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今年8月财政部发布《关于做好地方政府专项债发行工作的意见》,要求加快地方政府专项债券发行和使用进度。据统计,八九月份的专项债发行呈井喷式增长,9月份迎来发行最高峰。九月份的发行量已超过了今年前8月累计的发行量。专项债放量推动新增地方债规模持续增长。根据去年财政部印发的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》鼓励地方政府在限额内发行项目收益与融资自平衡专项债(以下简称“收益与融资自平衡债”)。据悉,除了土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债之外,各个省市县还发行了十几种新的地方政府专项债品种。而在实践中,往往将项目收益债与地方政府项目收益与融资自平衡债混淆,从本质来看,他们之间最主要的区别在于还款来源不同。基于此,我们对地方政府债的分类、地方政府项目收益与融资自平衡债以及通过目前已发行的自平衡债的案例为学习探讨脚本,对项目收益与融资自求平衡债提出我们的思考。
一、地方政府债的分类
地方政府债的分类有很多种,根据资金用途不同可以分为新增债和置换债。新增债增加了地方政府的债务额度,置换债是置换旧的债务,并没有改变债务额度,只是改变了债务的存在方式,将非政府债券形式的债务转换为债券形式债务。43号文根据偿还资金的来源不同将地方政府债券分为两类,没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业才可以由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。目前地方政府专项债的品种,有财政部文件支撑的共三种:土储、棚改、收费公路。依据89号文所创新出来的地方政府专项债有十几种。
二、项目收益与融资自平衡专项债
结合去年财政部印发的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号文)文件,我们对目前已发行的包括但不限于:广东水资源配置工程、广西产业园区、四川地震灾后重建、四川工业园区、四川供水项目、四川军民融合园区、四川旅游扶贫、四川绿道专项债券、四川乡村振兴、四川养老专项债、新疆生态基础设施专项债、新疆医疗专项债、云南职业教育学校专项债、武汉公共停车场专项债等将近400多只项目收益与融资自平衡专项债进行分析,梳理出文件中对项目发债额度,项目实施方案需明确的内容以及项目的资金偿还测算逻辑并对项目预期收益和融资平衡方案进行深入分析:
(一)地方政府专项债的偿债来源
(1)43号文:以对应的政府性基金或专项收入偿还;
(2)62号文(土储):以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还;
(3)28号文(棚改):以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还。专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。
(4)97号文(收费公路):以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还。专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。
(二)收益与融资自平衡债的偿债来源
89号文规定:发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目,应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流,且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
举例:以云南省德宏州职业教育专项债券的发行为例
该项目收益主要来源于:职业技能资格培训、鉴定、考试收费;农用机械培训收费;农民工培训收费;行政企事业单位业务培训收费。上述费用反映为政府性基金收入科目中的其他地方自行试点项目收益专项债券收入。
然而,比如:新疆阿勒泰地区妇幼计生服务中心业务楼建设项目,该项目的收益来源于:门诊收入、急诊收入、住院收入、其他收入。如果上述费用计入政府性基金收入科目中的其他地方自行试点项目收益专项债券收入对债券融资资金进行偿还无可厚非。但是按我们通常所理解的财政预算体系,这些收入应计入一般公共预算收入中的行政事业单位性收费。二者存在矛盾。目前对89号文及相关文件的分析中,尚未对此有明确的定论。
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