的。全民所有的财产的主体是国家，集体所有的财产的主体是集体组织。笔者认为，公有制和共有制的区别就在于公有制的财产是不能分割给每个成员所有的；而共有制的财产在全体共有人协商一致的情况下是可以分割共有财产的。我国的法律立法例之所以将农村集体经济组织所有的财产纳入公有制主要是为了从法律层面保护土地的公有制不被私有化。
根据农村集体经济组织形成的历史渊源看，它的财产是该集体经济组织成员原来的私有财产投入到集体经济组织而形成的共同财产积累，有别于国家全民所有的财产制，将其纳入共同共有财产制度中，从法律上能够解决我国法律在公有制的主体确定及其权利义务方面规定不具体导致的公有制财产所有权的管理运营主体不明确，公权力与平等民事权利在法律上的界限不清晰等问题。
农村集体经济组织所有的财产权利中，集体所有的土地所有权在我国宪法和民法中已确立了公有制的原则，这是中国特色的财产制度，因此农村集体经济组织成员除了在土地所有权上不能适用共同共有财产的平等分割权，其他权属均可适用共同共有财产制处分。
《村民委员会组织法》第22条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第24条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”
上述关于农村集体经济组织财产处分权的规定，与共同共有财产处分权的原则是一致的。农村集体经济组织对集体所有的土地及公共积累等共有财产的处置(包括管理、改良、变更、使用、收益、转让、设定负担等)，必须协商一致(包括事先约定或临时协商)，不能取得一致意见时则应按拥有财产份额一半以上的共有人的意见处理，但不得损害份额少的共有人的利益。
农村集体经济组织成员资格的认定
按照共有制度确立了农村集体经济组织权益分配制度后，其成员资格的认定问题就可迎刃而解了。
土地和经济积累等作为农村集体经济组织的共有财产，其权利主体当然就是共有财产权设立之时的共有权人，也就是说，当土地被确权归该村集体所有时属于该村的成员。
这里有必要明确，村民和社员是两个不同外沿的概念，村民是居住生活在地理意义上的村庄，接受该村村民委员会自治管理的成员；社员是农村集体经济组织的成员，它是属于原来的农村经济合作社的成员，其对农村集体经济组织管理的集体资产享有相应的经济利益。
社员属于村民范畴，但村民并不必然就是社员。仅仅居住生活在该行政村的村民，对农村集体经济组织没有财产投入，不享有该村土地承包经营权以及集体经济收益积累分配权的不属于社员。农村集体经济组织成员应当就是指原来的社员。我国目前正在进行户籍制度改革，政府正在将捆绑在户籍上的其他行政管理属性逐一剥离。因此，在认定农村集体经济组织成员资格时，不宜机械地将户籍作为判断标准之一。
农村集体经济组织成员资格的取得
一、原始取得
原农业生产合作社或农业生产队的社员，即原始共有财产投入成员，属本集体经济组织成员。
二、法定取得
即依照有关法律明确规定的，应属本集体经济组织成员，包括因婚姻关系办理入户后的迁入者；出嫁、丧偶、离婚以后，户口在本集体经济组织的妇女，或男到女方离婚、丧偶以后户口在本集体经济组织的；《收养法》颁布后，办理了合法收养登记手续的在册收养子女；因国家建设需要，由政府安置而迁入本集体经济组织的在册农业人口移民及其子女等。
上述人员，之所以能成为集体经济组织成员，都是因身份关系依附于原始取得成员而依法取得。
三、申请取得
即本集体经济组织成员符合计划生育政策的婚生子女，要求入户本集体经济组织的；违反《计划生育法》的婚生子女，按有关规定缴纳社会抚养费后，要求入户本集体经济组织的；本集体经济组织成员第一次婚姻迁入本集体经济组织的配偶，再婚满三年迁入本集体经济组织的配偶，要求入户本集体经济组织的；本集体经济组织成员合法收养的子女入户为非农户口，要求加入本集体经济组织的等，都必须向本集体经济组织提出书面申请，经本集体经济组织成员大会或户代表大会三分之二以上表决通过并签字确认，可成为本集体经济组织成员。
而非婚姻、收养、血缘、政策等原因要求加入本集体经济组织的农村居民，除须经过本集体经济组织成员大会或户代表大会三分之二以上表决通过外，还需按本集体经济组织《章程》缴纳一定数额的公共积累后，方可成为本集体经济组织成员。这也符合共同共有的原则，共有人自愿将其他人吸收为共有人，符合民事法律的自愿处分原则，只是应当要经过法定程序表决通过。
实名登记集体经济组织成员，是参与集体经济收益分配、征地拆迁安置补偿、集体土地确权的基本条件，其资格认定必须做到客观公正。为此，应建立集体经济组织成员实名登记制度，每年定期公示。对本集体经济组织成员有死亡的、以书面形式自愿放弃成员资格的、集体经济组织依法解散的以及法律法规规定的其他情形等，其成员资格认定为已经丧失，就需及时注销成员名单。随着推行农村集体土地确权登记，应当以此为契机，建立健全农村集体经济组织成员实名登记制度，以解决对农村集体经济组织成员资格认定上的混乱局面。
核校：璐蔓
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