3月27日，中央政治局会议指出，要通过“适当提高财政赤字率、发行特别国债、增加地方政府专项债规模”和“引导贷款市场利率下行、保持流动性合理充裕”等手段，来实现更加积极有为的财政政策和更加灵活适度货币政策。本次会议提及的“特别国债”由于以往较少出现在新闻中，在本次会议特别提到时，显得尤为瞩目。
特别国债，是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。目前我国国债规模达到16.78万亿元，特别国债规模约1.63万亿元，占比不足10%。特别国债的特别之处主要体现在：
一是，从资金用途来看，特别国债通常为了特定用途而发行，服务于特定的项目，具有很强的针对性，并往往与当时特定的经济环境密切相关；而一般国债主要用于弥补赤字，补充国家财政资金；
二是，从预算管理来看，特别国债不纳入一般预算管理，不列入中央财政预算赤字；以2007年特别国债为例，2007年特别国债纳入了基金预算，基金预算的编制原则是“以收定支，收支平衡”，2007年的特别国债对应资产是外汇资金，收支平衡不存在差额，因此2007年发行的特别国债未增加政府赤字；
三是，从发行程序来看，特别国债发行需要国务院提请人大常委会审议增发特别国债，调整年末国债余额限额，随后由财政部根据议案规定发行；一般国债发行一般于年初由国务院提请人大审议年度发行额度，由财政部合理安排年内国债发行；
四是，从发行方式来看，特别国债主要采取定向发行方式，认购方主要是国有商业银行，有利于快速筹集资金，直接面向市场发行的较少；而一般国债主要通过招标方式向市场公开发行。
综合以上情况来看，特别国债决策机制简单，只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；同时，特别国债不列入赤字，在不直接增加地方政府债务的情况下，也能通过转移支付等方式加大对地方政府的支持力度；因此，针对当前疫情冲击和严峻的经济环境，特别国债能起到补充和定向支持的作用，对于缓解经济压力、稳定预期有着重大意义。
我国历史上共发行过三次特别国债，分别于：1998年发行了2700亿元长期特别国债，用于补充工商银行、农业银行、中国银行和建设银行四家银行资本金；2007年发行了1.55万亿元特别国债，对冲外汇占款增长，购买约2000亿美元外汇储备，组建了中投公司；2017年发行的特别国债是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。
图表一：我国特别国债的历史发行情况
（一）
1998
年特别国债
在1997-1998年亚洲金融危机的冲击下，叠加前期过度投资形成的过剩产能，我国商业银行资产质量恶化，部分银行的不良贷款率甚至高达30%，且资本充足率较低。
为提高商业银行风险处置能力、夯实资本基础，1998 年8 月18 日，财政部面向工、农、中、建四大国有银行定向发行特别国债2700亿元，并将募集资金再注资给四大国有银行，补充其资本金。与此同时，人民银行通过向国有四大行降准来释放资金用于投资特别国债， 1998年3月21日存款准备金率由13%大幅下调5个百分点至8%、随后1999年11月21日继续下调2个百分点至6%。
在财政部以特别国债补充四大国有银行资本金的改革完成后，这四家国有银行的资本充足率均达到了8%的标准。本次特别国债的发行有效降低了系统性金融脆弱性风险，对商业银行化解资产质量恶化风险起到了重要作用。
（二）
2007
年特别国债
在2002-2007 年出口高速增长拉动下，我国外储快速攀升，催生相应投资运营管理需求。另一方面，外汇占款带来基础货币被动大量投放，通胀高企，但央行回收流动性的工具有限、成本较高，央票发行与快速升准均不能完全平抑流动性的过快增长。
为提高外汇资产运营收益，同时适度对冲过快增长的流动性，2007 年财政部面向商业银行和社会公众合计发行 1.55 万亿特别国债。1.55 万亿的特别国债共分为 8 期发行，其中，其中第 1、7 期采取向商业银行定向发行的方式分别发行 6000 亿元和7500 亿元，合计 1.35 万亿，由央行最终持有；其余 6 期面向社会公众公开发行 2000亿元。
随后，财政部用发行特别国债筹集的资金，向央行购买 1.55 万亿元人民币对应的海外资产和汇金公司股权，成立中投公司。剩余 2000 亿特别国债最终归属社会公众，该部分资金对于商业银行体系而言，是为净流出，从而同步实现了财政部所称的“缓解流动性偏多”的目的。
（三）
2017
年特别国债
2007年第一期6000亿元特别国债于2017年8月29日到期兑付，为此财政部采取了滚动发行的方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。同时考虑银行流动性管理需要，再由央行通过二级市场向商业银行买入6000亿特别国债，且不对债券一级市场发行和二级市场交易形成挤出效应。
从我国特别国债发行的历史情况来看，在实施特别国债这一财政政策的同时，往往会有相应的货币政策相配合，以减轻对市场的冲击。尤其是在采用定向方式发行时，容易在短时间内造成金融体系流动性紧张，需要央行宽松的流动性政策配合。
当前市场预期本次特别国债发行量在1-2万亿，尽管发行量很大，但并不太可能对市场流动性造成重大冲击：
一是，从以往的发行情况来看，特别国债主要为定向发行，基本都是由央行进行消化，不会造成市场公开供给的增长，从前三次的特别国债发行情况来看，定向发行占比分别为100%、87%和86%，其对资金面影响较为有限。
