最新财新周刊 | 中国碳市场待考

无所不能 · 公众号 · · 2021-01-26 17:47

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原文刊载于2021年第4期《财新周刊》环境与科技栏目

文 | 财新记者杜偲偲陈雪婉

2021年新年伊始，全球最大碳市场——中国碳市场的首个履约周期正式启动。1月5日，生态环境部举办碳排放权交易管理政策媒体吹风会，宣布从1月1日起，全国碳市场首个履约周期截至今年12月31日，涉及2225家发电行业的重点排放单位。这是中国第一次从国家层面将温室气体控排责任压实到企业。

早在2008年8月5日，北京和上海争先建立了碳排放权交易所，仅两小时之差。随后几年间，全国已建立或处于筹备阶段的碳交易所一度达到100家之多，碳排放权交易被认为是重要的经济机遇，受到追捧。然而，随着碳市场建设的复杂性显现，市场关注热情逐渐转冷。

碳排放权交易，被认为是用市场机制应对气候变化的有效工具，其交易对象通常为主要温室气体二氧化碳的排放配额，政府部门将对碳排放配额进行总量控制，使纳入市场的控排企业受到碳排放限额的约束，再引入交易机制，通过交易碳排放限额来达到资源分配最优，并对节能减排企业起到市场激励的作用。

二氧化碳看不见摸不着，从无到有为其创造一个市场并不容易。如何监测核查二氧化碳排放数据，进行合理的配额分配，保证市场的流动性与活跃度，是贯穿中国碳市场设计实践的难点。

此前，碳交易市场筹谋已久。从2011年起，国家发改委确定碳交易试点省市，至今已有10年，全国碳交易市场筹建也已达三年。2011年，国家发改委确定了北京、天津、上海、深圳、广东、湖北和重庆七个碳交易试点省市，各试点市场自2013年起陆续启动。2017年12月，国家发改委组织召开全国碳排放交易体系启动工作电视电话会议，并印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，正式宣布启动全国碳市场建设，初期仅纳入电力行业。但仅电力一个行业，中国碳市场就将成为全球最大的碳市场。

然而，在实践中，全国碳市场的推进不如预期。一位参与碳市场建设的专家称，近几年的工作主要集中在探索碳市场的相关原则，并将其落实至具体制度，如测算行业排放基准值、收集核查企业的历史排放数据，还需建设碳交易市场的注册登记系统和交易系统。

与此同时，中国在气候变化议题上主动提升自主贡献承诺，展示出越来越强的气候治理决心。2020年9月22日，国家主席习近平在联合国大会上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

在三个月后的联合国气候雄心峰会上，习近平进一步宣布，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

碳交易市场是中国在气候变化领域最直接影响企业碳排放量的政策工具。2020年10月末11月初，生态环境部就全国碳排放权交易市场配额、管理办法及交易结算方法等发布征求意见稿。2021年元旦前后，生态环境部又先后发布《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（下称《实施方案》）、《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》与《碳排放权交易管理办法（试行）》（下称《管理办法》），规定将纳入名单的2225家发电行业重点排放单位2019—2020年的配额预分配相关数据于2021年1月29日前上报，《管理办法》将于2021年2月1日起正式实施，全国碳市场已初具启动条件。

电力行业是中国碳排放量规模大的行业部门。2018年中国电力行业排放的二氧化碳约为41.41亿吨，占全社会碳排放总量的43.4%。由于其碳排放过程相对简单，且数据化程度较高，成为首个被考虑纳入全国碳市场的行业。根据《实施方案》，2019—2020年全国碳市场将纳入国内绝大部分的火电企业，主要为燃煤电厂或燃气电厂。

在碳市场从业者眼中，以往的试点碳市场存在规则不统一、政府干预过多、无法形成市场机制、企业信息不透明、市场参与者单一等问题。全国碳市场在制度设计上已尝试改进，未来能否突破难点、促进企业减排仍待检验。

美国环保协会（EDF）长期致力于用市场手段促进气候治理，其中国首席代表张建宇表示，碳市场建设是一个且行且试、逐步完善的过程。“最主要的工作应该是先启动这个市场，出现意料之外的情况是正常的，应该发现问题后再去完善。”

火电承压

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法律支撑待完善

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